Progettazione Funzionale Sistema Informativo

Transcript

1 PROGRAMMA OPERATIVO Supporto alle Regioni per il miglioramento della capacità e della qualità della Committenza Pubblica Programma Quadro Delibera CIPE n. 62 del 2 agosto 2002 Intervento AR-SAR-02 Progettazione Funzionale Sistema Informativo A cura di Revisioni Data Revisione n luglio 2005 Revisione n. 2 Revisione n. 3

2 INDICE 1 Il contesto di riferimento Le ipotesi di base per l'impostazione del progetto Obiettivi e caratteristiche generali del sistema informativo Modalità di attuazione del progetto Lo stato attuale di sviluppo delle procedure informatiche in Regione Sardegna Le proposte di base e l architettura generale del sistema informativo Impostazione delle funzionalità del sistema informativo Funzionalità di supporto al monitoraggio Funzionalità di supporto alla rendicontazione, alla certificazione e al controllo di primo e di secondo livello Funzioni di supporto al project e al program management Funzioni di supporto alla programmazione e alla valutazione degli investimenti 24 5 Gli utenti del sistema informativo Centro regionale di programmazione Autorità di Gestione Responsabile di APQ Responsabili di Misura e/o di fonte di finanziamento Beneficiario Finale / stazione appaltante / attuatore (diverso dalla Regione) Autorità di Pagamento Ufficio per il Controllo di II Livello Responsabili dei Progetti Integrati Organismi formativi (destinatari di contributi per la erogazione di corsi di formazione) ed altri soggetti esterni titolari di informazioni di avanzamento; Criteri di flessibilità della profilatura La gestione delle funzioni di sistema Funzionalità di amministrazione Gestione degli utenti Gestione dei programmi Gestione delle fonti Gestione delle piste procedurali e degli altri elementi di standardizzazione attuativa Funzionalità di inizializzazione delle informazioni Anagrafica progettuale Anagrafica dei soggetti Inizializzazione delle informazioni finanziarie, fisiche e procedurali Funzionalità di monitoraggio progettuale Funzionalità di reporting Report a supporto delle funzioni di monitoraggio progettuale Report a supporto delle funzioni di Project Management Report a supporto delle funzioni di Program Management Report a supporto delle funzioni di Programmazione e valutazione Lo sviluppo del concetto di interoperabilità I sistemi informativi in ambito regionale I sistemi informativi in ambito nazionale

3 1 Il contesto di riferimento Il tema della corretta gestione e del monitoraggio della spesa pubblica, sia di quella in conto capitale che di quella corrente, è da diversi anni al centro dell attenzione e del dibattito in sede politica e tecnica. Parallelamente, lo studio, l analisi e le realizzazioni di sistemi informativi a ciò improntati hanno prodotto numerose esperienze, alcune delle quali sono scaturite da adempimenti connessi alla programmazione comunitaria e nazionale (monitoraggio e valutazione dei programmi cofinanziati dall Unione europea, adempimenti di monitoraggio degli investimenti inseriti in Accordi di Programma Quadro, per citarne solo due tra i più noti), ma altrettanta diffusione hanno avuto esperienze in ambito regionale, connesse alle varie riforme dell ordinamento e della contabilità delle Regioni ed alla diffusione della consapevolezza del ruolo e dell importanza di assicurare un presidio adeguato, anche in termini di strumentazioni informatiche, alle funzioni di gestione e di monitoraggio della spesa pubblica. La Sardegna, oltre ad assicurare gli adempimenti di monitoraggio connessi ai programmi comunitari e nazionali (utilizzando le rispettive procedure informatizzate), segue questo percorso con un impegno che ha registrato recenti accelerazioni di importanti iniziative: - la strategia regionale per lo sviluppo della Società dell informazione e la relativa attivazione di progetti (al cui finanziamento concorrono il POR e le risorse definite nell ambito del relativo Accordo di Programma Quadro), si propone di sviluppare il processo di razionalizzazione e di miglioramento dell efficienza e dell efficacia amministrativa della Regione attraverso il ricorso a tecnologie e strumenti dell I&CT; - il Documento scaturito dalla Conferenza Stato-Regioni L e-government per un federalismo efficiente, fornisce un quadro di riferimento comune, tecnico ed organizzativo, per garantire un attuazione coerente del processo su scala nazionale e che prevede il collegamento tra tutti gli uffici delle Amministrazioni pubbliche per via telematica con linguaggio unificato e standard comuni di riferimento; - la partecipazione della Sardegna al Progetto monitoraggio APQ del DPS, assicura la valutazione e l individuazione delle criticità dell'attuale sistema di monitoraggio degli APQ e la realizzazione di uno specifico Piano di Azione per la risoluzione delle stesse, nonché misure di incentivazione dell alimentazione appropriata del Sistema di monitoraggio del DPS. L iniziativa definita nell ambito del PO Supporto alle regioni per il miglioramento della capacità e della qualità della committenza pubblica, relativa alla progettazione e realizzazione di un 3

4 sistema informativo per la gestione degli incentivi dei programmi e delle agevolazioni finanziarie, si inquadra anch essa nello scenario suddetto e ne assicura la complessiva coerenza ed organicità. Il contesto di riferimento per la progettazione funzionale del suddetto sistema informativo regionale è rappresentato da una pluralità di procedure e di strumenti di programmazione (e relative fonti finanziarie), di soggetti, di procedure tecnico-amministrative, finanziarie e contabili relative a specifiche tipologie di operazioni. Il quadro delle procedure e degli strumenti di programmazione rappresenta un mosaico di notevole complessità, in cui le direttive politiche per lo sviluppo regionale definite dalla Regione Autonoma della Sardegna nell ambito delle proprie prerogative e dei propri atti di pianificazione pluriennali e annuali (DPEF, Piano di Sviluppo regionale, Piani di sviluppo settoriali, Bilancio regionale) trovano riscontri operativi nella definizione, nel finanziamento e nelle successive fasi di attuazione, di programmi di interventi che rappresentano la manovra di spesa in conto capitale della Sardegna. In tale contesto sono state principalmente considerate tre tipologie di procedure e di strumenti di programmazione: - quelli specificamente finalizzati al finanziamento di operazioni, sotto forma di programmi di interventi e/o di interventi singoli, oltre che alla finalizzazione ed all efficienza della spesa rispetto ad una determinata strategia e ad obiettivi prefissati di sviluppo; - quelli finalizzati all attuazione di programmi di interventi (non necessariamente costituenti strumento di finanziamento delle operazioni ricompresse), nel senso di assicurare particolare efficacia alla gestione della programmazione e particolare efficienza alla spesa pubblica; - procedure e strumenti di programmazione di natura settoriale previsti da normative specifiche. Nell ambito della prima tipologia, possono essere citati: - programmi cofinanziati dalla Regione, dallo Stato e Unione Europea nell ambito del Quadro Comunitario di Sostegno alle regioni italiane dell obiettivo 1 per il periodo 2000/2006 (Programma Operativo Regionale e programmi regionali definiti nell ambito delle Iniziative Comunitarie, Leader Plus, Interreg, e Urban); si tratta di strumenti che dispongono il finanziamento di interventi di diversa natura, con caratteristiche di integrazione (territoriale/settoriale), che discendono da una precisa strategia e rispondono ad obiettivi (generali e specifici) di sviluppo complessivo del territorio regionale; 4

5 - programmi regionali finanziati con risorse trasferite dallo Stato, subordinati all espletamento di precise procedure di programmazione e attuazione (Programmi di opere pubbliche proposte dalla Regione al finanziamento con il Fondo per le Aree Sottoutilizzate della Legge 208/98; iniziative regionali da attuarsi nell ambito delle procedure e di ulteriori strumenti della Programmazione Negoziata, quali Contratti di Programma, Contratti d Area, ecc.); - programmi regionali finanziati con risorse proprie della Regione Autonoma della Sardegna (ad esempio nel settore degli incentivi alle imprese, o nel settore delle attività di formazione professionale), ovvero programmi regionali finanziati con risorse trasferite dallo Stato (ad esempio nel settore della ricerca e dell'innovazione tecnologica). Alla seconda tipologia fanno riferimento i già citati strumenti della Programmazione Negoziata, Accordi di Programma Quadro, Contratti di Programma, Contratti d Area, ecc., nella loro accezione di insiemi di investimenti pubblici, selezionati mediante procedure di concertazione tra lo Stato e la Regione, nei quali vengono collocati singoli interventi (indipendentemente dalla natura della propria copertura finanziaria), in quanto complementari e sinergici rispetto ad obiettivi di sviluppo condivisi (ad esempio nel quadro dell Intesa Istituzionale di Programma Stato-Regione). Alla terza tipologia appartengono programmi regionali la cui definizione è prevista da norme settoriali; per il settore idrico, ad esempio, il Piano d Ambito (Gestione del Servizio Idrico Integrato previsto dalla Legge 36/94 Legge Galli ), il Piano di Tutela delle Acque e il Piano Regolatore Generale degli Acquedotti (Decreto Legislativo 152/99), il Piano di Bacino (Legge 183/89), il Piano di gestione del distretto idrografico (Direttiva 2000/60/CE). Si tratta di programmi che definiscono priorità settoriali e tematiche di investimento e relativi interventi da realizzarsi in un orizzonte pluriennale, nonché il relativo piano di copertura finanziaria (che tiene conto anche dell eventuale apporto dei capitali privati). Ciascuna tipologia di procedure e strumenti di programmazione coinvolge una pluralità di soggetti: - soggetti coinvolti nelle fasi di programmazione (ambito istituzionale: Unione europea, Amministrazioni dello Stato, della Regione, Enti sub-regionali e locali; ambito partenariale: Organismi di rappresentanza delle PPEESS, Organizzazioni di categoria, Organizzazioni Ambientaliste e di rappresentanza delle Pari Opportunità, ecc.); - soggetti coinvolti nelle fasi di gestione dei programmi: Amministrazioni (Regione, Enti subregionali, Enti Locali) e altri soggetti titolari dei programmi (Soggetto responsabile di un 5

6 PIT, GAL, ecc.) per le funzioni di selezione e finanziamento degli interventi, nonché di monitoraggio e rendicontazione-certificazione della spesa; Partenariato Istituzionale (UE- Stato-Regione, ovvero Stato-Regione), per le funzioni di sorveglianza (nel senso comunitario) e le relative decisioni in ordine alla relativa implementazione dei programmi stessi; - Amministrazioni titolari della funzione di stazione appaltante (Regione, Enti sub-regionali e locali) per l espletamento delle procedure connesse all affidamento ed alla realizzazione dei singoli interventi. Infine, l'insieme delle iniziative attuate nell ambito dei diversi strumenti di programmazione comprende una pluralità di tipologie progettuali, ciascuna caratterizzata da specifiche procedure e modalità attuative in capo ai soggetti coinvolti; da questo punto di vista, è stato ritenuto opportuno e efficace fare riferimento alla classificazione definita nell ambito dei programmi cofinanziati dall Unione europea, distinguendo le seguenti tipologie di operazioni: - opere pubbliche; - acquisizioni di beni e servizi; - aiuti; - attività formative. A fronte della complessità del contesto e della pluralità di strumenti, fonti finanziarie, procedure, soggetti e tipologie di operazioni, ciò che si intende realizzare è un sistema informativo di gestione e di monitoraggio di primo livello, pensato cioè con riferimento all unità elementare di analisi e rilevazione, rappresentata dalla singola operazione (il progetto, ovvero il centro di spesa, nel lessico della contabilità industriale). Non si tratta dunque di partire da esigenze specifiche di gestione o di monitoraggio di un determinato strumento di programmazione (come MONIT WEB per il monitoraggio del POR, o l'applicativo INTESE per il monitoraggio degli Accordi di Programma Quadro), relative ad una determinata fonte finanziaria (ad esempio un sistema informativo per il monitoraggio delle risorse del Fondo per le Aree Sottoutilizzate assegnate alla Sardegna), o ad una determinata categoria di soggetto o una determinata tipologia di operazione, ma di avere un sistema di archiviazione e di gestione di dati ed informazioni, al livello dell unità elementare di rilevazione, comuni per tutti gli strumenti, per tutte le fonti finanziarie, per tutte le operazioni e per tutte le categorie di soggetti. Un sistema regionale, gestito dall Amministrazione con il coinvolgimento di tutti gli attori coinvolti nelle varie attività (programmazione, attuazione, monitoraggio, rendicontazione, ecc.) con il presupposto dell interoperabilità, ossia in grado di consentire il 6

7 dialogo tra la Regione Autonoma della Sardegna e tutte le altre Amministrazioni (comunitarie, nazionali e regionali), nonché di far dialogare strumenti informatici ed applicativi per la razionalizzazione dei flussi informativi che gli adempimenti attuali e futuri prevedono e renderanno necessari. 7

8 2 Le ipotesi di base per l'impostazione del progetto 2.1 Obiettivi e caratteristiche generali del sistema informativo Il progetto ha come obiettivo quello di progettare e realizzare un Sistema Informativo per la Gestione degli Incentivi, dei Programmi e delle Agevolazioni Finanziarie che: - fornisca informazioni circa l avanzamento finanziario, fisico e procedurale di Piani e/o Programmi attivati a livello regionale e permetta una costante verifica dello stato dei singoli interventi; - sia di supporto alla programmazione regionale ed alla gestione del POR, degli APQ e di altri Programmi e Strumenti di agevolazione Finanziaria individuati; - sia alimentabile dai soggetti coinvolti nel processo; - riduca l onerosità della sistematizzazione dei dati; - permetta l estrazione e l elaborazione dei dati secondo le esigenze degli operatori e/o decisori; - possa dialogare con gli altri sistemi informativi regionali esistenti (da individuare), garantendo nel contempo adeguati protocolli di trasferimento dati verso i sistemi nazionali di monitoraggio; - sia coerente con i contenuti e le finalità del Progetto Monitoraggio degli APQ di cui alla delibera CIPE n. 17/2003. Il sistema informativo, inoltre, è contraddistinto dalle seguenti caratteristiche salienti: - gestione e monitoraggio di progetti in modo omogeneo, prescindendo dalla fonte di finanziamento (POR, APQ, Bilancio regionale, ecc.), configurandosi come sistema unitario di monitoraggio regionale degli investimenti pubblici; - gestione di funzionalità e set informativi specifici per le quattro seguenti tipologie di operazioni/progetti: Opere Pubbliche, Acquisizioni di beni e servizi, Aiuti alle imprese, Attività formative; - gestione dei progetti complessi (PIT, PIA, PSL, ecc.) mediante informazioni specifiche ulteriori rispetto a quelle proprie dei singoli progetti ricompresi negli stessi; - supporto alle funzioni di: monitoraggio; 8

9 project e program management; rendicontazione e certificazione delle spese; controllo di primo e secondo livello; programmazione e valutazione degli investimenti. - supporto allo scambio di dati fra una molteplicità di soggetti, abilitati all uso del sistema, mediante opportune profilature basate sul ruolo di ciascun attore; - capacità di colloquio con gli applicativi nazionali (MONIT, SINIT; ecc.) e conseguente drastica riduzione dei fenomeni di duplicazione dei monitoraggi (fase di data entry). 2.2 Modalità di attuazione del progetto Il progetto è caratterizzato dalle seguenti fasi: a) redazione della progettazione funzionale del sistema informativo (prevista entro luglio 2005), comprendente la definizione di: - tipologie di utenza del sistema; - funzioni di ruolo proprie di ciascuna delle tipologie di utenza; - macrotipologie di funzionalità da gestire; - per ciascuna delle macrotipologie di funzionalità, descrizione delle funzionalità specifiche e del set informativo da gestire; - tipologie di reports e di altri output prodotti dal sistema; - potenzialità di sviluppo delle interrelazioni funzionali del sistema rispetto ad altri applicativi della Regione Sardegna e ad applicativi nazionali. b) redazione della progettazione tecnica del sistema informativo (prevista per il 30 settembre 2005) nella quale saranno dettagliati i seguenti elementi: - l infrastruttura tecnologica; - i flussi informativi e le modalità di alimentazione dei dati; - l integrazione del Sistema con gli altri Sistemi Informativi; - il modello logico dei dati. c) realizzazione e consegna del sistema informativo (prevista per il 30 maggio 2006) in conformità alla progettazione. 9

10 Per la realizzazione del progetto è stata prevista un'organizzazione basata su una Cabina di regia (composta da esperti di Sviluppo Italia in raccordo con il Centro Regionale di Programmazione della Regione Autonoma della Sardegna) e su Tavoli tematici, nelle cui riunioni sono stati affrontati CABINA DI REGIA Tavolo tematico n. 1 TAVOLO TEMATICO 1 Tavolo tematico n. 2 TAVOLO TEMATICO 2 output Documento di progettazione funzionale dell applicativo Documento di progettazione tecnica dell applicativo Tavolo tematico n. "n" TAVOLO TEMATICO n.. i problemi di maggiore rilevanza tecnica e contenutistica per la progettazione del sistema informativo. La struttura e le funzioni dei Tavoli tematici, definita nell'ambito della Cabina di regia è la seguente: - Tavolo tematico Strumenti a supporto della programmazione e della valutazione : questo tavolo ha affrontato le problematiche attinenti alla progettazione di specifiche funzionalità del sistema informativo di supporto alla programmazione ed alla valutazione degli investimenti pubblici regionali, nonché alla gestione dei progetti complessi; - Tavolo tematico Progetti di Opere Pubbliche : questo tavolo ha affrontato le problematiche specifiche attinenti la tipologia progettuale relativa alle opere pubbliche, con particolare riferimento all'individuazione di un tracciato informativo specifico di supporto per le funzionalità di monitoraggio e per quelle di project/program management; - Tavolo tematico Acquisizioni di beni e servizi : questo tavolo ha affrontato le problematiche specifiche attinenti la tipologia progettuale relativa alle acquisizioni di beni e servizi, con particolare riferimento all'individuazione di un tracciato informativo specifico di supporto per le funzionalità di monitoraggio e per quelle di project/program management; 10

11 - Tavolo tematico Aiuti alle imprese : questo tavolo ha affrontato le problematiche specifiche attinenti la tipologia progettuale relativa ai regimi di aiuto, con particolare riferimento all'individuazione di un tracciato informativo specifico di supporto per le funzionalità di monitoraggio e per quelle di project/program management; - Tavolo tematico Attività formative : questo tavolo ha affrontato le problematiche specifiche attinenti la tipologia progettuale relativa alle attività formative, con particolare riferimento all'individuazione di un tracciato informativo specifico di supporto per le funzionalità di monitoraggio e per quelle di project/program management; - Tavolo tematico Sistemi informativi e reti : questo tavolo ha affrontato alcuni aspetti preliminari specifici attinenti la ricognizione e le possibilità di colloquio fra l applicativo e gli altri sistemi informativi in uso e/o in corso di implementazione presso la Regione. 11

12 3 Lo stato attuale di sviluppo delle procedure informatiche in Regione Sardegna Il Tavolo Tematico Sistemi informativi e reti ha effettuato una preliminare ricognizione dei sistemi informativi e delle procedure informatiche attualmente in uso, ovvero in fase di progettazione, presso le varie strutture dell Amministrazione regionale, attinenti alla gestione e al monitoraggio di progetti e programmi. Di seguito si riporta una descrizione sintetica delle indicazioni emerse. MONIT WEB MONIT WEB ( erede di MONIT 2000) è il sistema informativo di monitoraggio informatico degli interventi cofinanziati dai fondi strutturali comunitari per la programmazione 2000/2006. Il sistema consente la gestione di impegni di bilancio, nonché i trasferimenti intermedi delle risorse finanziarie ai beneficiari finali e gli impegni e pagamenti di questi ultimi, l avanzamento degli indicatori fisici, di realizzazione e risultato, i tempi di espletamento delle procedure. MONIT WEB può essere alimentato direttamente dalle utenze previste, ovvero tramite sistemi informativi locali, mediante protocolli informatici per l importazione e l esportazione dei dati. Strumenti informatici di monitoraggio in uso presso Assessorati regionali I sistemi informatici maggiormente rilevanti per lo sviluppo del presente progetto presenti presso le strutture e gli Enti della Regione Sardegna sono i software attualmente in uso dall Assessorato al Lavoro e dall ERSAT. Il prodotto presente presso l Assessorato al Lavoro denominato sistema di gestione delle iniziative formative ha come obiettivo primario la gestione dei percorsi formativi. Il sistema è costituito principalmente da un modulo di messaggistica attraverso canali di newsgroup e comunicazioni dirette al singolo utente ed un modulo per la gestione dei corsi di formazione con funzioni di rendicontazione; è previsto un modulo integrativo per la gestione del monitoraggio (non ancora presente nel software). L ERSAT ha realizzato un software di monitoraggio personalizzato alle proprie esigenze operative, utilizzando risorse interne alla propria struttura; la tecnologia adottata per lo sviluppo del sistema software si basa sul prodotto Domino 6.5 della Lotus. Il software Domino non ha subito una evoluzione tecnologica da consentirne l utilizzo come base di partenza per lo 12

13 sviluppo del nuovo sistema di monitoraggio integrato. Il sistema dell ERSAT è in grado nativamente di esportare i propri dati verso il sistema di monitoraggio Monit-Web secondo le specifiche del protocollo di colloquio versione 1.3. Accordo di Programma quadro in materia di Società dell Informazione Tra i progetti inseriti nell APQ Società dell informazione hanno particolare rilevanza per la costruzione di un infrastruttura tecnologica in grado di accogliere e supportare il sistema informatico integrato di monitoraggio i Centri Servizi Territoriali CST e la Sardinia Qualified Community Network SQCN. Attraverso il CST la Regione Sardegna garantirà supporto tecnologico a tutte le entità della Pubblica Amministrazione dai piccoli ai medi e grandi comuni, mentre la SQCN avrà l obiettivo di realizzare una infrastruttura per il trasporto dati verso Internet e di cooperazione interregionale tra gli Enti. Le attività di progettazione non avranno inizio prima di 6 mesi. Parte del progetto per la connettività Regionale è stato incluso nel progetto M@rte che non ha previsto espressamente la realizzazione di una RUPAR regionale. Pertanto, allo stato attuale, la connettività regionale è limitata all interconnessione delle città di Cagliari, Sassari e Tempio con tecnologia HDSL con velocità nominale pari a 2Mbps, mentre è possibile usufruire della struttura costituita nel 2003, definita CED regionale, per ospitare una eventuale installazione hardware. Per quanto riguarda lo sviluppo software è di particolare rilevanza lo sviluppo del Sistema Informativo Territoriale Regionale SITR ed il Sistemi Informativi di Base dell Amministrazione Regionale SIBAR. Il SITR, basandosi sull iniziativa Infrastructure for Spatial Information in Europe INSPIRE, si pone come obiettivo la disponibilità di informazioni geografiche per la formulazione, l attuazione, il monitoraggio e la valutazione della politica comunitaria. Il SITR è attualmente in fase di analisi per la definizione dell architettura e l infrastruttura di rete (conclusione entro 24 mesi), a cui seguirà la progettazione del software (conclusione entro 32 mesi); il SITR è un sistema aperto la cui base dati è sviluppata utilizzando architettura Oracle e vari prodotti GIS (tra cui quelli ESRI). Il SIBAR è costituito da moduli software per l ammodernamento tecnologico, funzionale ed organizzativo della struttura amministrativa regionale. Il SIBAR è composto da - un modulo per lo svolgimento delle funzioni operative dell Amministrazione (Protocollo Informatico, Firma Digitale, workflow documentale e Firma Elettronica, Sistemi di 13

14 reingegnerizzazione del Backoffice ed erogazione dei contenuti al cittadino attraverso un sistema di Front-Office); - un modulo Sistema contabile integrato (contabilità finanziaria, contabilità economicopatrimoniale, contabilità economico-analitica, controllo di gestione, gestione dell approvvigionamenti, gestione delle immobilizzazioni); - un modulo di gestione risorse umane (gestione della pianta organica e dei concorsi, gestione giuridica, rilevazione delle presenze, gestione paghe e contributi, gestione missioni, gestione interventi formativi, gestione dei carichi di lavoro, gestione degli incentivi). Il modulo Sistema contabile integrato dovrà essere fortemente integrato con il costituendo software di monitoraggio integrato. Il capitolato del SIBAR sarà pronto per il prossimo ottobre 2005, mentre le date degli step realizzativi relative al modulo Sistema contabile integrato sono: 2006 Contabilità Finanziaria, controllo di gestione, gestione dell approvvigionamenti, gestione delle immobilizzazioni; 2007 Contabilità economico-patrimoniale, Contabilità economico-analitica; 2008 Modulo a regime. In ogni caso, la convenzione stipulata con il CNIPA prevede il 31/12/2005 come dead line per l assegnazione dei bandi di gara definiti nel APQ Società dell Informazione. Tale strumento permette, qualora ci fossero implementazioni software (come previsto nell APQ della Società dell Informazione ), la possibilità di integrazione tra le componenti; Un esempio sarà la possibilità di interagire con il sistema con il SIT per la georeferenziazione dei progetti. 14

15 4 Le proposte di base e l architettura generale del sistema informativo Il lavoro svolto dai Tavoli tematici, nel periodo maggio-giugno 2005, è consistito nella discussione, verifica e progressiva messa a punto di proposte elaborate dalla Cabina di regia del progetto concernenti l'impostazione del sistema informativo e i principali aspetti della progettazione funzionale dello stesso. L'ipotesi di base per lo sviluppo del sistema informativo è desunta dalla Delibera CIPE n. 25 del 2004, nella quale si propone che le informazioni sono alimentate dai "soggetti" che le producono; questa impostazione richiede, di conseguenza, che il sistema informativo sia accessibile da una pluralità di soggetti, mediante il ricorso a una struttura web. Le principali categorie di soggetti a cui si fa riferimento, per le quattro tipologie di operazioni (opere pubbliche, acquisizione di beni e servizi, aiuti, attività formative), sono di seguito riportate: a) il soggetto (ente) che finanzia il progetto (in genere è la Regione stessa); b) il soggetto (soggetto attuatore, beneficiario finale nell'accezione comunitaria del termine) che riceve il finanziamento, gestisce le procedure attuative del progetto, pubblica l avviso per appaltare/selezionare i progetti e monitora l avanzamento degli stessi; c) il soggetto (destinatario) che (nel caso degli aiuti e delle attività formative) si aggiudica il finanziamento ed acquista i beni/servizi che sono previsti dal progetto approvato; d) i soggetti del mercato (imprese, professionisti, ecc.) che forniscono al destinatario i beni/servizi previsti dal suo progetto, o che si aggiudicano l appalto per la realizzazione di lavori da parte del soggetto attuatore; e) il soggetto (persona fisica interna all amministrazione di cui alla precedente lettera b) che assume il compito di imputare le informazioni di monitoraggio del progetto (in genere si tratta del responsabile unico del procedimento); f) il soggetto (ufficio interno all amministrazione finanziatrice di cui alla precedente lettera a) che assume il compito di validare le informazioni di monitoraggio imputate (ad esempio, Uffici preposti all'attività di controllo di primo livello per i Programmi cofinanziati dall'unione europea); g) il soggetto (ufficio interno all amministrazione finanziatrice di cui alla precedente lettera a) che assume il compito di verificare le informazioni di monitoraggio e di procedere a 15

16 connessi adempimenti di natura contabile/finanziaria (ad esempio, l'autorità di Pagamento per il POR; l'ufficio proposto alla gestione delle procedure di trasferimento di risorse dello Stato ed ai rapporti tra l'amministrazione regionale e i competenti Uffici delle Amministrazioni centrali eroganti); h) il soggetto (ufficio interno all amministrazione finanziatrice di cui alla precedente lettera a) che assume il compito di controllare le informazioni di monitoraggio (ad esempio: controllo di secondo livello per il POR, ovvero Uffici preposti ad attività rientranti nell'area del Controllo di gestione della stessa Amministrazione). Ciascuno dei soggetti elencati svolge attività e "detiene" pertanto informazioni specifiche a seconda che l'operazione sia gestita: - a "titolarità regionale", quando l'operazione è finanziata ed attuata direttamente dall'amministrazione regionale (caso 1); - a "regia regionale", quando l'operazione è finanziata dalla Regione e attuata da un soggetto diverso ad esempio, un ente locale delegato (caso 2); - quando l'operazione è finanziata ed attuata da soggetti diversi dall'amministrazione regionale (caso 3). Nella seguente tabella si riepiloga la struttura logica ed operativa dei casi sopra riportati. Ruolo / compito Caso 1 Caso 2 Caso 3 Finanziatore Regione Regione Sogg. Terzo Appalto opere o di beni/servizi; emanazione del bando di selezione dei progetti formativi o di aiuto Regione Sogg. Terzo Sogg. Terzo Redazione progetto e candidatura per ottenimento finanziamento (aiuti e formazione) Destinatari (agenzie formative/imprese) Destinatari (agenzie formative/imprese) Destinatari (agenzie formative/imprese) Esecutore lavori / beni / servizi Sogg.ti mercato Sogg.ti mercato Sogg.ti mercato Inserimento dati di avanzamento Uff. Regione Uff. Sogg. Terzo Uff. Sogg. Terzo Validazione dati di avanzamento Uff. Regione Uff. Regione Uff. Sogg. Terzo Verifica dati di avanzamento Uff. Regione Uff. Regione Uff. Sogg. Terzo Controllo dati di avanzamento Uff. Regione Uff. Regione Uff. Sogg. Terzo Con riferimento ai primi due casi citati (operazioni a "titolarità" ed a "regia" regionale), nei seguenti prospetti sono riepilogate le principali attività svolte dai Soggetti coinvolti e le conseguenti esigenze di operatività sul sistema informativo, per quanto concerne dati ed informazioni specificamente possedute. Lo schema adottato associa le tipologie di operazioni relative alle opere pubbliche (OO.PP.) e alle acquisizioni di beni e servizi (ABS) in un unico 16

17 schema logico; tale associazione scaturisce dal confronto delle caratteristiche e delle "macro" fasi del ciclo di vita del progetto di ciascuna tipologia. Caso 1 Progetto di OOPP o ABS finanziato e gestito dalla Regione (a "titolarità" regionale) Soggetto Attività Operatività sui dati Regione finanziatrice/appaltante Ammette al finanziamento il progetto e procede al relativo appalto Inizializza il progetto nell applicativo ed inserisce tutte le informazioni di carattere anagrafico, di avanzamento finanziario, fisico e procedurale (sia preventive che consuntive del progetto), assumendo l onere della rendicontazione Attuatore terzo Esecutore lavori beni - servizi Ufficio controllo di 1 livello Ufficio verifica (es. Autorità di pagamento POR) Ufficio controllo di 2 livello Realizza le opere /i beni servizi ed emette fatture accompagnate da SAL indirizzate alla Regione Controllo 1 livello Certificazione dei dati Controllo di 2 livello NON OPERA SUL SISTEMA Può non convalidare alcuni dei dati inseriti dall ufficio che gestisce il progetto Può non certificare alcuni dei dati inseriti dall ufficio che gestisce il progetto Può non ritenere corretti alcuni dei dati inseriti dall ufficio che gestisce il progetto Caso 2 Progetto di OOPP o ABS finanziato dalla Regione ed attuato da altro soggetto (a "regia" regionale) Soggetto Attività Operatività sui dati Regione finanziatrice Attuatore/Appaltante (soggetto terzo) Esecutore lavori beni servizi Ufficio controllo di 1 livello Ufficio verifica (Autorità di pagamento POR) Ufficio controllo di 2 livello Ammette al finanziamento il progetto Riceve il finanziamento ed appalta il progetto Realizza le opere /i beni servizi ed emette fatture accompagnate da SAL indirizzate alla Regione Controllo 1 livello Certificazione dei dati Controllo di 2 livello Inizializza il progetto nell applicativo ed inserisce tutte le informazioni di carattere anagrafico, finanziario procedurale e fisico (inizializzazione) Gestisce le informazioni di avanzamento finanziario, fisico e procedurale di propria competenza e le rendiconta alla Regione NON OPERA SUL SISTEMA Può non convalidare alcuni dei dati inseriti dall attuatore Può non certificare alcuni dei dati validati dall ufficio che gestisce il progetto Può non ritenere corretti alcuni dei dati validati dall ufficio che gestisce il progetto 17

18 Il Caso 2 (operazione a "regia" regionale) si differenzia dal precedente per la separazione del soggetto finanziatore (Regione) dal soggetto attuatore (soggetto che riceve il finanziamento, gestisce le procedure attuative dello stesso e detiene conseguentemente tutti i dati concernenti l'avanzamento e la realizzazione dello stesso). Le tipologie di operazioni relative agli aiuti (A) e alle attività formative (AF) presentano caratteristiche comuni del ciclo progettuale, tali da consentirne la rappresentazione in un unico schema logico; rispetto al raggruppamento "OO.PP. e ABS", per queste tipologie di operazioni è presente un ulteriore soggetto (impresa destinataria dell'aiuto/agenzia formativa, committenti dei soggetti del mercato, che mettono a disposizione i beni/servizi per la realizzazione dei progetti ed emettono i relativi titoli di pagamento). Caso 1 Progetto di A/AF finanziato e gestito dalla Regione (a "titolarità" regionale) Soggetto Attività Operatività sui dati Regione finanziatrice / attuatrice Azienda destinataria /Agenzia formativa Emana il bando per la selezione dei progetti ed ammette al finanziamento i progetti Partecipa al bando si aggiudica il finanziamento ed acquista beni e servizi previsti dal progetto approvato Inizializza i progetti nell applicativo ed inserisce tutte le informazioni di carattere anagrafico, di avanzamento finanziario, fisico e procedurale (sia preventive che consuntive del progetto), assumendo l onere della rendicontazione (inserimento dei dati e validazione) Per gli aiuti le imprese destinatarie NON OPERANO SUL SISTEMA, mentra le agenzie formative potranno inserire le informazioni di avanzamento Esecutore beni / servizi Ufficio controllo di 1 livello Ufficio verifica (es. Autorità di pagamento POR) Ufficio controllo di 2 livello Presta beni/servizi ed emette fatture indirizzate alla Agenzia formativa /azienda destinataria Controllo 1 livello Certificazione dei dati Controllo di 2 livello NON OPERA SUL SISTEMA Può non convalidare alcuni dei dati inseriti dall ufficio che gestisce il progetto Può non certificare alcuni dei dati inseriti dall ufficio che gestisce il progetto Può ritenere non corretti alcuni dei dati inseriti dall ufficio che gestisce il progetto Per lo stesso gruppo di operazioni (A e AF), il caso di interventi a "regia" regionale si distingue dal precedente per la presenza di un soggetto attuatore terzo che riceve il finanziamento dalla Regione e assume il compito di espletamento delle procedure di individuazione dei singoli progetti da finanziare (pubblicazione della procedura di evidenza pubblica per la selezione delle imprese destinatarie di un aiuto, per la selezione delle Agenzie titolari di progetti formativi), nonché delle procedure amministrative ed adempimenti contabili e finanziari connessi all'attuazione degli stessi progetti. 18

19 Caso 2 Progetto di A/AF finanziato dalla Regione ed attuato da altro soggetto (a "regia" regionale) Soggetto Attività Operatività sui dati Regione finanziatrice Attuatore (soggetto terzo) Finanzia la procedura e trasferisce le risorse all attuatore Riceve le risorse ed emana il bando per la selezione dei progetti Inizializza i progetti nell applicativo ed inserisce tutte le informazioni di carattere anagrafico, finanziario procedurale e fisico (inizializzazione) Gestisce le informazioni di avanzamento finanziario, fisico e procedurale specifiche per ciascun progetto e le rendiconta alla Regione Agenzia formativa / Impresa destinataria Partecipa al bando si aggiudica il finanziamento ed acquista beni e servizi previsti dal progetto approvato Per gli aiuti le imprese destinatarie NON OPERANO SUL SISTEMA, mentra le agenzie formative potranno inserire le informazioni di avanzamento Esecutore beni / servizi Ufficio controllo di 1 livello Ufficio verifica (Autorità di pagamento del POR) Ufficio controllo di 2 livello Presta beni/servizi ed emette fatture indirizzate alla Agenzia formativa / all impresa Controllo 1 livello Certificazione dei dati Controllo di 2 livello NON OPERA SUL SISTEMA Può non convalidare alcuni dei dati inseriti dall attuatore Può non certificare i dati validati dall ufficio che gestisce il progetto Può ritenere non corretti alcuni dei dati validati dall ufficio che gestisce il progetto Il caso 3, relativo ad un progetto a titolarità esterna ripropone gli stessi schemi logici sopra descritti con la specificità relativa alla natura (non regionale) del soggetto finanziatore. Negli schemi logici sopra riportati è previsto che tutti i dati di avanzamento/realizzazione dei progetti siano sottoposti ad un controllo di primo livello (nella forma dell autocontrollo per le operazioni a titolarità regionale) svolto in modo sistematico su tutte le singole operazioni finanziate da parte di un Ufficio diverso da quello che cura gli adempimenti connessi all'attuazione delle operazioni. Fino a che i dati non superano questa prima forma di controllo, essi sono archiviati e gestiti in una sessione parallela dell applicativo, e sono visibili al solo responsabile del controllo di primo livello. Superato al controllo di primo livello (in assenza di anomalie) i dati vengono resi visibili a tutti gli utenti del sistema informativo dotati di privilegi idonei a visualizzarli (o ad utilizzarli). In particolare essi divengono visibili ai soggetti deputati alla relativa certificazione (se prevista) ed alle eventuali attività di controllo di 2 livello. 19

20 Per tali ulteriori controlli, il sistema informativo opera in modo speculare rispetto al caso precedente, certificando l'avvenuto controllo mediante opportuni "flag" di verifica ovvero, nel caso di riscontro di irregolarità, isolando il dato irregolare mediante la sua collocazione in appositi archivi e interrompendo il flusso informativo per le successive fasi di trattamento delle informazioni. Indicazioni analitiche sulla configurazione dei soggetti-utenti del sistema informativo, sui set informativi specifici per le tipologie di operazioni censite e sulle funzioni del sistema (data entry, reportistica e amministrazione) sono riportate nei successivi capitoli 5 e 6 del progetto. 4.1 Impostazione delle funzionalità del sistema informativo Sotto il profilo funzionale il sistema informativo supporta le seguenti macrofunzionalità: a) funzioni di supporto al monitoraggio finanziario, fisico e procedurale a livello di singola operazione; b) funzioni di supporto alla rendicontazione, alla certificazione ed al controllo di primo e secondo livello delle operazioni; c) funzioni di supporto al project ed al program management; d) funzioni di supporto alla programmazione ed alla valutazione degli investimenti Funzionalità di supporto al monitoraggio In questa prima macrofunzionalità si annoverano le funzioni core dell applicativo, mediante le quali sono acquisite le principali informazioni gestite dall applicativo stesso. Si tratta, in particolare, delle seguenti funzionalità: a) Censimento dell anagrafica: si tratta delle funzionalità mediante le quali il responsabile dell ufficio regionale deputato al finanziamento dell operazione inizializza i dati del progetto e dei soggetti ad esso correlati; mediante queste funzioni vengono censite le seguenti informazioni: tipologia di operazione (Opere pubbliche, Acquisizione di beni e servizi, Aiuti alle imprese, Attività formative); modalità di attuazione (operazione a titolarità regionale o a regia regionale) anagrafica progettuale (titolo, descrizione sintetica, tipologia di investimento, obiettivo specifico di riferimento, localizzazione, informazioni relative alla riconducibilità del progetto alla regola de minimis o ad altri regolamenti che prevedano la tenuta di specifici registri, ecc.). 20

21 inquadramento finanziario del progetto (piano finanziario con indicazione delle fonti di copertura dell'investimento, e quadro economico). inquadramento procedurale (tipologie di procedura impiegate per l attuazione del progetto e relativo cronoprogramma); inquadramento fisico del progetto (tipologia di progetto e associazione a set di indicatori fisici occorrenti al successivo monitoraggio fisico); anagrafica del soggetto attuatore (informazioni relative al soggetto che emana il bando per selezionare le imprese da finanziare ed al relativo responsabile di procedimento); anagrafica del soggetto destinatario e della persona responsabile dell'attuazione del progetto; riferimenti del progetto alla programmazione regionale (POR con indicazione di asse e misura, APQ, legge finanziata dal bilancio regionale, ecc.); b) Gestione del monitoraggio finanziario, fisico e procedurale: si tratta delle funzionalità mediante le quali l ufficio designato all interno della Regione responsabile della gestione del programma (o della misura o dell APQ) e il soggetto attuatore, implementeranno le informazioni di avanzamento finanziario, fisico e procedurale del progetto; in particolare saranno gestite: informazioni di avanzamento (impegni e pagamenti) relative ai trasferimenti della Regione ai beneficiari/attuatori; informazioni di avanzamento (impegni e pagamenti) relative ai pagamenti dei beneficiari/attuatori alle imprese destinatarie; informazioni di avanzamento relative ai pagamenti delle imprese destinatarie ai soggetti di mercato che forniscono beni e servizi previsti dal progetto approvato; informazioni di avanzamento delle procedure, mediante l implementazione (con la valorizzazione delle date di consuntivo) della pista di controllo associata a ciascun progetto; informazioni di avanzamento fisico, mediante la valorizzazione a consuntivo degli indicatori selezionati per il progetto. Le informazioni saranno imputate nell applicativo dal soggetto che ne è proprietario, sulla base di idonei privilegi di accesso. 21

22 Maggiori dettagli sullo sviluppo di questo tipo di funzionalità sono riportate nel capitolo 6 del presente progetto Funzionalità di supporto alla rendicontazione, alla certificazione e al controllo di primo e di secondo livello Questa ulteriore macrofunzionalità è fortemente legata alla precedente e si sostanzia nella realizzazione di una procedura strutturata di trattamento delle informazioni (prioritariamente di carattere finanziario) all interno dell applicativo. Le informazioni sono immesse nel sistema dal soggetto attuatore dell intervento (beneficiario finale per i Fondi Strutturali) il quale accede all applicativo mediante un opportuno livello di autenticazione; l attuatore immette progressivamente le spese nel sistema, con un livello di dettaglio che prevede l immissione delle informazioni di ogni singola fattura (P. IVA dell emittente, denominazione, oggetto della fattura, importo, iva, eventuali ritenute) con un collegamento alla voce del quadro economico progettuale approvato. Una specifica funzionalità di convalida dei dati, consente al soggetto attuatore di validare gli inserimenti via via effettuati, rendendoli così visibili all Ufficio regionale responsabile del finanziamento del progetto e dei controlli di primo livello. L Ufficio regionale responsabile, a sua volta, ha a propria disposizione un'appropriata funzionalità di convalida, mediante la quale provvede all' accettazione delle spese pertinenti ed a segnalare come non accettabili (mediante una semplice spunta informatica) quelle ritenute non ammissibili (per una qualsivoglia ragione); soltanto dopo la convalida dell Ufficio regionale le spese possono essere visualizzate anche dagli altri soggetti abilitati alla visualizzazione (es: Responsabili di misura, di Fondo, Autorità di gestione, Autorità di Pagamento del POR, ecc.). Le spese segnalate dall'ufficio regionale di controllo come non ammissibili devono essere modificate esclusivamente ad opera del soggetto attuatore. Nessuno può infatti modificare nel sistema i dati immessi da un altro soggetto, pur potendo ammettersi che talune informazioni non corrette siano segnalate come da modificare al rispettivo proprietario ; in tal modo è assicurata l integrità dei dati. Il sistema può gestire due ulteriori livelli di verifica/controllo dei dati che, nel caso dei fondi strutturali, consentono di supportare le attività dell Autorità di pagamento (la quale potrà segnalare una specifica spesa come "non certificabile" al responsabile di misura mediante una spunta informatica) e dell Ufficio per il controllo di secondo livello (che avrà a propria disposizione una analoga funzionalità sull intera banca dati progettuale di riferimento). 22

23 Le funzionalità sopra descritte consentono, conseguentemente, la gestione dell intero ciclo di rendicontazione > certificazione > controllo delle informazioni finanziarie gestite dal sistema, le quali saranno definite: - "monitorate": quando il soggetto attuatore le immette nel sistema; - "rendicontate" dall Attuatore alla Regione: quando il soggetto attuatore appone la propria convalida; - "rendicontate" dal Responsabile regionale (Ufficio di controllo di primo livello) all Autorità di pagamento: quando il responsabile ha apposto il proprio check di convalida; - "certificate": se non vengono fatte oggetto di eccezioni da parte dell Autorità di pagamento (segnalate con apposite spunte informatiche); - "controllate": se, estratte all interno di un campione del controllo di secondo livello, non vengono fatte oggetto di rilievi (segnalati con apposite spunte informatiche da parte del competente Ufficio preposto). Maggiori dettagli sullo sviluppo di questo tipo di funzionalità sono riportate nel capitolo 6 del presente progetto Funzioni di supporto al project e al program management Si tratta di una molteplicità di funzionalità prioritariamente legate alla gestione procedurale, economica, finanziaria e delle criticità attuative al livello del singolo progetto, come di singoli programmi. Le funzioni di supporto al project management dell applicativo prevedono: - gestione procedurale: controllo di avanzamento e dei tempi di espletamento delle singole fasi, rispetto ad un cronoprogramma complessivo di realizzazione (di previsione) inserito in fase di inizializzazione delle informazioni di ciascuna operazione; - gestione economica: controllo dell'evoluzione del quadro economico del progetto (importo totale e articolazione nelle singole voci principali) in tutte le fasi del ciclo di vita, dall'approvazione, all'affidamento, alla realizzazione (incluse le eventuali varianti), fino al collaudo finale; - gestione finanziaria: controllo delle modalità di utilizzo delle risorse finanziarie stanziate in sede di emissione del provvedimento di finanziamento, nel corso del ciclo di vita del progetto (rilevazione e quantificazione di: economie, risorse riprogrammabili, criticità finanziarie); 23

24 - gestione delle criticità: rilevazione e controllo di eventuali criticità attuative del progetto (sospensioni generate da fattori di varia natura; ritardi particolari in talune fasi del ciclo progettuale e realizzativo del progetto). Le funzioni di supporto al program management consistono in: - gestione procedurale, economica e finanziaria, secondo modalità analoghe a quelle illustrate per il project management, a livello di programmi (o di "parti" specifiche di programmi), ossia elaborate per insiemi di progetti /operazioni elementari, raggruppate secondo opportuni codici identificativi (per un progetto finanziato nell'ambito del POR, ad esempio, volet di collegamento a sottomisura/misura/asse, ecc); di particolare rilevanza, in tale ambito, è l'elaborazione delle informazioni utili per verificare il complessivo livello di utilizzo delle risorse finanziarie assegnate ad un determinato programma (supporto alla gestione delle economie e alla riprogrammazione), l'ammontare delle spese effettivamente sostenute e "certificabili" ad Organismi pagatori (domande di pagamento dei contributi comunitari e nazionali a valere sul POR, ad esempio), la previsione e la verifica del rispetto di profili di spesa vincolati (regola dell' "n + 2" per il disimpegno delle risorse del POR, ovvero termine dell' "n + 2 " o dell' "n + 3" per assumere impegni giuridicamente rilevanti per le risorse del Fondo per le Aree Sottoutilizzate assegnate e programmate nell'ambito di Accordi di Programma Quadro); - gestione di informazioni relative a progetti complessi (progetti integrati, pacchetti integrati, ecc.) sia come informazioni peculiari dello strumento programmatico (ad esempio: dotazione finanziaria, idea forza di sviluppo, elementi procedurali specifici, ecc.), sia come sintesi delle informazioni dei diversi progetti che concorrono all attuazione del progetto complesso. Maggiori dettagli sullo sviluppo di questo tipo di funzionalità sono riportate nel capitolo 6 del presente progetto Funzioni di supporto alla programmazione e alla valutazione degli investimenti Le funzioni di supporto alle attività di programmazione e di valutazione degli investimenti si sostanziano nella capacità del sistema di elaborare informazioni censite a livello di singole operazioni restituendo quadri di sintesi per: - rappresentazioni territoriali; - scenari di politiche di sviluppo (settoriali, comprensoriali). 24