Il nuovo quadro regolamentare e prudenziale nello scenario dell Unione Bancaria

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1 Il nuovo quadro regolamentare e prudenziale nello scenario dell Unione Bancaria Milano, 21 aprile 2016 Laura Zaccaria Direttore Centrale Responsabile Direzione Norme e Tributi

2 2 Agenda 1.I pilastri dell Unione Bancaria: un quadro di insieme 2. I vincoli «esterni» all attività di erogazione del credito 3. Le nuove regole per la gestione delle crisi bancarie 4. Il sistema di garanzia dei depositi: il recepimento della Direttiva DGS e la proposta legislativa della Commissione europea (c.d. EDIS) 5. La realizzazione di un terreno di gioco effettivamente paritario

3 3 Perché è necessaria l Unione bancaria 1 Partendo dalla centralizzazione a livello europeo dei compiti e delle responsabilità di vigilanza che erano rimasti frammentati a livello nazionale 2... crea le condizioni per permettere al fondo salva-stati permanente il Meccanismo Europeo di Stabilità (MES) di intervenire per ricapitalizzare direttamente le banche in crisi, e quindi senza pesare sul bilancio dello Stato membro dove risiedono 3 consentendo così di spezzare il circolo vizioso tra banche e debito sovrano (conclusioni Consiglio UE del 29 giugno 2012).

4 4 Gli elementi dell Unione bancaria Meccanismo unico di vigilanza A partire da novembre 2014 Meccanismo unico di risoluzione Regolamento SRM operativo dal 1 gennaio 2016 Sistema unico di garanzia dei depositi Direttiva DGS (recepita con il D.Lgs. 15 febbraio 2016, n. 30) Proposta legislativa della Commissione del 24 novembre 2015 Single Rulebook EBA Manuale di vigilanza BCE Fonte: BCE

6 6 Il Meccanismo unico di vigilanza Il Regolamento n del 2013 del Consiglio attribuisce alla Banca Centrale Europea (BCE) compiti specifici in merito alle politiche in materia di vigilanza prudenziale degli enti creditizi Single Supervisory Mechanism (SSM): sistema composto dalla BCE e dalle autorità nazionali degli Stati membri partecipanti, privo di personalità giuridica Le banche di rilevanza sistemica sono vigilate direttamente dalla BCE, le altre dalle autorità nazionali, ma secondo l approccio di vigilanza e sotto la responsabilità della BCE Potere della BCE di avocare a sé in qualsiasi momento la vigilanza diretta sulle singole banche Omogeneità delle regole e pratiche di vigilanza nel pieno rispetto del principio della proporzionalità

7 7 Il Meccanismo unico di vigilanza Banche «rilevanti» vigilanza diretta BCE, assistita dalle autorità di vigilanza nazionali Attività superiori a 30 miliardi di euro Rapporto tra attività e PIL dello Stato ospitante superiore del 20% (con almeno 5 miliardi di euro di attivi) Qualificazione definita dalla autorità nazionale competente e confermata da BCE Richiesta/ottenimento di assistenza finanziaria pubblica Decisione BCE per gruppi con significative attività transfrontaliere Banche «meno rilevanti» vigilanza decentrata alle autorità di vigilanza nazionali

8 8 I poteri dell Autorità di vigilanza Presupposti Violazione o rischio di violazione requisiti prudenziali, liquidità, leva finanziaria, crediti in sofferenza o concentrazione di esposizioni Azioni dell autorità di vigilanza applicare i poteri previsti dalla CRD4 richiedere di attuare le misure previste nel piano di risanamento richiedere cambiamenti nella strategia aziendale richiedere cambiamenti alle strutture giuridiche o operative richiedere un piano per negoziare la ristrutturazione del debito con tutti o alcuni creditori secondo il piano di risanamento rimozione dell alta dirigenza e dell organo di amministrazione nomina Amministratore temporaneo

9 9 Il costo della vigilanza La BCE ogni anno, sulla base del bilancio preventivo, calcola il costo complessivo della vigilanza Il costo è allocato in modo differenziato tra le banche significative e quelle meno significative, che sono invece vigilate in cooperazione con le autorità nazionali Secondo la BCE, il 75% circa delle banche meno significative versano un ammontare annuo compreso fra e euro, mentre il restante 25% contribuisce pressappoco per euro

10 10 I vincoli «esterni» all attività di erogazione del credito Sono previsti specifici presidi a tutela della raccolta del risparmio e dell esercizio del credito attribuendo rilevanti poteri all Autorità di Vigilanza che deve verificare costantemente il rispetto della «sana e prudente gestione». Rientrano in questo perimetro anche le regole che prescrivono alle banche: di detenere specifiche dotazioni minime di capitale regolamentare a fronte dei rischi sottostanti la peculiare attività d impresa svolta (Basilea 3 chiede maggiori dotazioni di capitale di migliore qualità) all aumentare della rischiosità creditizia dell esposizione di rilevare a conto economico maggiori rettifiche di valore con conseguente assorbimento di capitale (regole contabili che dal 2018 con l IFRS 9 diventeranno più stringenti= tendenziali maggiori rettifiche di valore).

11 Il patrimonio di vigilanza: gli effetti del forte dinamismo regolamentare in termini di credito all economia 11 Basilea 2 Requisito patrimoniale minimo complessivo= all 8 per cento delle attività ponderate per il rischio, di cui il 2% di Common Equity vale a dire di capitale azionario più riserve B2: A fronte di 100 di PdV: di credito Requisito patrimoniale minimo complessivo= all 8 per cento delle attività ponderate per il rischio, di cui il 4,5% di Common Equity Basilea Buffer di conservazione del capitale 2,5 per cento delle attività ponderate per il rischio 13% Buffer anticiclico da 0 a 2,5 per cento delle attività ponderate per il rischio B3: A fronte di 100 di PdV: 952 di credito = 13% + Buffer per le banche a rilevanza sistemica da 0 a 3,5 per cento delle attività ponderate per il rischio Tot. 16,5% B3: A fronte di 100 di PdV: 606 di credito (meno della metà)

12 I principi contabili internazionali: gli effetti del forte dinamismo regolamentare in termini di credito all economia 12 Con l entrata in vigore dal 2018 del nuovo principio contabile (IFRS 9) per la valutazione dei crediti e la conseguente rilevazione in bilancio delle «rettifiche di valore» sui crediti..... sarà richiesto di anticipare in bilancio le «rettifiche di valore» sui crediti (si passa da un concetto di perdita da «eventi verificati» a quello di perdita da «eventi attesi»), tramite l utilizzo di un set più ampio di informazioni comprese quelle riguardanti eventi futuri attesi - per identificare più tempestivamente le variazioni del rischio di credito inoltre il riconoscimento di una maggiore rischiosità dell esposizione potrà avvenire anche sulla base delle mutate condizioni del contesto macroeconomico (es. PIL, tasso di disoccupazione, ecc.) seppure solo indirettamente e potenzialmente potrebbero incidere sulla capacità del debitore di adempiere alle proprie obbligazioni, ciò indipendentemente dal verificarsi di eventi oggettivi di anomalia (rate scadute). tendenziale possibile aumento delle «rettifiche di valore» e quindi maggiori accantonamenti e maggiore assorbimento di capitale, con effetti sulla potenziale capacità di erogare credito.

14 14 Meccanismo unico di risoluzione: regolamento n. 806 del 2014 Si applica a tutte le banche degli Stati Membri che aderiscono all unione bancaria La suddivisione di poteri tra la nuova autorità europea di risoluzione (Single Resolution Board SRB) e autorità di risoluzione nazionali prevede una specifica competenza per le autorità nazionali sulle banche che non sono soggette alla vigilanza diretta della BCE (banche meno rilevanti). L SRB sarà sempre responsabile qualora la risoluzione di una banca richieda l'accesso al Fondo di risoluzione unico (SRF) Le autorità nazionali agiranno comunque sotto la supervisione e nell ambito di orientamenti e linee guida stabiliti dall SRB, che all occorrenza potrà esercitare poteri di sostituzione

15 15 Meccanismo unico di risoluzione: il funzionamento Sia l SRM, sia le Autorità nazionali di risoluzione (da noi, la Banca d Italia) si avvalgono degli strumenti di risoluzione introdotti dalla direttiva europea sul risanamento e la risoluzione delle banche (Bank Recovery and Resolution Directive, BRRD), recepita in Italia con il D. Lgs. 180/2015. L obiettivo della disciplina è evitare o contenere eventuali interventi di sostegno pubblico, impedendo che la crisi di un intermediario abbia gravi ripercussioni sul funzionamento del sistema finanziario nel suo complesso. Per la risoluzione, sono previsti quattro strumenti: la vendita (anche solo di alcune linee di business); la creazione di una banca ponte (bridge bank); la separazione in bad bank/good bank e il bail-in.

16 16 Meccanismo unico di risoluzione: il funzionamento Il funzionamento del SRM presenta ancora spazi di miglioramento: il quadro normativo è ancora in evoluzione; gli standard internazionali in materia di Total Loss Absorbing Capacity (TLAC), emanati nel novembre scorso dal Financial Stability Board per le grandi banche globali, dovranno essere recepiti in Europa modificando le regole attualmente previste dalla BRRD manca un «common backstop» pubblico temporaneo per i casi in cui l applicazione del bail-in, invece che alleviare, finisca per esacerbare i rischi di instabilità sistemica c è la necessità di ripensare il funzionamento della disciplina sulla risoluzione, con particolare riferimento alle previsioni relative al salvataggio interno. Finora, la posizione italiana favorevole ad una profonda revisione di tale disciplina - unanimemente assunta dalle Autorità nazionali e sostenuta con convinzione anche dall ABI - è apparsa inizialmente isolata in Europa, mentre ora raccoglie alcuni consensi. Peraltro occorre valutare ora le conseguenze delle Conclusioni dell Avvocato Generale della Corte di Giustizia UE, su ricorso del Corte Costituzionale slovena (Causa C-526/14, 18 febbraio 2016)

17 17 Il costo del meccanismo unico di risoluzione La protezione con il nuovo fondo di risoluzione Le banche degli Stati membri aderenti all Unione bancaria hanno contribuito nel 2015 al Fondo di risoluzione nazionale e dal 2016 (fino al 2023) contribuiscono al Fondo di risoluzione unico (SRF) La dotazione di risorse raccolta dal Fondo di risoluzione nazionale per il 2015 è stata trasferita al Fondo di risoluzione unico nel 2016 A partire dal 1 gennaio 2016 ed entro il 31 dicembre 2023 (arco temporale di 8 anni), il Fondo di risoluzione unico deve raggiungere un livello obiettivo pari ad almeno l'1% dei depositi garantiti nell Unione bancaria, circa 55 miliardi di euro È previsto un regime specifico per le banche di piccole dimensioni, la contribuzione annuale varierà tra e euro.

19 Sistema di garanzia dei depositi: recepimento della Direttiva 49/2014/UE nell ordinamento giuridico nazionale 19 E stato pubblicato sulla Gazzetta Ufficiale n. 56 dell 8 marzo 2016 il Decreto Legislativo n. 30 del 15 febbraio 2016 di attuazione della direttiva relativa ai sistemi di garanzia dei depositi (Deposit Guarantee Schemes Directive DGSD) che istituisce un quadro normativo armonizzato a livello dell Unione Europea in materia di sistemi di garanzia dei depositi. Tuttavia, il terzo pilastro non è realizzato e, quindi, non si interrompe il circolo vizioso tra «rischio sovrano» e «rischio bancario».

20 Sistema di garanzia dei depositi: proposta legislativa per il rafforzamento del sistema europeo (EDIS) 20 A livello europeo, per completare l unione bancaria così come chiesto dal Rapporto dei 5 Presidenti ( Completare l Unione economica e monetaria dell Europa del 22 giugno 2015), il 24 novembre 2015 la Commissione europea ha emanato una proposta legislativa per il rafforzamento del sistema europeo di garanzia dei depositi (c.d. EDIS). La proposta ha il pregio di determinare le condizioni per la definitiva rottura del circolo vizioso tra rischio bancario e rischio sovrano, con i relativi impatti in termini di rating per gli intermediari residenti nei Paesi periferici. L EDIS sarà introdotto per mezzo di un Regolamento di modifica del Regolamento n. 806 del 2014 relativo al Meccanismo di Risoluzione Unico e, pertanto, sarà amministrato dal Comitato Unico per la Risoluzione delle crisi e sarà obbligatorio solo per gli Stati membri che partecipano all Unione Bancaria. L EDIS diventerà pienamente operativo al termine di un periodo transitorio che si articola su tre fasi e che si concluderà nel La proposta della Commissione è accompagnata da una comunicazione che definisce altre misure volte a far convergere ulteriormente il trattamento dei rischi nel settore bancario, tra cui alcune proposte per conseguire una diversificazione sufficiente delle esposizioni delle banche ai singoli rischi sovrani.

21 Proposta legislativa per il rafforzamento del sistema europeo di garanzia dei depositi 21 Il sistema europeo di assicurazione dei depositi avrà le seguenti principali caratteristiche: si baserà sul sistema esistente, costituito da sistemi nazionali di garanzia dei depositi istituiti conformemente alle norme europee; i singoli depositanti continueranno a godere dello stesso livello di protezione ( euro); sarà introdotto in modo graduale; sarà sostanzialmente neutrale in termini di costi per il settore bancario; i contributi delle banche all'edis potranno essere dedotti dai loro contributi ai sistemi nazionali di garanzia dei depositi; sarà ponderato per il rischio; le banche maggiormente a rischio verseranno contributi più elevati rispetto a quelle più sicure, e questo aspetto sarà rafforzato a mano a mano che viene introdotto l'edis; le correzioni per il rischio saranno applicate fin dall'inizio; sarà accompagnato da rigorose salvaguardie: ad esempio, assicurerà solo i DGS nazionali che rispettano le norme UE e vengono istituiti in base a tali norme; sarà obbligatorio per gli Stati membri della zona euro le cui banche sono attualmente coperte dal meccanismo di vigilanza unico ma, come gli altri due pilastri, sarà aperto agli altri Stati membri che desiderano aderire all'unione bancaria.

22 Proposta legislativa per il rafforzamento del sistema europeo di garanzia dei depositi 22 Tre fasi evolutive verso il sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS) Fase 1: riassicurazione La proposta della Commissione inizia con un approccio riassicurativo di durata triennale, fino al Funzionerà come segue: nella fase di riassicurazione, un DGS nazionale potrà accedere ai fondi EDIS soltanto dopo aver esaurito tutte le sue risorse proprie e, come in tutte le fasi successive, se si è conformato alla direttiva sui DGS; i fondi EDIS erogheranno finanziamenti supplementari a un sistema nazionale, ma solo fino a un determinato livello. Saranno predisposte salvaguardie per garantire che i sistemi nazionali possano accedere all'edis solo quando ciò sia giustificato e per ovviare all'eventuale azzardo morale. In particolare, i fondi EDIS saranno disponibili soltanto se lo Stato membro interessato avrà applicato integralmente le disposizioni pertinenti della direttiva sui DGS. L'uso dei fondi EDIS sarà oggetto di un monitoraggio rigoroso. Tutti i fondi EDIS indebitamente ricevuti da un sistema nazionale dovranno essere integralmente rimborsati.

23 Proposta legislativa per il rafforzamento del sistema europeo di garanzia dei depositi 23 Tre fasi evolutive verso il sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS) Fase 2: coassicurazione Nel 2020, al termine dei 3 anni della fase di riassicurazione, l'edis diventerà un sistema a mutualizzazione progressiva ("coassicurazione"), ancora soggetto a opportune limitazioni e salvaguardie contro gli abusi. La differenza fondamentale in questa fase è che un sistema nazionale non sarà tenuto a esaurire i propri fondi prima di poter accedere ai fondi EDIS. L'EDIS sarà disponibile per coprire una parte dei costi dal momento in cui i titolari di depositi bancari devono essere rimborsati. Questo introduce un maggior grado di condivisione dei rischi tra i sistemi nazionali attraverso l'edis. La quota iniziale del contributo dell'edis sarà relativamente bassa (20%) per poi aumentare nell'arco di quattro anni.

24 Proposta legislativa per il rafforzamento del sistema europeo di garanzia dei depositi 24 Tre fasi evolutive verso il sistema europeo di assicurazione dei depositi (EDIS) Fase 3: riassicurazione totale La quota dei rischi assunti dall'edis aumenterà gradualmente per arrivare al 100% nel 2024, quando l'edis assicurerà integralmente i DGS nazionali. Nello stesso anno terminerà anche la graduale introduzione del Fondo di risoluzione unico e dei requisiti della vigente direttiva sui DGS. Il Fondo europeo di assicurazione dei depositi Sin dall'inizio sarà creato un Fondo europeo di assicurazione dei depositi, finanziato direttamente dai contributi delle banche corretti per il rischio. La gestione del Fondo europeo di assicurazione dei depositi sarà affidata al comitato di risoluzione unico esistente.

25 25 La realizzazione di un terreno di gioco effettivamente paritario Mentre alcune importanti regole comune di vigilanza sono in corso di revisione, non va dimenticato che nonostante i grandi progressi sulla via dell unione bancaria alcuni fondamentali tasselli devono ancora essere collocati nel progetto complessivo. Prima di tutto non va ritardato il completamento del terzo pilastro dell Unione bancaria e quindi l effettivo avvio del sistema europeo di garanzia dei depositi (EDIS). Inoltre, per conseguire un «terreno di gioco comune» tra le banche europee sono necessari ulteriori importanti sviluppi...

26 26 Il Testo unico bancario europeo Realizzare un Testo unico bancario europeo che superi le diverse normative nazionali esistenti non soltanto nello specifico campo delle norme di vigilanza prudenziale e concretizzi una completa e identica normativa per il funzionamento delle banche all interno dell unione bancaria La redazione di un Testo unico bancario europeo sarebbe anche l occasione per coordinare e semplificare la mole di norme primarie e secondarie che, in particolare nell'emergenza della crisi, si sono venute sommando fino a formare un quadro nel quale non è sempre agevole districarsi

27 27 Il Testo unico bancario europeo Le aree di intervento sono molteplici: si va dal diritto penale dell economia, alla normativa sulla crisi d impresa, alle regole contabili, alle normative fiscali fino a quella pletora di misure amministrative che creano ingiustificate penalizzazioni per le banche che operano in Italia. Per quanto riguarda il diritto penale dell'economia, non hanno senso disparità sanzionatorie per le medesime fattispecie in un mercato già così integrato per l'abolizione delle dogane interne, per unità monetaria e ora per vigilanza comune sulle banche Un Testo unico europeo, un diritto penale dell'economia identico e l'unione dei mercati finanziari implicano l'emanazione di norme uniche e semplificate che favorirebbero proprio lo sviluppo di maggiori efficienze ed economicità e che possono essere realizzati con costi bassissimi.

28 28 La normativa europea sulla crisi d impresa Sono necessari interventi per: meglio bilanciare le tutele offerte nelle procedure concorsuali incentivare l efficacia degli strumenti di risanamento razionalizzare, snellire, degiurisdizionalizzare e rendere meno onerose le modalità di liquidazione dei beni nonché di escussione delle garanzie. Ciò anche al fine di recepire quanto prescritto agli Stati membri dalla Raccomandazione UE del 12 marzo 2014, n. 135, denominata on a new approach to business failure and insolvency.

29 29 Il linguaggio contabile unico Accettare e usare acriticamente ai fini di vigilanza i dati contabili calcolati secondo regole e metodologie estremamente variegati non è più accettabile, soprattutto perché su questi dati la BCE ha oggi la ragionevole pretesa di costruire modelli unici, e perfezionare esercizi di stress che possono incidere in modo significativo sulla profittabilità e in alcuni casi sulla sopravvivenza stessa delle banche vigilate Il linguaggio contabile comune non può che essere quello dei principi contabili internazionali IAS/IFRS. Tale obiettivo può essere conseguito modificando il Regolamento n del 2002 (c.d. Regolamento IAS) oppure chiedendo agli Stati membri che partecipano all Unione Bancaria di rivedere la propria legge nazionale di recepimento delle opzioni contenute nel Regolamento IAS, imponendo l adozione degli IAS/IFRS ai rispettivi settori bancari, così come ha fatto l Italia con il Decreto Legislativo n. 38 del 28 febbraio 2005

30 30 Il linguaggio fiscale unico Nell'Unione europea ci sono oggi 28 diverse legislazioni tributarie e 28 diverse interpretazioni del concetto di base imponibile Un primo ma importante passo verso la soluzione di questo problema potrebbe essere la bozza di direttiva per armonizzare le regole per la determinazione della base imponibile delle imprese (Common Consolidated Corporate Tax Base CCCTB), attualmente invece lontana da questo obiettivo Non meno complesso è il tema dell armonizzazione delle altre imposte, che costituiscono quasi un unicum nel panorama europeo, come l IRAP, le imposte indirette come quella di registro e quella di bollo (ed anche l imposta sostitutiva sui finanziamenti a medio/lungo termine) Finanche sul tributo armonizzato per eccellenza, l IVA, permangono gravi gap competitivi sia con riferimento al regime dell IVA di Gruppo o su alcuni altri aspetti tecnici, come ad esempio, il pro-rata di esenzione, rigidissimo in Italia e molto favorevole in altri Stati