1. Il caso oggetto della pronuncia.

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1 26 marzo 2015 Bonifica dei siti contaminati: gli obblighi del proprietario incolpevole in diritto italiano alla luce di una recente sentenza della Corte di Giustizia dell Unione Europea Il 4 marzo la Corte di Giustizia dell Unione Europea si è pronunciata sulla questione pregiudiziale sollevata dall Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato con ordinanza 25 settembre 2013, n. 21 2, avente ad oggetto l interpretazione delle norme UE rilevanti con riguardo alla normativa italiana che non prevede la possibilità per l amministrazione di imporre ai proprietari dei terreni inquinati che non hanno contribuito a tale inquinamento (cd. proprietari incolpevoli) l esecuzione di misure di prevenzione e di riparazione, mentre prevede soltanto l obbligo di rimborsare gli interventi effettuati dall amministrazione nei limiti del valore delle aree oggetto di intervento. La pronuncia della Corte di Giustizia interviene a dirimere un contrasto giurisprudenziale venutosi a creare tra i tribunali amministrativi italiani su questo tema. Ad avviso della Corte, il diritto UE non osta ad una normativa nazionale che esenti il proprietario incolpevole dall obbligo di attuare misure di messa in sicurezza di emergenza o di bonifica e che ne limiti la responsabilità al solo rimborso delle spese relative agli interventi effettuati dall autorità competente, per un importo massimo pari al valore di mercato del sito, determinato dopo l esecuzione di tali interventi. 1. Il caso oggetto della pronuncia. Il caso che ha condotto l Adunanza Plenaria a sollevare la questione pregiudiziale riguardava l impugnazione dei provvedimenti con cui il Ministero dell Ambiente ha ordinato a tre società di eseguire delle misure di messa in sicurezza d emergenza delle falde sottostanti terreni di loro proprietà. La contaminazione era stata causata da precedenti proprietari delle aree e, pertanto, le tre società potevano qualificarsi come mere proprietarie incolpevoli. Il T.A.R. Toscana ha annullato i tre provvedimenti ministeriali ritenendo illegittimo imporre tali misure in capo a soggetti non responsabili della contaminazione 3. Il Ministero ha appellato tali pronunce innanzi al Consiglio di Stato. La competente sezione del Consiglio di Stato, rilevando un contrasto giurisprudenziale sulla legittimità di provvedimenti aventi ad oggetto l adozione di misure di messa in sicurezza o di bonifica avverso i cd. proprietari incolpevoli (sul quale vedi infra, paragrafo 2.2), ha rimesso la questione all Adunanza Plenaria. Quest ultima, a sua volta, ha sottoposto alla Corte di Giustizia la questione pregiudiziale volta ad accertare se i principi UE di precauzione, dell azione preventiva, di correzione in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all ambiente, nonché chi inquina paga ostino al diritto nazionale italiano che, ad avviso del giudice rimettente, non consente di imporre misure rimediali al proprietario incolpevole. 1 Corte di Giustizia dell Unione Europea, sentenza 4 marzo 2015, C-534/13, Fipa e a. 2 L Adunanza Plenaria ha sollevato identica questione pregiudiziale a mezzo dell ordinanza 13 novembre 2013, n Cfr. T.A.R. Toscana, sezione II, nn. 1659, 1664 e 1666 del 19 ottobre 2012.

2 2. Quadro normativo e giurisprudenziale. 2.1 Il proprietario incolpevole nel diritto UE. La Direttiva europea che regolamenta la responsabilità ambientale è la 2004/35/CE, sulla responsabilità ambientale in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale (la Direttiva ). La Direttiva si applica al danno causato da un emissione, un evento, o un incidente verificatosi dopo il 30 aprile 2007, derivante sia da attività poste in essere successivamente a tale data, sia da attività svolte anteriormente a tale data ma non ancora terminate prima di essa. I paragrafi 1 e 3 dell art. 8 della Direttiva prevedono che i costi delle misure di prevenzione o di riparazione non debbano essere a carico di colui il quale possa provare di non aver cagionato il danno. Tuttavia, l art. 3 distingue due tipi di responsabilità: oggettiva, per gli operatori che esercitino una delle attività descritte nell allegato III della Direttiva, colposa o dolosa per gli altri. Inoltre l art. 11 paragrafo 2 della Direttiva impone all autorità competente il compito di individuare il responsabile del danno o della minaccia di danno. L art. 16 della Direttiva consente poi agli Stati membri di mantenere od adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, compresa l individuazione di altri soggetti responsabili. 2.2 Il proprietario incolpevole nel diritto nazionale. Il Decreto Legislativo 3 aprile 2006, n. 152 (il Codice dell Ambiente ) disciplina gli obblighi dei soggetti non responsabili della contaminazione. L art. 245 prevede che, qualora rilevino una contaminazione, o in presenza di pericolo concreto di contaminazione, i cd. proprietari incolpevoli siano tenuti solamente ad effettuare una comunicazione agli enti competenti, nonché a porre in essere delle misure di prevenzione 4. La norma non richiede l attuazione delle misure di messa in sicurezza di emergenza, né di bonifica, che invece sono espressamente poste a carico del responsabile dell inquinamento. Qualora questi ultimi non provvedano nei modi previsti dal Codice dell Ambiente, o non siano individuabili, è l amministrazione a dover porre in essere tutte le necessarie attività rimediali (art. 250 del Codice dell Ambiente). Gli interventi posti in essere dall amministrazione costituiscono onere reale sui siti contaminati [ ]. Le spese sostenute per gli interventi [ ] sono assistite da privilegio speciale immobiliare sulle aree medesime [ ]. Il privilegio e la ripetizione delle spese possono essere esercitati, nei confronti del proprietario del sito incolpevole dell inquinamento o del pericolo di inquinamento, solo a seguito di provvedimento motivato dell autorità competente che giustifichi, tra l altro, l impossibilità di accertare l identità del soggetto responsabile ovvero che giustifichi l impossibilità di esercitare azioni di rivalsa nei confronti del medesimo soggetto ovvero la loro infruttuosità (art. 253 del Codice dell Ambiente). 4 Secondo l art. 240 del Codice dell Ambiente sono misure di prevenzione le iniziative per contrastare un evento, un atto o un'omissione che ha creato una minaccia imminente per la salute o per l'ambiente, intesa come rischio sufficientemente probabile che si verifichi un danno sotto il profilo sanitario o ambientale in un futuro prossimo, al fine di impedire o minimizzare il realizzarsi di tale minaccia. Sono le misure da porre in essere nell immediatezza della scoperta della contaminazione, nelle prime 24 ore dalla stessa.

3 Tale quadro normativo ha dato origine a due contrapposti filoni giurisprudenziali. Secondo un primo orientamento 5 minoritario sarebbe legittima l imposizione, in capo al proprietario incolpevole, dell obbligo di porre in essere le misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica. A sostegno di questa interpretazione, in giurisprudenza sono emersi i seguenti argomenti 6 : (i) la corretta implementazione dei principi UE di precauzione, dell azione preventiva, e del chi inquina paga, sulla base dell esigenza che le conseguenze dell inquinamento (a seguito delle alienazione tra privati delle aree) non ricadano sulla collettività; (ii) la titolarità del diritto di proprietà su un area comporta, ai sensi del codice civile, obblighi di custodia e protezione, a prescindere dal coinvolgimento diretto ed immediato del proprietario nella determinazione del fenomeno di contaminazione; (iii) la peculiarità della posizione del proprietario, la cui responsabilità sarebbe svincolata da qualsiasi colpa, pur essendo qualificabile quale responsabilità da posizione 7. Secondo un diverso orientamento 8 maggioritario l autorità amministrativa non potrebbe imporre in capo al proprietario incolpevole l adozione di misure di messa in sicurezza e di bonifica. A sostegno di questa interpretazione, in giurisprudenza sono emersi i seguenti argomenti: (i) una lettura del principio UE chi inquina paga secondo le categorie tipiche del canone della responsabilità personale, con l esclusione del ricorso ad indici presuntivi o a forme più o meno accentuate di responsabilità oggettiva; (ii) l interpretazione letterale delle norme applicabili, che distinguerebbero in maniera chiara gli obblighi del responsabile dell inquinamento da quelli del non responsabile; (iii) il principio UE di precauzione non implica di per sé che sia il cd. proprietario incolpevole a doversi fare carico delle misure precauzionali necessarie, in quanto nessuna disposizione sembra consentire che dal principio chi inquina paga derivi una responsabilità per danno ambientale dovuta al mero rapporto dominicale con la res contaminata; (iv) gli obblighi di protezione e custodia non rileverebbero quando l inquinamento risalga ad un periodo in cui le aree erano di proprietà di altri soggetti; (v) la responsabilità oggettiva in materia ambientale esiste (v. legge 6 aprile 1977, n. 185, Ratifica delle convenzioni in materia di inquinamento da idrocarburi), ma non può essere oggetto di interpretazione analogica. L Adunanza Plenaria, con la citata ordinanza di rimessione, ha ritenuto di dover aderire al secondo orientamento innanzi descritto, contrario alla possibilità di imporre l obbligo di adottare misure di messa in sicurezza di emergenza e di bonifica al proprietario 5 Cfr. in particolare Consiglio di Stato, sezione II, parere n. 2038/2012 reso all esito dell adunanza di sezione del 23 novembre 2011; Consiglio di Stato, sezione VI, 15 luglio 2010, n. 4561; T.A.R. Piemonte, sezione II, 11 febbraio 2011, n Riassunti dall ordinanza 25 settembre 2013, n. 21 dell Adunanza Plenaria del Consiglio di Stato. 7 In giurisprudenza si è sostenuto che tale responsabilità derivi da mera relazione con la res, dall esistenza di un onere reale sul sito di fonte normativa, dall essere, o essere stato nella migliore condizione per realizzare ogni misura utile ad impedire il verificarsi del danno ambientale. 8 Cfr. Consiglio di Stato, sezione VI, 9 gennaio 2013, n. 56; Consiglio di Stato, sezione VI, 18 aprile 2011, n

4 incolpevole. L Adunanza Plenaria ritiene infatti che tale orientamento si fondi sull unica interpretazione compatibile con il tenore letterale della norma La questione interpretativa e la pronuncia della Corte di Giustizia. L Adunanza Plenaria ha ritenuto di dover sottoporre alla Corte di Giustizia la seguente questione interpretativa: "se i principi dell'unione Europea in materia ambientale sanciti dall'art. 191, paragrafo 2, del Trattato sul funzionamento dell'unione europea e dalla direttiva 2004/35/Ce del 21 aprile 2004 (articoli 1 e 8, n. 3; tredicesimo e ventiquattresimo considerando) - in particolare, il principio "chi inquina paga", il principio di precauzione, il principio dell'azione preventiva, il principio, della correzione, in via prioritaria, alla fonte, dei danni causati all'ambiente - ostino ad una normativa nazionale, quale quella delineata dagli articoli 244, 245, 253 del decreto legislativo 3 aprile 2006, n. 152, che, in caso di accertata contaminazione di un sito e di impossibilità di individuare il soggetto responsabile della contaminazione o di impossibilità di ottenere da quest'ultimo gli interventi di riparazione, non consenta all'autorità amministrativa di imporre l'esecuzione delle misure di sicurezza d'emergenza e di bonifica al proprietario non responsabile dell'inquinamento, prevedendo, a carico di quest'ultimo, soltanto una responsabilità patrimoniale limitata al valore del sito dopo l'esecuzione degli interventi di bonifica". L interpretazione sistematica delle previsioni rilevanti della Direttiva ha condotto la Corte a ritenere che, nell ordinamento UE, la responsabilità ambientale non prescinda mai dal nesso causale tra l evento di danno e la condotta dell operatore. Tale assunto vale sia per gli operatori che esercitino una delle attività di cui all allegato III della Direttiva (per i quali sussiste una responsabilità oggettiva) 10, che, a fortiori, per gli altri operatori, per i quali non si può prescindere dall elemento colposo o doloso 11. Invero, nemmeno la responsabilità oggettiva dei primi può prescindere, quantomeno, dall accertamento di un nesso causale. La Corte, pertanto, ritiene che il diritto UE non osti ad un diritto nazionale che, nell ipotesi in cui sia impossibile individuare il responsabile della contaminazione di un sito o ottenere da quest ultimo le misure di riparazione, non consente all autorità competente di imporre l esecuzione delle misure di prevenzione e di riparazione al proprietario di tale sito, non responsabile della contaminazione, il quale è tenuto soltanto al rimborso delle spese 9 A dimostrazione della profondità dei contrasti giurisprudenziali, e della sensibilità della questione, tale pronuncia, resa del più alto organo della giustizia amministrativa, non ha impedito alla giurisprudenza di dividersi nuovamente. Invero, anche a valle della pronuncia dell Adunanza Plenaria, i giudici amministrativi, hanno continuato a sostenere i due orientamenti contrapposti. In particolare, si noti la recentissima pronuncia del Consiglio di Stato, sezione V, del 4 febbraio 2015, n. 533, che legittima l imposizione dell obbligo di adottare delle misure di messa in sicurezza di emergenza, a prescindere dall accertamento della responsabilità dell inquinamento. Nel solco dell orientamento minoritario si rinvengono altresì: T.A.R. Puglia, Lecce, sezione I, 6 febbraio 2014, n. 339; T.A.R. Campania, Napoli, sezione V, 3 febbraio 2015, n. 679; TAR Lazio, sezione I, 12 febbraio 2015, n All orientamento maggioritario, sostenuto dall Adunanza Plenaria, hanno invece aderito T.A.R. Friuli Venezia Giulia, Trieste, sezione I, 5 maggio 2014, n. 183; T.A.R. Abruzzo, l Aquila, sezione I, 3 luglio 2014, n. 577; T.A.R. Lombardia, Milano, sezione IV, 8 luglio 2014 n Cfr. paragrafo 55 della pronuncia. 11 Cfr. paragrafo 56 della pronuncia.

5 relative agli interventi effettuati dall autorità competente nel limite del valore di mercato del sito, determinato dopo l esecuzione di tali interventi 12. A ben vedere però, la compatibilità con il diritto UE dell art. 245 del Codice dell Ambiente, come interpretato dall Adunanza Plenaria, non esclude di per sé che anche altre interpretazioni di tale norma possano comunque essere accolte favorevolmente dalla Corte di Giustizia. Invero, la stessa Corte ha altresì precisato che la Direttiva prevede la facoltà per gli Stati membri di mantenere ed adottare disposizioni più severe in materia di prevenzione e riparazione del danno ambientale, compresa, in particolare, l individuazione di altri soggetti responsabili, a condizione che tali misure siano compatibili con i trattati 13. Sembra pertanto che la Corte non abbia eliminato del tutto la possibilità che in futuro sorgano nuovi contrasti giurisprudenziali sul punto. Invero, per un verso ha statuito che il diritto italiano, così come interpretato dall Adunanza Plenaria (nel senso di non prevedere obblighi rimediali in capo ai cd. proprietari incolpevoli), è compatibile con il diritto UE. Per altro verso, ha precisato che quest ultimo fa salva la possibilità per gli Stati membri di adottare previsioni più severe, anche mediante l individuazione di ulteriori soggetti responsabili. Non si può quindi escludere che anche una diversa interpretazione del diritto nazionale (in ipotesi, quella attualmente sostenuta dal descritto orientamento minoritario), possa essere ritenuta compatibile con i principi di diritto UE in materia ambientale. * * * * * Per qualsiasi questione relativa ai temi discussi in questa nota potete contattare Giuseppe Scassellati Sforzolini dell ufficio di Roma ( ) e Gianluca Atzori dell ufficio di Milano ( ), o qualsiasi avvocato del nostro studio con cui siete abitualmente in contatto. CLEARY GOTTLIEB STEEN & HAMILTON LLP 12 Cfr. paragrafo 64 della pronuncia. 13 Cfr. paragrafo 61 della pronuncia.

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