PROVINCIA DI AVELLINO PIANO D AMBITO. per la Gestione Integrata dei Servizi e della Tariffa di Igiene Ambientale

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1 PROVINCIA DI AVELLINO PIANO D AMBITO per la Gestione Integrata dei Servizi e della Tariffa di Igiene Ambientale Gruppo di Lavoro Esterno Ing. Liliana Monaco Ing. Francesco Pepe Arch. Antonio Risi Ing. Ruggero Zuccatti Gruppo di Lavoro Interno RUP Ing. Fernando Capone Sig. Antonio Amatucci Geom. Antonio Andreotti Geom. Enzo De Falco Dr.ssa Maura della Sala Rag. Maria Claudia Forcella Geol. Claudio Galasso Geom. Antonio Pellegrino

2 TITOLO I. SOMMARIO TITOLO I. SOMMARIO... 2 TITOLO II. Inquadramento normativo... 6 Art. 1 Premessa... 6 Art. 2 Servizi a rilevanza economica... 6 Art. 3 Proprietà pubblica degli impianti e delle altre dotazioni funzionali all erogazione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica Art. 4 Forme di affidamento della gestione del servizio Art. 5 Periodo transitorio Art. 6 La normativa settoriale nazionale Art. 7 La normativa di settore della Regione Campania TITOLO III. Quadro della pianificazione sovraordinata Art. 8 Obiettivi derivanti dalla normativa Art. 9 La provincializzazione del servizio Art. 10 Obiettivi posti dalla pianificazione sovraordinata Art. 11 Il Piano Regionale Rifiuti Urbani della Regione Campania del Art. 12 Le Linee Programmatiche per la Gestione dei Rifiuti Urbani Art. 13 Le Linee di Piano per la Gestione dei Rifiuti Urbani Art. 14 Le Linee di Piano per la Gestione dei Rifiuti Urbani TITOLO IV. Caratteristiche del territorio da servire Art. 15 Note sulle caratteristiche morfologiche e idrogeologiche del territorio Art. 16 Le caratteristiche morfologiche Art. 17 Le caratteristiche idrogeologiche Art. 18 Sistema insediativo Art. 19 Andamento demografico Art. 20 La struttura produttiva provinciale Art. 21 Le aree a destinazione industriale Art. 22 Il sistema agricolo della Provincia di Avellino Art. 23 Le dotazioni dei servizi nella Provincia di Avellino Art. 24 Le caratteristiche della rete della mobilità PAG.2 DI 392

3 Art. 25 Analisi della dotazione impiantistica esistente nel territorio provinciale TITOLO V. Ricognizione stato attuale dei servizi e delle infrastrutture Art. 26 Il servizio integrato di raccolta e gestione: analisi e valutazione delle attuali modalità organizzative Art. 27 Articolazioni consortili Art. 28 Consorzio smaltimento rifiuti av Art. 29 Dati demografici delle articolazioni consortili Art. 30 Consorzio AV1 - produzione rifiuti Art. 31 Organizzazione del servizio nei Comuni del Consorzio AV Art. 32 Analisi dei flussi per le singole fasi di raccolta nei comuni del Consorzio AV Art. 33 Consorzio AV2 Produzione Rifiuti Art. 34 Organizzazione del servizio nei Comuni del Consorzio AV Art. 35 Analisi dei flussi per le singole fasi di raccolta nei Comuni del consorzio AV Art. 36 Produzione Rifiuti nei Comuni fuori Bacino appartenenti alla Provincia di Avellino Art. 37 Organizzazione del servizio nei Comuni fuori Bacino appartenenti alla Provincia di Avellino Art. 38 Analisi dei flussi per le singole fasi di raccolta nei Comuni fuori Bacino appartenenti alla Provincia di Avellino TITOLO VI. Previsione dei flussi e previsione del fabbisogno impiantistico Art. 39 Quantità prodotte Art. 40 Raccolta differenziata e composizione merceologica dei rifiuti Art. 41 Stime sull evoluzione della produzione di rifiuti nel periodo Art. 42 Le criticità impiantistiche presenti in provincia di Avellino Art. 43 Alcune considerazioni sulla possibile riorganizzazione dello STIR di Avellino Pianodardine TITOLO VII. Obiettivi del piano d ambito e ipotesi di organizzazione del servizio Art. 44 Proiezione delle raccolte differenziate nella Provincia di Avellino Art. 45 Obiettivi di raccolta differenziata Art. 46 Analisi delle metodologia di raccolta- Azioni specifiche Art. 47 Scelta della nuova metodologia di raccolta e servizio durante il periodo transitorio Art. 48 Metodologie alternative di raccolta: sistemi interrati Art. 49 Metodologia di esposizione e raccolta del rifiuto PAG.3 DI 392

4 Art. 50 Istruzioni operative e segnalazione non conformità Art. 51 Adesivo di segnalazione Art. 52 Specifiche tecniche dei mezzi - Caratteristiche tecniche e loro gestione Art. 53 Valutazione tecnico-economica-gestionale delle varie tipologie di mezzi Art. 54 Costo orario degli automezzi Art. 55 Specifiche tecniche attrezzature - Caratteristiche tecniche dei contenitori e loro gestione Art. 56 Valutazione tecnico-economica-gestionale delle varie tipologie di attrezzature... 1 Art. 57 Specifiche del personale - Costo orario Art. 58 Dimensionamento dei servizi - Produttività delle squadre di lavoro per servizio specifico Art. 59 Dimensionamento dei servizi - Portata dei mezzi di servizio (raccolta e/o trasporto) Art. 60 Dimensionamento dei servizi - Utenze per percorso ordinario e verifica di dimensionamento del servizio Art. 61 Dimensionamento dei servizi - Servizi integrativi utenze non domestiche Art. 62 Analisi utenze non domestiche e verifica di dimensionamento del servizio Art. 63 Implementazioni impiantistiche - Ecocentri comunali Art. 64 Implementazioni impiantistiche - Impianti di trasferenza e selezione Art. 65 Metodologia di dimensionamento dei servizi Art. 66 Criteri di dimensionamento dei percorsi di servizio Art. 67 Zonizzazione dei servizi ed individuazione dei percorsi di raccolta TITOLO VIII. Strategie per la riduzione dei rifiuti Art. 68 Riferimenti normativi Art. 69 Azioni previste all interno del Piano d Ambito Provinciale TITOLO IX. Assunzioni metodologiche per l analisi economico-finanziaria Art. 70 Costo del personale Art. 71 Costo degli automezzi Art. 72 Costo dei contenitori e delle attrezzature Art. 73 Costo degli ecocentri comunali Art. 74 Costo dell impianto di selezione Art. 75 Adesivo di segnalazione PAG.4 DI 392

5 TITOLO X. GESTIONE E CONTROLLO DEI SERVIZI Art. 76 Sistema informatizzato satellitare per la gestione dei servizi Art. 77 Organizzazione e controllo dei servizi a programmazione costante Art. 78 Gestione e controllo dei servizi e del personale per servizi a chiamata TITOLO XI. La Tariffa di Igiene Ambientale (T.I.A.) Art. 79 Premessa e riferimenti normativi Art. 80 Il passaggio da TARSU a TIA - Evoluzione Normativa: dal D.Lgs. 22/97 attraverso il D.P.R.158/99 fino al D.Lgs. 152/2006 ed al D.Lgs. 04/ Art. 81 Il Piano Finanziario e la nuova Tariffa di Igiene Ambientale Art. 82 Scelte progettuali Art. 83 Le utenze domestiche (UD) Art. 84 Le utenze non domestiche (Und) Art. 85 Verifica delle utenze TIA Art. 86 Verifica della metodologia di esecuzione Art. 87 Svolgimento delle attivita di verifica Art. 88 Il Piano Finanziario ed i sui allegati tecnici Art. 89 Fascicolo 1: Strutture, servizi e impianti disponibili Art. 90 Fascicolo 2: Utilizzo di beni e strutture di terzi, servizi di terzi Art. 91 Fascicolo 3: Interventi necessari, piano investimenti, risorse finanziarie Art. 92 Fascicolo 4: Modello gestionale e organizzativo Art. 93 Fascicolo 5: Piano Finanziario e dati economici PAG.5 DI 392

6 TITOLO II. Inquadramento normativo Art. 1 Premessa Il quadro di riferimento normativo relativo all impianto, all affidamento e all erogazione del servizio di gestione dei rifiuti urbani deriva dall apporto concorrente della disciplina statale e di quella regionale. Si presenta in breve la ricostruzione del quadro normativo vigente, analizzando la disciplina statale e le disposizioni regionali di settore. Art. 2 Servizi a rilevanza economica Il Libro Verde della Commissione Europea, sui servizi di interesse generale, chiarisce la distinzione tra servizi di natura economica e servizi di natura non economica, affermando che ogni attività che implica l offerta di beni e servizi su un dato mercato è un attività economica. La Commissione precisa inoltre che i servizi economici e non economici possono coesistere all interno dello stesso settore e talora possono essere forniti dallo stesso organismo. La Commissione europea cita tra i servizi di natura economica il servizio rifiuti. La normativa nazionale, con l art. 113 del d.lgs n. 267, ha disciplinato le modalità di gestione e affidamento dei servizi pubblici locali di rilevanza economica. Le disposizioni dettate dal predetto art. 113, concernenti la tutela della concorrenza, sono inderogabili e integrative delle discipline di settore, fatte salve comunque altre disposizioni di settore e quelle di attuazione di specifiche normative comunitarie. Tuttavia, di recente, il d.l n. 112 convertito nella legge n. 133, con l art. 23-bis ha introdotto modificazioni normative per la disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica disponendo al comma 11 che «L'articolo 113 del testo unico delle leggi sull'ordinamento degli enti locali, di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, e successive modificazioni, è abrogato nelle parti incompatibili con le disposizioni di cui al presente articolo». Pertanto, si elencano di seguito i principali vincoli legislativi imposti dall art. 113 del d.lgs. 267/2000, compatibilmente alle disposizioni dell art. 23-bis della legge 133/2008, modificato dal d.l n. 135 convertito con modificazioni nella legge n. 166, e con le integrazioni da questo previste: a) Gli enti locali non possono cedere la proprietà di impianti e delle altre dotazioni destinati all'esercizio dei servizi pubblici. Tuttavia, gli enti locali, anche in forma associata, nei casi in cui non sia vietato dalle normative di settore, possono comunque conferire la proprietà degli PAG.6 DI 392

7 impianti e delle altre dotazioni patrimoniali a società a capitale interamente pubblico, che è incedibile. Tali società pongono gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali a disposizione dei gestori incaricati della gestione del servizio, a fronte di un canone stabilito dalla competente Autorità di settore, ove prevista, o dagli enti locali. Alla società suddetta gli enti locali possono anche assegnare il compito di espletare le gare per l affidamento dell erogazione del servizio. E il caso di chiarire che la società a capitale interamente pubblico a cui può essere conferita la proprietà dei beni patrimoniali non va confusa con la società a capitale interamente pubblico di cui al punto f) che segue a cui può essere conferita in via straordinaria l'affidamento in house della gestione dei servizi pubblici locali; tuttavia, la norma non vieta che le predette società pubbliche possano convergere nella medesima società. b) Le discipline di settore stabiliscono i casi nei quali l'attività di gestione degli impianti destinati alla produzione dei servizi pubblici locali può essere separata da quella di erogazione degli stessi. c) Le procedure di affidamento e di gestione dei servizi pubblici locali di rilevanza economica sono regolamentate in ordine alla disciplina comunitaria e al fine di favorire la più ampia diffusione dei principi di concorrenza, di libertà di stabilimento e di libera prestazione dei servizi di tutti gli operatori economici interessati alla gestione di servizi di interesse generale in ambito locale, nonché di garantire il diritto di tutti gli utenti alla universalità e accessibilità dei servizi pubblici locali e al livello essenziale delle prestazioni, ai sensi dell'articolo 117, secondo comma, lettere e) e m), della Costituzione, assicurando un adeguato livello di tutela degli utenti, secondo i principi di sussidiarietà, proporzionalità e leale cooperazione. d) Qualora sia separata dall'attività di erogazione dei servizi, per la gestione degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali si ritiene che gli enti locali, anche in forma associata, debbano avvalersi delle medesime procedure imposte dall art. 23-bis della legge 133/2008 (il quale prevale sull art. 113 del d.lgs. 267/2000 per i casi di incompatibilità) in materia di conferimento della gestione dei servizi pubblici locali che afferiscono, per l appunto, sia all erogazione dei servizi che alla gestione dei relativi impianti e infrastrutture, senza distinzione di sorta tra le circostanze di conferimento a unico gestore o a gestori separati. Pertanto, si rinvia a quanto specificato ai punti che seguono. e) Il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali avviene, in via ordinaria: a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive a evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato che istituisce la Comunità europea e dei principi generali relativi ai contratti pubblici (l attuale Codice dei contratti pubblici è approvato con d.lgs n. 163) PAG.7 DI 392

8 e, in particolare, dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità; a società a partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che la selezione del socio privato avvenga mediante procedure competitive a evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui al precedente punto 1, le quali abbiano ad oggetto (della gara), al tempo stesso, la qualità di socio (intesa come funzione, ruolo di socio privato nella costituenda società mista) e l'attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40%. Le gare di cui ai punti 1 e 2 sono indette nel rispetto degli standard qualitativi, quantitativi, ambientali, di equa distribuzione sul territorio e di sicurezza definiti dalla competente Autorità di settore o, in mancanza di essa, dagli enti locali. f) In deroga alle modalità di affidamento ordinario di cui alla lett. e) che precede, per situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato, l'affidamento della gestione dei servizi pubblici locali può avvenire in via straordinaria a favore di società a capitale interamente pubblico, partecipata dall'ente locale, che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento comunitario per la gestione cosiddetta in house e, comunque, a condizione che l'ente o gli enti pubblici titolari dell intero capitale sociale esercitino sulla società di gestione un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante e prevalente della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano. Per la fattispecie di che trattasi, l'ente locale titolare del servizio per poter ricorrere all affidamento dello stesso a una società a capitale interamente pubblico: deve dare adeguata pubblicità alla scelta di affidare il servizio a una società a totale capitale pubblico, motivandola in base a un'adeguata analisi di mercato; deve trasmettere, contestualmente alla pubblicità di cui al punto precedente, una relazione contenente gli esiti della predetta verifica di mercato all'autorità garante della concorrenza e del mercato per l'espressione dell apposito parere preventivo, da rendere entro 60 giorni dalla ricezione della predetta relazione. Il parere dell Antitrust è sovraordinato all affidamento del servizio di che trattasi e se non è reso entro il predetto termine, esso si intende espresso in senso favorevole. Tuttavia, l art. 23-bis comma 4-bis della legge 133/2008 rinvia a un regolamento di Governo per la definizione delle soglie oltre le quali gli affidamenti di servizi pubblici locali assumono rilevanza ai fini dell'espressione del predetto parere preventivo dell Antitrust. Ergo, in attesa PAG.8 DI 392

9 della pubblicazione del predetto regolamento, per gli affidamenti in house a società a totale capitale pubblico non può che farsi riferimento al citato art. 23-bis della legge 133 integrato dalla delibera dell Autorità garante della concorrenza e del mercato del Per gli affidamenti non conformi a quanto stabilito dall art. 23-bis della legge 133, il comma 8 del medesimo articolo ha introdotto un regime transitorio per le seguenti circostanze: le gestioni (in house) in essere alla data del (data in cui sono entrate in vigore le nuove regole per la disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica, di cui alla legge n. 133) affidate conformemente ai principi comunitari in materia di cosiddetta in house cessano, improrogabilmente e senza necessità di deliberazione da parte dell'ente affidante, alla data del Tuttavia, esse possono prolungare il periodo di attività fino alla scadenza prevista dal contratto di servizio a condizione che entro il le amministrazioni pubbliche cedano almeno il 40% del capitale societario attraverso le modalità di cui alla lettera b) del comma 2 dell art. 23-bis per la costituzione di una società a partecipazione mista pubblica e privata; le gestioni affidate direttamente a società a partecipazione mista pubblica e privata (e perciò non in house), qualora la selezione del socio privato sia avvenuta mediante procedure competitive a evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a) del comma 2 dell art. 23-bis, le quali (procedure) non abbiano avuto a oggetto, al tempo stesso, l affidamento della quota di socio e dell'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio, cessano, improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante, alla data del ; le gestioni affidate direttamente a società a partecipazione mista pubblica e privata (e perciò non in house), qualora la selezione del socio privato sia avvenuta mediante procedure competitive a evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui alla lettera a) del comma 2 dell art. 23-bis, le quali (procedure) abbiano avuto a oggetto, al tempo stesso, l affidamento della quota di socio e dell'attribuzione dei compiti operativi connessi alla gestione del servizio, cessano alla scadenza prevista dal contratto di servizio (e perciò anche oltre la data del ); gli affidamenti diretti assentiti alla data del a società a partecipazione pubblica (e perciò non in house) già quotate in borsa a tale data e a quelle da esse controllate ai sensi dell'art del codice civile, cessano alla scadenza prevista dal contratto di servizio, a condizione che la partecipazione pubblica, si riduca anche progressivamente, attraverso procedure a evidenza pubblica ovvero forme di collocamento privato presso investitori qualificati e operatori industriali, a una quota non superiore al 40% entro il e non superiore al 30% entro il (quindi per la PAG.9 DI 392

10 costituzione di società miste pubblico-privato a prevalente capitale privato); ove siffatte condizioni non si verifichino, gli affidamenti cessano improrogabilmente e senza necessità di apposita deliberazione dell ente affidante, rispettivamente, alla data del (allorché a tale data la quota pubblica non sia stata ridotta entro il 40%) o del (allorché a tale data la quota pubblica, già ridotta al entro il 40% ma oltre il 30%, non sia stata ulteriormente ridotta entro il tetto del 30%); le gestioni affidate che non rientrano nei casi precedenti cessano comunque entro e non oltre la data del , senza necessità di apposita deliberazione dell'ente affidante. g) Non possono partecipare alle gare per il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali, né possono acquisire la gestione di servizi ulteriori ovvero in ambiti territoriali diversi rispetto a quelli di cui già sono affidatari, né svolgere servizi o attività per altri enti pubblici o privati, né direttamente, né tramite loro controllanti o altre società che siano da essi controllate o partecipate, le società, le loro controllate, controllanti e controllate da una medesima controllante, che, in qualsiasi ambito territoriale in Italia o all'estero, gestiscono a qualunque titolo servizi pubblici locali in virtù di affidamento diretto, o di una procedura non a evidenza pubblica, o come società miste pubblico-privato. I predetti divieti operano anche nei confronti di soggetti cui è affidata la gestione di reti, impianti e altre dotazioni patrimoniali degli enti locali, qualora tale gestione sia separata dall'attività di erogazione dei servizi. L interdizione di cui trattasi opera per tutta la durata della gestione ma non si applica alle società quotate in mercati regolamentati e al socio privato di una società mista pubblico-privato selezionato mediante procedure competitive a evidenza pubblica di cui al comma 2 lett. b) dell art. 23-bis legge 133/2008. I soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali possono comunque concorrere su tutto il territorio nazionale alla prima gara successiva alla cessazione del servizio loro affidato, svolta per l aggiudicazione, mediante procedura competitiva a evidenza pubblica, dei servizi da essi forniti. h) Qualora sia economicamente più vantaggioso, è consentito l'affidamento contestuale con gara di una pluralità di servizi pubblici locali diversi da quello del trasporto collettivo. In questo caso, la durata dell'affidamento, unica per tutti i servizi, non può essere superiore alla media calcolata sulla base della durata degli affidamenti indicata dalle discipline di settore i) Alla scadenza del periodo di affidamento, e in esito alla successiva gara di affidamento, gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali di proprietà degli enti locali e/o delle società a capitale pubblico di cui al precedente punto a) sono assegnati al nuovo gestore. Sono, inoltre, assegnati al nuovo gestore o loro porzioni, gli impianti e le altre dotazioni realizzate dal gestore uscente. A quest'ultimo è dovuto da parte del nuovo gestore un indennizzo pari al valore dei beni non ancora ammortizzati, il cui ammontare è indicato nel bando di gara. PAG.10 DI 392

11 j) E vietata ogni forma di differenziazione nel trattamento dei gestori di pubblico servizio in ordine al regime tributario, nonché alla concessione da chiunque dovuta di contribuzioni o agevolazioni per la gestione del servizio. k) I rapporti degli enti locali con le società di erogazione del servizio e con le società di gestione degli impianti sono regolati da contratti di servizio, allegati ai capitolati di gara, che dovranno prevedere i livelli dei servizi da garantire e adeguati strumenti di verifica del rispetto dei livelli previsti. l) L ente locale può cedere tutto o in parte la propria partecipazione nelle società erogatrici dei servizi mediante procedure a evidenza pubblica da rinnovarsi alla scadenza del periodo di affidamento. Tale cessione non comporta effetti sulla durata delle concessioni e degli affidamenti in essere. m) Fermo restando quanto indicato al precedente punto b), se gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali per la gestione dei servizi sono di proprietà di soggetti diversi dagli enti locali, questi possono essere autorizzati a gestire i servizi o loro segmenti, a condizione che siano rispettati gli standard qualitativi, quantitativi, ambientali, di equa distribuzione sul territorio e di sicurezza definiti dalla competente Autorità di settore o, in mancanza di essa, dagli enti locali e siano praticate tariffe non superiori alla media regionale, salvo che le discipline di carattere settoriale o le relative Autorità dispongano diversamente. Tra le parti è in ogni caso stipulato un contratto di servizio in cui sono definite, tra l'altro, le misure di coordinamento con gli eventuali altri gestori. L art. 23-bis comma 10 della legge 133/2008 delega il Governo, su proposta del Ministro per i rapporti con le regioni, per la predisposizione e l adozione, entro il , di uno o più regolamenti al fine di: 1) prevedere l'assoggettamento dei soggetti affidatari cosiddetti in house di servizi pubblici locali al patto di stabilità interno, nonché l'osservanza da parte delle società in house e delle società a partecipazione mista pubblica e privata di procedure a evidenza pubblica per l'acquisto di beni e servizi e l'assunzione di personale; 2) prevedere, in attuazione dei principi di proporzionalità e di adeguatezza di cui all'articolo 118 della Costituzione, che i comuni con un limitato numero di residenti possano svolgere le funzioni relative alla gestione dei servizi pubblici locali in forma associata; 3) prevedere una netta distinzione tra le funzioni di regolazione e le funzioni di gestione dei servizi pubblici locali, anche attraverso la revisione della disciplina sulle incompatibilità; 4) armonizzare la nuova disciplina e quella di settore applicabile ai diversi servizi pubblici locali, individuando le norme applicabili in via generale per l'affidamento di tutti i servizi PAG.11 DI 392

12 pubblici locali di rilevanza economica in materia di rifiuti, trasporti, energia elettrica e gas, nonché in materia di acqua; 5) prevedere l'applicazione del principio di reciprocità ai fini dell'ammissione alle gare di imprese estere; 6) limitare, secondo criteri di proporzionalità, sussidiarietà orizzontale e razionalità economica, i casi di gestione in regime d'esclusiva dei servizi pubblici locali, liberalizzando le altre attività economiche di prestazione di servizi di interesse generale in ambito locale compatibili con le garanzie di universalità ed accessibilità del servizio pubblico locale; 7) prevedere nella disciplina degli affidamenti idonee forme di ammortamento degli investimenti e una durata degli affidamenti strettamente proporzionale e mai superiore ai tempi di recupero degli investimenti; 8) disciplinare, in ogni caso di subentro, la cessione dei beni, di proprietà del precedente gestore, necessari per la prosecuzione del servizio; 9) prevedere adeguati strumenti di tutela non giurisdizionale anche con riguardo agli utenti dei servizi. Art. 3 Proprietà pubblica degli impianti e delle altre dotazioni funzionali all erogazione dei servizi pubblici locali a rilevanza economica L art. 113 del d.lgs n. 267 stabilisce che gli enti locali non possono cedere a terzi la proprietà di impianti e delle altre dotazioni destinati all'esercizio dei servizi pubblici. Tuttavia, gli enti locali, anche in forma associata, nei casi in cui non sia vietato dalle normative di settore, possono comunque conferire la proprietà degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali a società a capitale interamente pubblico, che è incedibile. Tali società pongono gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali a disposizione dei gestori incaricati della gestione del servizio, a fronte di un canone stabilito dalla competente Autorità di settore, ove prevista, o dagli enti locali. Come già chiarito prima, la società a capitale interamente pubblico a cui può essere conferita la proprietà dei beni patrimoniali non va confusa con la società a capitale interamente pubblico a cui può essere conferita in via straordinaria l'affidamento in house della gestione dei servizi pubblici locali; tuttavia, la norma non vieta che le predette società pubbliche possano convergere nella medesima società. L art. 202 del d.lgs. 152/2006 dispone al comma 4 che: «Gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali di proprietà degli enti locali già esistenti al momento dell'assegnazione del servizio sono conferiti in comodato ai soggetti affidatari del medesimo servizio» e al comma 5 che «I nuovi impianti vengono realizzati dal soggetto affidatario del servizio o direttamente, ai PAG.12 DI 392

13 sensi dell'articolo 113, comma 5-ter, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, ove sia in possesso dei requisiti prescritti dalla normativa vigente, o mediante il ricorso alle procedure di cui alla legge 11 febbraio 1994, n. 109 (ora d.lgs. n. 163/2006), ovvero secondo lo schema della finanza di progetto di cui agli articoli 37-bis e seguenti della predetta legge n. 109 del 1994 (ora artt. 153 e ss. del d.lgs. n. 163/2006)». La legge regionale n. 4 del all art. 20 comma 3 dispone che «La regione trasferisce alle province la titolarità dei propri beni, attrezzature ed impianti inerenti il ciclo dei rifiuti». Al momento non è stata ancora definita dalle Autorità competenti alcun indirizzo normativo o regolamentare circa le procedure da porre in essere per il trasferimento del patrimonio dei precedenti gestori al nuovo soggetto gestore. Art. 4 Forme di affidamento della gestione del servizio Il d.lgs n. 152 Norme in materia ambientale disciplina il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani attribuendo alle c.d. Autorità d ambito l'organizzazione, l'affidamento e il controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti, nonché definisce le predette Autorità come una struttura dotata di personalità giuridica costituita in ciascun ambito territoriale ottimale delimitato dalla competente regione, alla quale gli enti locali partecipano obbligatoriamente ed alla quale è trasferito l'esercizio delle loro competenze in materia di gestione integrata dei rifiuti (cfr. art. 201). A tal proposito, la legge regionale n. 4 del 28 marzo 2007 Norme in materia di gestione, trasformazione, riutilizzo dei rifiuti e bonifica dei siti inquinati identifica all art. 16 le Autorità d ambito (riferito all ambito territoriale ottimale nominato con l acronimo ATO) nelle Province territorialmente competenti alle quali sono attribuite le funzioni in materia di organizzazione, affidamento e controllo del servizio di gestione integrata dei rifiuti. L art. 201 del d.lgs. 152/2006 impone che «Per la gestione ed erogazione del servizio di gestione integrata e per il perseguimento degli obiettivi determinati dall'autorità d'ambito, sono affidate, ai sensi dell'articolo 202 e nel rispetto della normativa comunitaria e nazionale sull'evidenza pubblica, le seguenti attività: a) la realizzazione, gestione ed erogazione dell'intero servizio, comprensivo delle attività di gestione e realizzazione degli impianti; b) la raccolta, raccolta differenziata, commercializzazione e smaltimento completo di tutti i rifiuti urbani e assimilati prodotti all'interno dell'ato» (cfr. art. 201). La durata della gestione da parte dei soggetti affidatari non può essere inferiore a 15 anni. PAG.13 DI 392

14 L art. 202 tratta della procedura di affidamento del servizio e dispone che «L'Autorità d'ambito aggiudica il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie secondo la disciplina vigente in tema di affidamento dei servizi pubblici locali, in conformità ai criteri di cui all'articolo 113, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, nonché con riferimento all'ammontare del corrispettivo per la gestione svolta, tenuto conto delle garanzie di carattere tecnico e delle precedenti esperienze specifiche dei concorrenti, secondo modalità e termini definiti con decreto dal Ministro dell'ambiente e della tutela del territorio nel rispetto delle competenze regionali in materia». Come già chiarito al punto , gli impianti e le altre dotazioni patrimoniali di proprietà degli enti locali già esistenti al momento dell'assegnazione del servizio sono conferiti in comodato ai soggetti affidatari del medesimo servizio, mentre i nuovi impianti occorrenti saranno realizzati dal soggetto affidatario del servizio o direttamente, se idoneamente qualificato, o mediante il ricorso alle procedure di cui al d.lgs. 163/2006 tra cui anche attraverso l istituto della finanza di progetto di cui agli articoli 153 e seguenti del d.lgs. 163/2006. Il comma 6 dell art. 202 aggiunge che: «Il personale che, alla data del 31 dicembre 2005 o comunque otto mesi prima dell'affidamento del servizio, appartenga alle amministrazioni comunali, alle aziende ex municipalizzate o consortili e alle imprese private, anche cooperative, che operano nel settore dei servizi comunali per la gestione dei rifiuti sarà soggetto, ferma restando la risoluzione del rapporto di lavoro, al passaggio diretto ed immediato al nuovo gestore del servizio integrato dei rifiuti, con la salvaguardia delle condizioni contrattuali, collettive e individuali, in atto. Nel caso di passaggio di dipendenti di enti pubblici e di ex aziende municipalizzate o consortili e di imprese private, anche cooperative, al gestore del servizio integrato dei rifiuti urbani, si applica, ai sensi dell'articolo 31 del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, la disciplina del trasferimento del ramo di azienda di cui all'articolo 2112 del codice civile». Il d.lgs n. 165 Norme generali sull'ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche all art. 31 tratta il Passaggio di dipendenti per effetto di trasferimento di attività stabilendo che «Fatte salve le disposizioni speciali, nel caso di trasferimento o conferimento di attività, svolte da pubbliche amministrazioni, enti pubblici o loro aziende o strutture, ad altri soggetti, pubblici o privati, al personale che passa alle dipendenze di tali soggetti si applica l'articolo 2112 del codice civile e si osservano le procedure di informazione e di consultazione di cui all'articolo 47, commi da 1 a 4, della legge 29 dicembre 1990, n. 428». Al momento non è stata ancora definita dalle Autorità competenti alcun indirizzo normativo o regolamentare circa le procedure da porre in essere per il trasferimento delle risorse umane dei precedenti gestori al nuovo soggetto gestore. PAG.14 DI 392

15 Come già anticipato prima al punto , dalla lettura integrata dell art. 113 del d.lgs n. 267 con l art. 23-bis della legge n. 133, emerge che la gestione dei servizi pubblici locali avviene secondo le discipline di settore e nel rispetto della normativa dell'unione europea, con conferimento della titolarità del servizio: 1) in via ordinaria: a favore di imprenditori o di società in qualunque forma costituite individuati mediante procedure competitive a evidenza pubblica, nel rispetto dei principi del Trattato che istituisce la Comunità europea e dei principi generali relativi ai contratti pubblici (l attuale Codice dei contratti pubblici è approvato con d.lgs n. 163) e, in particolare, dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, trasparenza, adeguata pubblicità, non discriminazione, parità di trattamento, mutuo riconoscimento, proporzionalità; a società a partecipazione mista pubblica e privata, a condizione che la selezione del socio privato avvenga mediante procedure competitive ad evidenza pubblica, nel rispetto dei principi di cui al precedente punto 1, le quali abbiano ad oggetto (della gara), al tempo stesso, la qualità di socio (intesa come funzione, ruolo di socio privato nella costituenda società mista) e l'attribuzione di specifici compiti operativi connessi alla gestione del servizio e che al socio sia attribuita una partecipazione non inferiore al 40%. Le gare di aggiudicazione del servizio sono indette nel rispetto degli standard qualitativi, quantitativi, ambientali, di equa distribuzione sul territorio e di sicurezza definiti dalla competente Autorità di settore o, in mancanza di essa, dagli enti locali. 2) in via straordinaria: per situazioni eccezionali che, a causa di peculiari caratteristiche economiche, sociali, ambientali e geomorfologiche del contesto territoriale di riferimento, non permettono un efficace e utile ricorso al mercato, a favore di società a capitale interamente pubblico, partecipata dall'ente locale, che abbia i requisiti richiesti dall'ordinamento comunitario per la gestione cosiddetta in house e, comunque, a condizione che l'ente o gli enti pubblici titolari dell intero capitale sociale esercitino sulla società di gestione un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e che la società realizzi la parte più importante e prevalente della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano. Per la fattispecie di che trattasi, l'ente locale titolare del servizio per poter ricorrere all affidamento dello stesso a una società a capitale interamente pubblico: PAG.15 DI 392

16 deve dare adeguata pubblicità alla scelta di affidare il servizio a una società a totale capitale pubblico, motivandola in base a un'adeguata analisi di mercato; deve trasmettere, contestualmente alla pubblicità di cui al punto precedente, una relazione contenente gli esiti della predetta verifica di mercato all'autorità garante della concorrenza e del mercato per l'espressione dell apposito parere preventivo, da rendere entro 60 giorni dalla ricezione della predetta relazione. Il parere dell Antitrust è sovraordinato all affidamento del servizio di che trattasi e se non è reso entro il predetto termine, esso si intende espresso in senso favorevole. A ogni buon fine, si ricorda che non possono partecipare alle gare per il conferimento della gestione dei servizi pubblici locali, né possono acquisire la gestione di servizi ulteriori ovvero in ambiti territoriali diversi rispetto a quelli di cui già sono affidatari, né svolgere servizi o attività per altri enti pubblici o privati, né direttamente, né tramite loro controllanti o altre società che siano da essi controllate o partecipate, le società, le loro controllate, controllanti e controllate da una medesima controllante, che, in qualsiasi ambito territoriale in Italia o all'estero, gestiscono a qualunque titolo servizi pubblici locali in virtù di affidamento diretto, o di una procedura non a evidenza pubblica, o come società miste pubblico-privato. I predetti divieti operano anche nei confronti di soggetti cui è affidata la gestione di reti, impianti e altre dotazioni patrimoniali degli enti locali, qualora tale gestione sia separata dall'attività di erogazione dei servizi. L interdizione di cui trattasi opera per tutta la durata della gestione ma non si applica alle società quotate in mercati regolamentati e al socio privato di una società mista pubblico-privato selezionato mediante procedure competitive a evidenza pubblica di cui al comma 2 lett. b) dell art. 23-bis legge 133/2008. I soggetti affidatari diretti di servizi pubblici locali possono comunque concorrere su tutto il territorio nazionale alla prima gara successiva alla cessazione del servizio loro affidato, svolta per l aggiudicazione, mediante procedura competitiva a evidenza pubblica, dei servizi da essi forniti. Ancora, va tenuto in considerazione anche il disposto dell art. 13 della legge n. 248/ 2006 Norme per la riduzione dei costi degli apparati pubblici regionali e locali e a tutela della concorrenza che sancisce che «1. Al fine di evitare alterazioni o distorsioni della concorrenza e del mercato e di assicurare la parità degli operatori, le società, a capitale interamente pubblico o misto, costituite o partecipate dalle amministrazioni pubbliche regionali e locali per la produzione di beni e servizi strumentali all attività di tali enti in funzione della loro attività, con esclusione dei servizi pubblici locali, nonché, nei casi consentiti dalla legge, per lo svolgimento esternalizzato di funzioni amministrative di loro competenza, devono operare esclusivamente con gli enti costituenti o partecipanti o affidanti, non possono svolgere prestazioni a favore di altri soggetti pubblici o privati, né in affidamento PAG.16 DI 392

17 diretto né con gara, e non possono partecipare ad altre società o enti. Le società che svolgono l attività di intermediazione finanziaria prevista dal testo unico di cui al decreto legislativo 1º settembre 1993, n. 385, sono escluse dal divieto di partecipazione ad altre società o enti. 1. Le società di cui al comma 1 sono ad oggetto sociale esclusivo e non possono agire in violazione delle regole di cui al comma 1». Dunque, riepilogando, se per la gestione del servizio l ente locale voglia avvalersi di un soggetto privato, questo deve essere scelto attraverso l'esperimento di una gara pubblica; se, invece, l ente opti per una società a partecipazione mista pubblica e privata, il socio privato, per una quota non inferiore al 40%, deve essere scelto attraverso l'esperimento di una gara pubblica nel rispetto delle norme interne e comunitarie in materia di concorrenza; in ultimo, qualora ne ricorrano i presupposti di legge (art. 23-bis commi 3 e 4 legge 133/2008) e previo superiore parere favorevole dell Antitrust, se l ente intenda provvedere in proprio attraverso una società a capitale interamente pubblico a cui affidare in modo diretto (c.d. in house providing) la gestione del servizio, l'ente medesimo (se socio unico) o gli enti pubblici titolari del capitale sociale (se più soci pubblici) devono esercitare sulla società un controllo analogo a quello esercitato sui propri servizi e la società deve realizzare la parte più importante della propria attività con l'ente o gli enti pubblici che la controllano. Alle summenzionate norme di legge statale, si aggiunge la legge regionale n. 4 che all art. 20, modificato dall art. 1 comma 1 lett. m) della legge regionale n. 4, dispone che «1. La provincia affida il servizio di gestione integrata dei rifiuti nel rispetto della normativa comunitaria, nazionale e regionale sull evidenza pubblica mediante la costituzione di soggetti a totale o prevalente capitale pubblico. 2. Alla provincia è trasferito l esercizio delle competenze degli enti locali consorziati in materia di gestione integrata dei rifiuti. 3. La regione trasferisce alle province la titolarità dei propri beni, attrezzature ed impianti inerenti il ciclo dei rifiuti». Tale norma determina che la Provincia deve costituire o un soggetto gestore a capitale totalmente pubblico (purché ricorrano i presupposti di cui all art. 23-bis commi 3 e 4 legge 133/2008) e quindi potendosi raggruppare anche con altre entità pubbliche interessate o prevalentemente pubblico e pertanto raggruppandosi con partners privati questi in quota minoritaria e perciò non eccedente il tetto del 49% ma comunque non inferiore la soglia del 40% (ex art. 23-bis comma 2 lett. b legge 133/2008). Pertanto, la procedura di affidamento a evidenza pubblica è limitata alla scelta dei partners privati con cui costituire il soggetto gestore misto pubblico-privato; per tale ultima fattispecie, la scelta dei partners privati può avvenire tramite un bando pubblico a base di un PAG.17 DI 392

18 procedimento concorsuale ispirato a principi di imparzialità, parità di trattamento, trasparenza, proporzionalità. Altresì, la norma regionale riporta letteralmente al primo comma l espressione costituzione di soggetti e, quindi, al plurale, lasciando intendere che la Provincia possa costituire più gestori per più servizi: in tal senso, si inserisce il dispositivo del comma 3 dell art. 113 del d.lgs n. 267 che ammette il conferimento separato tra attività di erogazione dei servizi e gestione degli impianti e delle altre dotazioni patrimoniali per i servizi. E d obbligo fare cenno della recente sentenza della Corte Costituzionale del n. 314 che ha dichiarato l illegittimità costituzionale dell art. 1 comma 1 lettera m) della legge Regione Campania n. 4/2008, con l effetto di ripristinare il precedente testo dell art. 20 comma 1 della legge regionale n. 4/2007 il quale recita al comma 1: «L autorità d ambito affida il servizio di gestione integrata dei rifiuti, nel rispetto del decreto legislativo n.152/06, articolo 202 e della normativa comunitaria e nazionale sull evidenza pubblica, nonché in conformità alle leggi regionali in materia». Nello specifico la Consulta ha rilevato che «... La norma, modificando l articolo 20 della legge regionale n. 4 del 2007, prevede come unica modalità di affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti, da parte della Provincia «nel rispetto della normativa comunitaria, nazionale e regionale», quella dell affidamento ad un soggetto a totale o prevalente capitale pubblico.... pertanto, la Consulta ritiene che la restrizione della partecipazione ad una gara ai soli soggetti a partecipazione pubblica (non rileva se totale o prevalente), sia lesiva dei principi della concorrenza.... Il fatto è che emerge palese la violazione della normativa statale di recepimento delle direttive comunitarie, che fanno della competizione libera e trasparente l elemento imprescindibile della disciplina degli appalti pubblici... L art. 202 del d.lgs. n. 152 del 2006 dispone che l Autorità d ambito aggiudica il servizio di gestione integrata dei rifiuti urbani mediante gara disciplinata dai principi e dalle disposizioni comunitarie, secondo la normativa vigente in tema di affidamento dei servizi pubblici locali, in conformità ai criteri di cui all articolo 113, comma 7, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali): quest ultima norma, che pure consente la gestione dei servizi pubblici locali mediante il ricorso a società partecipate, si propone esplicitamente di disciplinare le modalità di gestione ed affidamento dei servizi pubblici locali a tutela della concorrenza, ed è inderogabile.... Ne consegue l illegittimità costituzionale della normativa regionale impugnata, che, nella parte in cui riserva solo a determinati soggetti la partecipazione alle gare per l affidamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti, detta una disciplina difforme da quella nazionale in materie riservate alla competenza legislativa esclusiva dello Stato in base all art. 117, secondo comma, lettera e), Cost., riducendo l area alla quale si applicano le regole concorrenziali dirette a consentire la piena esplicazione del mercato nel settore degli appalti pubblici a tutti gli operatori economici». PAG.18 DI 392

19 Pertanto, alla luce della pronuncia della Consulta, che di fatto ha restaurato il precedente testo dell art. 20 comma 1 della legge regionale n. 4/2007, si ritorna a quanto disposto dalla norma statale di cui a inizio paragrafo, e cioè la gestione dei servizi pubblici locali può essere conferita dall ente locale a un soggetto privato, da selezionare attraverso l'esperimento di una gara pubblica, o a una società a partecipazione mista pubblica e privata ove il socio privato, per una quota non inferiore al 40%, deve essere selezionato attraverso una procedura a evidenza pubblica, nel rispetto delle norme interne e comunitarie in materia di concorrenza; in ultimo, qualora ne ricorrano i presupposti di legge (art. 23-bis commi 3 e 4 legge 133/2008) e previo superiore parere favorevole dell Antitrust, l ente locale può affidare in house providing il servizio pubblico a una società a capitale interamente pubblico di cui l'ente medesimo è socio unico o socio con altri enti pubblici titolari di specifiche competenze per il servizio affidato. La fattispecie di espletamento del servizio di gestione integrata dei rifiuti attraverso la costituzione di un apposita società pubblica o mista rientra di fatto, per la prima (società pubblica) nella tipologia dei c.d. affidamenti in house o in house providing, mentre per la seconda (società mista pubblico-privato) nella tipologia dell affidamento con procedura a evidenza pubblica di un servizio pubblico al socio privato. Pertanto, per la società mista pubblico-privato, l affidamento del servizio al socio privato non si realizza in via diretta, ma attraverso una procedura di evidenza pubblica che contempla sia la scelta del partner privato che l affidamento allo stesso del servizio pubblico (che va dunque espressamente indicato e definito in tutti i suoi termini nel bando di gara). Relativamente alle modalità di scelta del partner privato e di affidamento dei servizi pubblici, la regola dell evidenza pubblica e il principio della concorsualità devono essere sempre applicati nel rispetto dei principi di economicità, efficacia, imparzialità, parità di trattamento, trasparenza e proporzionalità; in particolare, devono ritenersi contrarie al principio di proporzionalità le determinazioni con cui la pubblica amministrazione esige, per la selezione dei candidati, capacità tecniche e finanziarie eccessive rispetto all oggetto dell appalto. A tal uopo, si ricorda che il Trattato della Comunità europea vieta ogni discriminazione basata sulla cittadinanza e stabilisce regole sulla libera circolazione delle merci, sulla libertà di stabilimento e sulla libera prestazione di servizi che si basano sui seguenti principi: parità di trattamento. Questo principio comporta specificamente che le regole del procedimento devono essere conosciute da tutti i concorrenti potenziali e devono applicarsi a tutti in maniera uniforme. Sono contrarie alla parità di trattamento tutte le disposizioni che riservano contratti pubblici alle imprese nelle quali lo Stato o il settore pubblico detiene una partecipazione maggioritaria o totale; PAG.19 DI 392

20 trasparenza. Il principio della trasparenza può essere assicurato con ogni mezzo adeguato, ivi compresa la pubblicità, che contenga le informazioni necessarie per consentire ai concorrenti potenziali di decidere se partecipare o meno alla gara; proporzionalità. In base al principio della proporzionalità, ogni misura scelta deve essere al tempo stesso necessaria e adeguata allo scopo ricercato. In materia di concessioni o appalti, uno Stato membro non può esigere capacità tecniche, professionali o finanziarie sproporzionate ed eccessive in occasione della selezione dei concorrenti. La durata del contratto non deve neppure ridurre o limitare la libera concorrenza oltre quanto è necessario per garantire l'ammortamento degli investimenti e una remunerazione ragionevole dei capitali investiti; riconoscimento reciproco. Secondo il principio del riconoscimento reciproco, uno Stato membro è tenuto ad accettare i prodotti e i servizi forniti da operatori economici di un altro Stato membro. Esso deve del pari accettare le specificazioni tecniche, i controlli, i titoli, i certificati e le qualifiche richiesti da un altro Stato membro, allorquando tali elementi vengono riconosciuti come equivalenti. E il caso di menzionare anche l art. 1 comma 2 del d.lgs. 163/2006 il quale prevede che Nei casi in cui le norme vigenti consentono la costituzione di società miste per la realizzazione e/o gestione di un'opera pubblica o di un servizio, la scelta del socio privato avviene con procedure di evidenza pubblica, nonché l art. 32 comma 3 dello stesso decreto 163 che esclude l applicazione del decreto medesimo per le società con capitale pubblico, anche non maggioritario, che non sono organismi di diritto pubblico e che hanno a oggetto della loro attività la realizzazione di lavori o opere, ovvero la produzione di beni o servizi, non destinati a essere collocati sul mercato in regime di libera concorrenza, ivi comprese le società di cui agli articoli 113, 113-bis, 115 e 116 del d.lgs n. 267, relativamente alla realizzazione di opere pubbliche o alla gestione di servizi pubblici per i quali tali società sono state specificamente costituite, purché ricorrano le seguenti condizioni: a) la scelta del socio privato sia avvenuta nel rispetto di procedure di evidenza pubblica; b) il socio privato abbia i requisiti di qualificazione previsti dal d.lgs. 163 in relazione alla prestazione per cui la società è stata costituita; c) la società provveda in via diretta alla realizzazione dell opera o del servizio, in misura superiore al 70% del relativo importo (per cui può essere esternalizzata una quota di opera o di servizio inferiore al 30% del relativo importo). Tuttavia, l art. 32 d.lgs. 163/2006 summenzionato va comunque coordinato con le ulteriori disposizioni di merito dell art. 13 legge 248/2006 riportato in seguito. PAG.20 DI 392