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1 Testo per la consultazione Rapporto esplicativo sulla revisione parziale della legge federale sulla protezione della natura e del paesaggio (Parchi naturali e paesaggistici d importanza nazionale) 1 Parte generale 1.1 Situazione iniziale La protezione della natura e del paesaggio è un compito congiunto di Confederazione e Cantoni. Secondo l articolo 78 Cost. essa compete essenzialmente ai Cantoni. La Confederazione detiene tuttavia ampie competenze in materia di protezione delle specie, dei biotopi e delle zone palustri. Essa sostiene inoltre i Cantoni nei loro compiti, e nell adempimento dei propri compiti, prende in considerazione gli obiettivi della protezione della natura e del paesaggio. La Confederazione adempie ai propri impegni in particolare con la compilazione degli inventari federali (art. 5, 18a, 23b della legge federale del 1 luglio 1966 sulla protezione della natura e del paesaggio [LPN, RS 451]), con i sussidi per l'esecuzione cantonale (art. 13, 18d, 23c LPN) e, nell adempimento dei suoi compiti, opera affinché siano rispettate le caratteristiche del paesaggio (art. 2, 3, 6 LPN). Da molto tempo, gli ambienti legati allo sviluppo regionale e alla protezione della natura e del paesaggio chiedono che la politica condotta finora in materia di natura e di paesaggio sia completata mediante l istituzione e l incentivazione di zone protette più vaste e di elaborare, a tal fine, le necessarie basi legali. In tutte le parti del Paese la popolazione, i Comuni e gli enti regionali stanno sperimentando, anche prendendo a modello l attività degli Stati confinanti, la creazione di parchi naturali e paesaggistici. L obiettivo è quello di inserire la protezione e la tutela degli habitat della flora e della fauna, nonché dei paesaggi particolarmente attrattivi, nello sviluppo e nei circuiti economici regionali e di promuoverli sul mercato dell ecoturismo. Queste attività sono state argomento di numerosi interventi parlamentari ( Semadeni/Aeschbacher, Grobet, Berberat, Abate). Il Consiglio federale si è già dichiarato disposto a sostenere tali aspirazioni all integrazione plurisettoriale e a completare in tal senso i provvedimenti adottati finora in materia di protezione della natura e del paesaggio. I Paesi confinanti con la Svizzera nonché la maggior parte dei Paesi europei oggi dispongono già di strumenti completi per la protezione e lo sviluppo sostenibile delle zone particolarmente adatte. In Francia vi è, da un lato, il Parco naturale regionale che comprende un territorio paesaggistico e culturale di ingente valore e che si basa su un progetto di sviluppo regionale sostenibile. Dall'altro, troviamo i parchi nazionali francesi che si prefiggono la protezione e la conservazione della natura in senso stretto. In Italia il parco regionale persegue gli stessi obiettivi di un parco nazionale, ma conferisce una dimensione più locale alla gestione del territorio. In Germania l'obiettivo dei parchi nazionali è la conservazione della natura. Il parco naturale in Germania è un territorio di protezione dei paesaggi e della natura che si propone però anche di servire quale meta di evasione e di ricreazione per le

2 popolazioni degli agglomerati. I parchi nazionali in Austria sono costituiti da una zona centrale di protezione della natura in senso stretto e da una zona periferica riservata alle attività economiche e sociali sostenibili. I parchi naturali austriaci sono zone paesaggistiche protette sostenute da attività umane compatibili. In Austria, il conferimento del titolo di parco naturale austriaco è un riconoscimento conferito ai paesaggi dotati di un notevole valore ricreativo, ma pure un riconoscimento alla popolazione che si impegna a salvaguardare questo valore. 1.2 Le linee guida del progetto La revisione parziale della LPN prevede l istituzione di tre categorie di parchi naturali e paesaggistici d importanza nazionale: parchi nazionali, parchi paesaggistici e parchi naturali. Affinché un territorio sia promosso come parco dalla Confederazione con contributi globali e marchi di qualità (label), esso deve presentare elevati valori naturali e paesaggistici. Caratteristiche che costituiscono pure una condizione fondamentale affinché i prodotti ed i servizi legati al parco possano fruire di un alta considerazione da parte dei visitatori e dei clienti potenziali e garantire in tal modo una notevole ricaduta economica per la popolazione e l economia regionali. La Confederazione promuove soltanto i parchi fondati sull iniziativa regionale, sostenuti dalla popolazione della regione e inseriti in un programma cantonale. L istituzione di un parco è basata sul principio della volontarietà. Diversamente da quanto è avvenuto finora per gli inventari federali, la Confederazione non indica nessuna zona prioritaria da adibire a parco. La Confederazione garantisce però, nell ambito dell incentivazione da essa promossa, l alta qualità auspicata mediante i requisiti che un parco deve possedere e gli obiettivi che esso deve realizzare. I parchi nazionali comprendono una zona centrale nella quale, in via di principio, ogni intervento da parte dell uomo è vietato. L obiettivo non è il mantenimento di una situazione determinata ma la protezione dei processi: la flora e la fauna e l ambiente inanimato sono lasciati allo sviluppo naturale. Nella misura in cui i processi naturali non vengono ostacolati è possibile trascorrere nei parchi dei periodi di distensione, oppure utilizzarne il territorio a fini formativi, di osmosi con la natura e di ricerca. La zona centrale è circondata da una zona periferica, dove è consentita un attività agricola e forestale limitata e opportunamente gestita con riguardo al potenziale naturale esistente. Nel territorio del parco non devono esservi insediamenti importanti e grandi infrastrutture. L attuale parco nazionale nella Bassa Engadina e nella valle Müstair, che corrisponde essenzialmente alla zona centrale del futuro parco nazionale, continuerà ad essere parco nazionale e sarà riconosciuto come tale. Esso dovrà tuttavia adeguarsi, entro un termine prestabilito, alle nuove esigenze di legge e, segnatamente, istituire una zona periferica. I parchi paesaggistici esibiscono sempre una serie di elevati valori naturali e paesaggistici come, ad esempio, molte regioni inserite nell inventario dei paesaggi, siti e monumenti naturali d importanza nazionale (IFP), le zone palustri d importanza nazionale, le riserve naturali, i paesaggi culturali pregiati, monumenti naturali, luoghi storici e i complessi monumentali in territorio rurale, i monumenti industriali o legati ai trasporti. I parchi paesaggistici sono nel contempo anche l habitat ed il territorio economico della popolazione della regione. Il perimetro del 2

3 parco comprende villaggi, gruppi isolati di case o anche costruzioni isolate. Struttura e progettazione degli insediamenti devono essere conformi alle severe esigenze della pianificazione territoriale. Grandi impianti infrastrutturali esistenti, quali laghi artificiali o linee elettriche di alta tensione, devono essere inserite in modo ottimale nel paesaggio. La loro costruzione non deve aver soppresso o compromesso in modo irreversibile valori naturali o paesaggistici. Le infrastrutture del traffico, quelle industriali o gli impianti per la produzione di energia, con particolare valore storico o annoverabili tra i monumenti storici, possono essere inclusi nel parco. Lo sviluppo socioeconomico è incrementato da programmi integrativi elaborati dalla gestione del parco, in particolare nel settore dell ecoturismo e della commercializzazione di prodotti e servizi qualificati. L istituzione di parchi paesaggistici costituisce un vantaggio importante sul mercato turistico nazionale e internazionale per una promozione turistica dai risvolti ecologici. Parchi siffatti sono pertanto adeguati soprattutto per le regioni meno favorite dal punto di vista strutturale ed economico. I parchi naturali occupano aree vicino allo stahttp:// naturale, ubicate in prossimità d'insediamenti ad alta densità, con uno sviluppo prevalentemente naturale, al cui interno la popolazione può beneficiare di quanto offre la natura nella sua integrità. Nei settori più sensibili è necessario fornire ai visitatori un informazione che serva loro da guida mediante offerte gratuite di corsi di formazione ambientale e naturalistica. I Cantoni svolgono un ruolo importante ai fini dell istituzione e della gestione dei parchi. Essi affiancano le iniziative regionali, stilano un programma concernente tutti i parchi previsti sul loro territorio, stipulano accordi di prestazioni con la Confederazione mirati a sostenere i parchi e le sottopongono le richieste per il conferimento del label. La tutela giuridica dei parchi spetta ai Cantoni e ai Comuni mediante strumenti cantonali di diritto pubblico, quali gli strumenti relativi alla pianificazione del territorio, e di diritto privato, quali i contratti sulla rinuncia e le restrizioni di utilizzazione o annotazioni delle zone centrali nel registro fondiario. L'ente responsabile prepara un piano di tutela giuridica e di sviluppo con misure e obiettivi specifici al parco, come pure un piano di investimento sui mezzi personali e finanziari e le infrastrutture del parco, che esso stesso istituisce e mantiene. Se le esigenze legali relative al territorio del parco o del progetto del parco sono soddisfatte, nel quadro di accordi di prestazione la Confederazione concede contributi globali all'organizzazione del parco e alle sue attività. Sono esclusi i flussi finanziari secondo altre basi giuridiche (versamenti diretti per l'agricoltura, sovvenzioni per i biotopi in base alla LPN, aiuti agli investimenti in base alla legge federale del 21 marzo 1997 sull'aiuto agli investimenti nelle regioni montane [RS 901.1, LIM] ecc.). I parchi dispongono di una struttura organizzativa ed esecutiva adeguata alle loro dimensioni e ai loro compiti. L ente responsabile del parco è una persona giuridica nel pieno espletamento delle sue funzioni. Gli enti pubblici (Comuni, associazioni di Comuni, Corporazioni di diritto pubblico e autorità analoghe) dovrebbero detenere, direttamente o indirettamente, la maggioranza in seno all ente responsabile. Se le esigenze legali sono soddisfatte, la Confederazione conferisce inoltre all'ente responsabile del parco un label Parco. Esso serve al rafforzamento economico del parco sul mercato. Il label conferisce al parco la competenza di contrassegnare le merci ed i servizi di qualità provenienti dalla popolazione e dall economia nel territorio del parco. 3

4 A livello nazionale sarà istituita una Commissione federale per i parchi naturali e paesaggistici che fungerà da organo consultivo per la Confederazione. La ricerca sui parchi avviene in collaborazione con gli istituti di ricerca esistenti. 1.3 Rapporti con le altre politiche L istituzione e la gestione di un parco naturale e paesaggistico sono attività che incidono sull assetto territoriale e devono pertanto essere concertate con altre attività a loro volta determinanti per la configurazione del territorio. La necessità di concertazione degli obiettivi può comportare l elaborazione di un piano direttore o di piani di utilizzazione per la soluzione delle questioni in sospeso. Con l'approvazione di un territorio adibito a parco da parte del Consiglio federale viene stabilito, nel piano direttore cantonale, in quale misura sussistono le premesse in materia di pianificazione del territorio per un parco naturale e paesaggistico. Di conseguenza gli uffici federali e le altre autorità coinvolte nel piano direttore non potranno decidere interventi contrari alle disposizioni del parco. L'adempimento delle esigenze della Confederazione in materia di pianificazione del territorio, di organizzazione e di programmazione di un parco è esaminato nella procedura di concessione di contributi globali e di conferimento del label Parco conformemente alla presente revisione parziale della LPN. Le procedure sono create e disciplinate in modo che si tenga conto tempestivamente degli interessi delle altre politiche federali per quanto riguarda la limitazione, l'istituzione e la gestione del parco. I parchi naturali e paesaggistici debbono impiegare oltre agli strumenti della legislazione sulla protezione della natura e del paesaggio anche gli strumenti della pianificazione del territorio esistenti affinché siano soddisfatte le esigenze territoriali. Utili e ragionevoli in tal senso possono rivelarsi, a titolo integrativo delle programmazioni concernenti gli insediamenti, i trasporti e le infrastrutture, le pianificazioni del paesaggio elaborate per l intera superficie del parco dai Comuni e dalle Regioni che rientrano nel suo comprensorio. Nel caso di insufficiente sfruttamento dei potenziali inerenti alla natura e al paesaggio o qualora si rendessero necessarie valorizzazioni di territori degradati, è raccomandabile procedere all elaborazione di una strategia dello sviluppo paesaggistico corredata dai corrispondenti programmi di realizzazione e di finanziamento. I parchi naturali e paesaggistici contribuiscono al potenziamento del territorio rurale; essi concordano con le linee guida dell'ordinamento territoriale svizzero e con la politica regionale (FF 1996 III 556). Per quanto riguarda i programmi di sviluppo della popolazione e dell economia, i territori adibiti a parco possono utilizzare gli strumenti e le organizzazioni della pianificazione territoriale e della politica regionale esistenti, poggiando in particolare sulle attività e sulle strutture delle regioni interessate dalla LIM. Nel caso in cui i territori dei parchi dovessero sovrapporsi alle regioni di applicazione della LIM, o a territori nei quali sono previste misure da parte di altri programmi federali, le attività devono essere coordinate. Le tre categorie di parchi sono adeguate agli obiettivi da realizzare in materia di politica turistica. I parchi nazionali ed i parchi paesaggistici sono adatti per l incentivazione del turismo in territori deboli economicamente e strutturalmente e per lo sviluppo di un turismo che si richiami alla natura e al paesaggio e che viene sostenuto dalla popolazione della regione alla quale apporta notevoli benefici. 4

5 Grazie ai label Parco, quali sigilli di qualità, la Svizzera può colmare una lacuna del mercato ecoturistico. I parchi naturali si prefiggono altresì la promozione di offerte di centri ricreativi nelle vicinanze delle città e di offerte di tempo libero nelle immediate vicinanze delle zone densamente popolate. 1.4 Rapporto con il Parco nazionale svizzero del Cantone dei Grigioni La base legale del Parco nazionale svizzero del Cantone dei Grigioni (PNS) è la legge federale del 19 dicembre 1980 sul Parco nazionale svizzero nel Cantone dei Grigioni (Legge sul parco nazionale, RS 454). Secondo l articolo 2 della legge sul parco nazionale, l istituzione responsabile di questo parco è la fondazione di diritto pubblico Parco nazionale svizzero e, in quanto tale, competente per la tutela giuridica del territorio del parco come pure dell amministrazione, della sorveglianza e manutenzione del parco e delle sue installazioni. La presente revisione riguarda pure il parco nazionale in quanto il suo disciplinamento non deve più avvenire mediante una legge separata. La regolamentazione del parco nazionale sarà da mettere sullo stesso piano di quella degli altri parchi naturali e paesaggistici, e ciò comporta la soppressione della legge sul parco nazionale e l integrazione del parco nazionale svizzero tra i parchi disciplinati nella LPN, dopo la scadenza di un termine transitorio appropriato. Si è in tal modo tenuto conto dell unità della materia e del trattamento giuridico paritario. 1.5 Rapporto con i territori protetti dall UNESCO La Convenzione del 23 novembre 1972 per la protezione del patrimonio mondiale culturale e naturale (RS ), prevede, nel suo articolo 11, che territori di valore universale eccezionale siano iscritti nell elenco del patrimonio mondiale. L iscrizione di un bene nell elenco del patrimonio mondiale rappresenta, prima di tutto, un onorificenza e un riconoscimento mondiali ma comporta pure l impegno di conservare il bene per le generazioni future. La Svizzera è presente in questo elenco dal 2001 con l iscrizione di un bene naturale, ossia la regione Jungfrau-Aletsch- Bietschhorn. Il sovvenzionamento di eventuali misure di protezione, manutenzione e valorizzazione di questo territorio unico nel suo genere non comporta alcuna revisione della LPN. Lo strumentario esistente basta a tal fine; l articolo 15 LPN, in particolare, consente alla Confederazione un ampio sostegno delle opere d importanza eccezionale. Con il programma per il riconoscimento delle riserve della biosfera, l UNESCO intende estendere mondialmente il concetto tradizionale di protezione includendovi l idea che i territori possono essere promossi quali habitat economici senza che la loro qualità ecologica ne risenta. Le riserve della biosfera sono aree ampie e rappresentative di paesaggi naturali e culturali. Esse comprendono una zona centrale, una zona di tutela e una zona di sviluppo, differenziate in base all impatto dell attività umana che vi si esercita. Le riserve della biosfera corrispondono così per analogia al parco paesaggistico, come l'entlebuch, che nel 2001 è stato riconosciuto dall'unesco su richiesta del Consiglio federale. Le riserve esistenti della biosfera sono riconosciute e sostenute come parchi paesaggistici su richiesta al Consiglio federale. I progetti per ulteriori riserve della biosfera devono dapprima essere 5

6 sottoposti alla procedura per il parco paesaggio secondo la revisione della LPN e solo in seguito mirare al riconoscimento da parte dell'unesco. 2 Parte speciale Nuova sezione 3b I parchi naturali e paesaggistici d importanza nazionale costituiscono un nuovo oggetto della politica svizzera della natura e del paesaggio. Ad essi è dedicata una sezione specifica che viene aggiunta sistematicamente alla sezione 3a che disciplina le Paludi e zone palustri di particolare bellezza e d importanza nazionale. Articolo 23e (nuovo) Concetto e categorie L importanza nazionale di un parco è determinata dalla sua ricchezza naturale, dalla singolare bellezza e unicità delle sue componenti paesaggistiche e dalle testimonianze, uniche e preziose, di sviluppo del paesaggio culturale. La revisione della LPN vuole istituire tre tipi di parchi naturali e paesaggistici d importanza nazionale. La denominazione parco nazionale si rifà alla denominazione, nota e affermata sul mercato, del Parco nazionale nel Cantone dei Grigioni. La denominazione adottata corrisponde a quella di parchi analoghi a livello mondiale. La parola "nazionale" non costituisce dunque una limitazione nei confronti delle altre due categorie di parco, pure d'importanza nazionale. Con la denominazione di "parco paesaggistico" si fa riferimento al termine positivo di "paesaggio" utilizzato nel linguaggio comune, al quale si indirizza pure la promozione del parco. Tale termine designa il paesaggio libero, aperto, esente da grandi agglomerati, insediamenti e infrastrutture, comprendente anche boschi e corsi d acqua situati nel territorio rurale. L utilizzo del territorio culturale deve continuare ed essere stabilito in ambito ecologico dalla popolazione e dalle aziende residenti nel luogo. La denominazione "parco naturale" indica un territorio con nessuna o poca influenza dell'uomo e in cui prevale la protezione della natura. La natura deve poter evolversi liberamente all'interno di un territorio chiaramente definito. Sia i giovani sia gli adulti devono poter fare esperienza e godere di una natura possibilmente intatta. Tali denominazioni possono talvolta discostarsi, per diversi motivi, da quelle utilizzate nei Paesi vicini alla Svizzera. Le denominazioni di "parco naturale regionale" o "parco regionale" (invece di "parco paesaggistico") sono vicine alle categorie di parco corrispondenti in Francia e in Italia, potrebbero però essere confuse o rese incomprensibili in relazione al termine "d'importanza nazionale". Il termine "parco selvatico" (invece di "parco naturale") può suscitare idee di pericolo, che non si prefiggono la protezione della natura e che sono contrarie alle offerte di esperienze con la natura. 6

7 Articolo 23f (nuovo) Parco nazionale Un parco nazionale è costituito da una zona centrale e da una zona periferica. Nella zona centrale, la natura è protetta da qualsiasi intervento dell uomo e lasciata al suo sviluppo spontaneo. La zona centrale è una zona selvatica ma non chiusa in se stessa bensì aperta quale luogo di ricreazione, di formazione, di incontri con la natura e di ricerca. L'accessibilità al pubblico viene limitata nell'interesse di uno sviluppo naturale libero. Lo sfruttamento del paesaggio e dell'economia forestale come pure la caccia e la pesca o interventi tecnici sono esclusi. L espletamento delle molteplici esigenze comporta per la zona centrale la disponibilità di una superficie minima. Essa ammonta nell Altopiano a 50 km 2, nel Giura a 75 km 2 e nelle Alpi a 100 km 2. La zona periferica svolge alcune funzioni complementari: quella di salvaguardia dei processi naturali delle zone centrali, di protezione della biodiversità antropogena e della diversità dei biotopi nonché quella di tutela dei paesaggi culturali naturali. La zona periferica equivale, in generale, a una superficie da tre quarti a una volta e mezza quella della zona centrale. In primo piano non vi sono divieti, bensì lo sfruttamento sostenibile delle risorse naturali con forme tipiche dell agricoltura, alpicoltura e silvicoltura come pure della caccia e della pesca. Anche l'artigianato, il turismo e l'uso ricreativo si orientano alle risorse naturali. Per tali usi il parco sviluppa misure di promozione specifiche. La zona periferica può contenere inoltre piccoli insediamenti esistenti e strutture semplici, adattate al paesaggio. Interventi pregiudizievoli esistenti devono essere eliminati non appena si presenti l'occasione. L ente responsabile di un parco nazionale provvede, insieme e d intesa con le attuali e sperimentate istituzioni nazionali di ricerca per i parchi naturali e paesaggistici, alla ricerca scientifica nel parco. I temi e l'organizzazione della ricerca sono determinati in un piano di ricerca. Articolo 23g (nuovo) Parco paesaggistico Nei parchi paesaggistici non è richiesta nessuna zonazione come nei parchi nazionali e nei parchi naturali. L ente responsabile del parco deve tuttavia comprovare l ubicazione delle zone del parco nelle quali prevalgono qualità naturali e paesaggistiche straordinarie. Esso ha il compito di esporre come la regione conserva e valorizza la qualità elevata degli habitat naturali nonché i paesaggi culturali ancora vicini allo stato naturale e riccamente strutturati. Per far fronte alle molteplici esigenze, un parco deve estendersi su una superficie di almeno 100 km 2 prevalentemente plasmata da un paesaggio culturale. Un territorio può essere riconosciuto come parco solo se lo sfruttamento agricolo, alpino e forestale presenta già un elevato livello ecologico e se vengono create condizioni favorevoli per un'economia sostenibile. Occorre dimostrare che l'elevato livello può essere mantenuto. Per le superfici agricole occorre ad esempio fornire le prove che le esigenze ecologiche sono rispettate secondo l'ordinanza sui pagamenti diretti; per i marchi dei prodotti devono inoltre essere soddisfatte le esigenze dell'ordinanza sull'agricoltura biologica. Un parco paesaggistico costituisce uno strumento d incentivazione importante per un economia regionale orientata nel futuro. Un importanza notevole spetta di 7

8 conseguenza all istituzione e alla salvaguardia dei posti di lavoro. Le attività economiche devono però essere orientata in misura rilevante sull utilizzazione sostenibile delle risorse locali. La creazione di un label Parco (art. 23j) è un elemento significativo per una migliore valorizzazione dei prodotti della regione (turismo, agricoltura, artigianato locale). L'ente responsabile del parco elabora concrete misure di promozione giusta il capoverso 2. Le misure mirano ad esempio ad incrementare e migliorare la diversità naturale, a conservare e connettere gli spazi vitali, a favorire un'agricoltura ecocompatibile, l'ecoturismo, la salvaguardia o la promozione del patrimonio culturale e quindi migliorare la qualità della vita della popolazione. Articolo 23h (nuovo) Parco naturale Un parco naturale è costituito da una zona centrale e da una zona periferica. La superficie totale deve essere di almeno 6 km 2 dei quali almeno quattro adibiti a zona centrale. L'istituzione di parchi naturali è promossa nelle vicinanze dei grandi agglomerati urbani. Sono considerate tali aree occupate in modo esteso da insediamenti di agglomerati urbani in base alla statistica federale, dove a causa della densità di utilizzazione esiste un forte fabbisogno di rendere accessibili opportunità di incontri ed esperienze ravvicinate con la natura. I parchi naturali si situano in luoghi non discosti da simili agglomerati e sono raggiungibili con i trasporti pubblici. I parchi naturali possono essere in particolare grandi aree boschive come pure fiumi con rive naturali e superfici inutilizzate nei pressi dei fiumi. Per la zona centrale valgono essenzialmente le stesse regole delle zone centrali dei parchi nazionali. Nella zona di transizione si dà importanza in modo più marcato che nella zona periferica del parco nazionale ad organizzare e trasmettere esperienze con la natura. Inoltre, dato lo sfruttamento intenso delle aree circostanti il parco, la funzione di cuscinetto della zona intermedia riveste importanza rilevante. Articolo 23i (nuovo) Accordi di prestazioni tra Confederazione e Cantoni I parchi naturali e paesaggistici sono oggetti d importanza nazionale. L adozione di iniziative in tal senso da parte delle regioni e la realizzazione dei progetti rientrano anche nell interesse della Confederazione. A tal fine per l'istituzione e il funzionamento di un parco nazionale (manutenzione, rivalutazione, amministrazione) è necessario un impegno economico della Confederazione. Ai sensi della nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) tale impegno avviene, sulla base di un programma cantonale per tutte le attività dei parchi, sotto forma di contributi globali fondati su accordi di prestazioni stipulate con i Cantoni. La loro entità varia a seconda dell efficacia delle misure previste. Essa corrisponderà approssimativamente alla quota che la Confederazione sarebbe tenuta a versare ai costi sussidiabili in base alla capacità finanziaria dei Cantoni e al sistema di sovvenzionamento attuale. L onere per i parchi nazionali ammonterebbe al per cento (con una partecipazione dei Cantoni del per cento), nonché al per cento per i parchi paesaggistici e naturali (con un ulteriore partecipazione del per cento da parte dei Cantoni). La quota dell onere della Confederazione considera gli interessi privati e pubblici 8

9 riguardanti un parco con i suoi molteplici obiettivi (protezione, sviluppo regionale, svago, formazione e ricerca). Per i parchi nazionali si orienta inoltre all onere della Confederazione per il parco nazionale esistente (vale a dire il 75 per cento circa ) e per i parchi paesaggistici e i parchi naturali a quelli per i biotopi e le zone palustri d'importanza nazionale (ovvero almeno il 60 per cento). Possono essere sostenuti nell ambito delle convenzioni sulle prestazioni in particolare i costi relativi alla progettazione del parco, alla salvaguardia del territorio, i costi amministrativi e del personale, quelli relativi all'istituzione e la manutenzione di infrastrutture (centro per i visitatori, sentieri, ecc.), all'informazione e all'educazione ambientale come pure quelli comportati da progetti concreti di valorizzazione e di rivitalizzazione, di rinuncia e limitazione all'utilizzazione. I sussidi per i parchi naturali e paesaggistici non entrano in concorrenza con i contributi federali secondo altre basi giuridiche. Tali sussidi federali, ad esempio i pagamenti diretti agricoli o i compensi per i biotopi, non sono oggetto della revisione della LPN, e la loro concessione continua ad essere disciplinata dalla legislazione federale specifica anche nel territorio di un parco. Il presente articolo è applicabile soltanto in materia di oneri supplementari specifici, riguardanti esclusivamente i parchi. Le spese di privati concernenti la caratterizzazione dei prodotti e dei servizi di un parco mediante un label e la loro commercializzazione non sono a loro volta oggetto della presente revisione. Articolo 23j (nuovo) Label Parco I label sono informazioni brevi sotto forma di descrizioni, pittogrammi o simboli. Essi devono attirare l attenzione dei consumatori sui vantaggi ecologici di una determinata offerta di alta qualità. I label, quali strumenti dell economia di mercato, costituiscono, insieme alla concessione di contributi federali, un pilastro importante in seno alla strategia d incentivazione della Confederazione che funge da base per l istituzione di parchi naturali e paesaggistici. Per ognuna delle tre categorie di parchi verrà elaborato un label, uniforme per tutta la Svizzera, composto da una breve scritta che designa la categoria di parco e da un simbolo adeguato. Il label Parco permette all ente responsabile di identificarsi verso l esterno in maniera inequivocabile e di portare avanti una pubblicità efficace per i propri interessi. Il label è conferito soltanto agli enti i cui territori adempiono ai requisiti per la concessione di sussidi federali. Il capoverso 2 conferisce all ente responsabile del parco la competenza di cedere il label a produttori o fornitori di servizi sulla base di condizioni valide in tutto il paese. Le condizioni sono riferite all obbligo di produzione (delle merci) o di fornitura (dei servizi) all interno del territorio del parco come pure all osservanza degli standard ecologici minimi da parte dei prodotti e servizi contrassegnati dal label stesso. Il Consiglio federale conferisce il label Parco per una durata di dieci anni rinnovabili. L'ente responsabile del parco può concedere il label per contrassegnare prodotti e servizi per la durata di tre anni rinnovabili. L'UFAFP controlla l'uso del label. 9

10 Articolo 23k (nuovo) Compiti dei Cantoni I Cantoni sono investiti di una particolare funzione per quanto riguarda l'istituzione di parchi naturali e paesaggistici, trovandosi tra le regioni e la Confederazione. Se l iniziativa di istituire un parco spetta alle cerchie interessate alla promozione di una regione con il sostegno della popolazione interessata, spetta invece ai Cantoni consigliare e sostenere nell ambito di relativi programmi le iniziative regionali e rappresentarle presso la Confederazione. I Cantoni stipulano con la Confederazione accordi di prestazioni su quei progetti che, dopo essere stati esaminati da ambedue le parti, meritano l'appoggio del Cantone e l'aiuto finanziario e il conferimento di un label da parte della Confederazione. E' compito dei Cantoni presentare la domanda per promuovere un territorio affinché venga riconosciuto parco naturale e paesaggistico d'importanza nazionale. Collaborando tempestivamente con la Confederazione, i Cantoni assicurano che la promozione da parte della Confederazione possa avvenire essenzialmente di concerto con il Cantone. I Cantoni svolgono un ruolo centrale nel processo di esecuzione. Articolo 23l (nuovo) Prescrizioni del Consiglio federale Spetta alla Confederazione determinare le esigenze per i contributi globali e i label al fine di garantire, da un lato, la parità di trattamento a tutte le iniziative di promozione di parchi e, dall'altra, una sufficiente qualità paesaggistica ed ecologica dei parchi. Il Consiglio federale emana quindi le disposizioni di esecuzione per quanto attiene ai requisiti minimi per il riconoscimento di parchi naturali e paesaggistici, stabilendo criteri precisi per ogni tipo di parco. La Confederazione deve inoltre determinare le esigenze complementari per la concessione di contributi globali e per il conferimento del label Parco (quali concrete misure di protezione, garanzia a lungo termine della protezione prevista). Le disposizioni di esecuzione disciplinano inoltre i contenuti delle convenzioni sulle prestazioni stipulate con i Cantoni, il monitoraggio dell efficacia dei contributi globali nonché il conferimento, l assegnazione e l'impiego del label. Deve quindi essere garantito che le politiche federali relative al territorio vengano integrate nelle procedure di riconoscimento. La ricerca è vincolante per i Parchi nazionali; se ne raccomanda l attuazione ai parchi paesaggistici e ai parchi naturali in quanto i risultati della ricerca orientata ai problemi sono in genere una premessa necessaria per la tutela della qualità. La Confederazione intende continuare a stipulare contratti di prestazione per la ricerca nei o sui parchi con le collaudate istituzioni di ricerca esistenti. Nella corrispondente organizzazione della ricerca sono rappresentati anche i singoli parchi. La Commissione consultiva della Confederazione per i parchi naturali e paesaggistici, della quale è prevista l istituzione, valuterà segnatamente le richieste dei Cantoni per il riconoscimento di parchi come pure le questioni di principio relative alla gestione dei parchi e alla salvaguardia della qualità. I criteri ai fini della sua composizione verteranno soprattutto sulle conoscenze tecniche e sulle regioni linguistiche. 10

11 Articolo 24 cpv. 1 lett. a e b(nuovo) La distruzione dolosa o colposa illegale di parchi naturali e paesaggistici d importanza nazionale o il loro danneggiamento grave devono essere perseguiti penalmente. Premessa fondamentale per una protezione di diritto penale in base a questa disposizione è un decreto di protezione da parte della Confederazione. Anche se, per quanto riguarda i parchi naturali e paesaggistici, il decreto di protezione avviene mediante ordinanze cantonali di protezione o mediante piani territoriali, la loro protezione di diritto penale nella LPN si giustifica per il fatto che essi, conformemente all articolo 2 lettera c e 23 k LPN, rappresentano l adempimento di un compito federale (lett. a). Con l istituzione di parchi naturali e paesaggistici, la concessione di contributi globali nell ambito della LPN assume un significato ancor più importante. Pertanto, la riscossione ingiustificata di prestazioni statali deve poter essere perseguita direttamente dai Cantoni nel quadro della loro competenza esecutiva, secondo l articolo 24d capoverso 1 LPN, nell interesse della collettività come pure nell interesse dei beneficiari onesti e conformemente alla disposizione dello stesso tenore presente nella legge federale sulle foreste (art. 42 cpv. 1 lett. b LFo; RS 921.0), (lett. e). II. Sospensione del diritto vigente Questa revisione disciplina la revoca della legge sul parco nazionale, quale base giuridica dell esistente Parco nazionale svizzero nel Cantone dei Grigioni (PNS). Il Consiglio federale determina l'entrata in vigore di tale revoca. La legge sul parco nazionale potrà essere formalmente revocata solo nel momento in cui sarà garantita la tutela del Parco nazionale svizzero secondo le condizioni previste negli articoli 23e, 23f, 23i e 23l LPN. Si prevede dunque che la revisione parziale della LPN e la revoca della legge sul parco nazionale entreranno in vigore a tappe. Con la revoca della legge sul parco nazionale viene annullata la fondazione "Parco nazionale svizzero". Conformemente all'articolo 6 del contratto del 15 aprile 1981 tra i fondatori della fondazione "Parco nazionale svizzero" (Pro Natura e l'accademia svizzera di scienze naturali) e la Confederazione i ricavi ottenuti dalla liquidazione del patrimonio della fondazione spettano in parti uguali a Pro Natura e alla Confederazione, che dovranno utilizzarli con il fine di proteggere la natura. I contratti relativi al Parco nazionale svizzero vengono inseriti di comune accordo nella nuova regolamentazione e fino ad allora continueranno ad essere trattati dalla Confederazione. Al Parco nazionale svizzero, fondandosi sulla sua particolare situazione storica, sarà conferito il label in base all articolo 23j LPN, dopo l entrata in vigore di questo progetto. 3 Ripercussioni 3.1 Ripercussioni finanziarie Sulla Confederazione L esercizio del parco nazionale esistente costa alla Confederazione 3,0 milioni di franchi l anno (bilancio 2002) che rappresentano circa il 75 per cento del preventivo 11

12 del parco nazionale. Il progetto di ampliamento del parco nazionale prevedeva, sulla base di una partecipazione equivalente del per cento, circa 5 milioni di franchi di sussidi agli investimenti ripartiti sull arco di tre anni, come pure un aumento del contributo annuo per la gestione di circa 2 milioni di franchi. Da ciò è possibile desumere che, sull arco di cinque anni, l istituzione di un parco nazionale costa alla Confederazione sicuramente 5,0 milioni di franchi, mentre i costi di gestione si aggirano con certezza sui 3,0 milioni di franchi l anno. Per quanto attiene ai parchi paesaggistici in base ai dati dei progetti avviati, si prevedono i sussidi federali seguenti: per l istituzione circa 2.4 milioni di franchi (suddivisi sull arco di 5 anni), per la gestione circa 0,6 milioni di franchi (annui). I parchi naturali costano alla Confederazione circa 1,7 milioni di franchi per l istituzione (suddivisi sull arco di 5 anni) e circa 0,3 milioni di franchi annui per la gestione. Tutti questi costi non sono definitivi ma crescono progressivamente con il numero dei progetti e lo stato di avanzamento dei lavori. Presupponendo che nei prossimi 10 anni saranno istituiti 1-2 nuovi parchi nazionali, 6-10 parchi paesaggistici e 3-5 parchi naturali, il fabbisogno finanziario sale progressivamente a 10,0 milioni di franchi (2007). Esso oscillerà intorno a questo importo. Nella fase di transizione fino all entrata in vigore della riveduta LPN, la progettazione e l istituzione, di parchi paesaggistici in particolare, ma anche quella di parchi nazionali, potrà essere, come finora, sovvenzionata fino al 50 percento attraverso il programma Regio Plus. Sui Cantoni e Comuni Gli accordi di prestazioni stipulati con la Confederazione prevedono anche il finanziamento del parco. E' competenza dei Cantoni decidere come suddividere i costi che superano i contributi globali della Confederazione. A fronte di questi costi vi sono vantaggi evidenti legati a un parco, soprattutto per i Comuni ed i privati interessati. Di conseguenza, è auspicabile anche un cofinanziamento da parte di privati a fianco degli enti pubblici. 3.2 Ripercussioni sul personale Sulla Confederazione La Confederazione consiglia Cantoni e enti regionali che promuovono un iniziativa sulle questioni inerenti l istituzione di un parco, collabora con la Commissione federale dei parchi nazionali, predispone il riconoscimento dei parchi ed il conferimento del label, esamina le domande di sovvenzione ed effettua controlli della qualità sulle attività del parco e l impiego del label. A tal fine, l UFAFP dovrà assumere due nuovi collaboratori per un periodo di cinque anni. Sui Cantoni e Comuni La Confederazione non obbliga Cantoni e Comuni all istituzione e alla gestione di parchi naturali e paesaggistici e non definisce alcuna zona prioritaria vincolante. 12

13 Cantoni e Comuni determinano autonomamente il fabbisogno di personale. A tale scopo, essi possono ricorrere alle strutture regionali funzionanti della pianificazione territoriale e della politica regionale (ad esempio, le regioni LIM) e conferire loro determinati mandati di prestazione. 3.3 Ripercussioni sull informatica Non vi è alcuna ripercussione sul settore informatico. Per l attuazione delle disposizioni di legge non occorrono risorse informatiche supplementari o nuove soluzioni informatiche sia per quanto riguarda la Confederazione sia per quanto riguarda i Cantoni e i Comuni. 3.4 Ripercussioni regionali Sull economia I parchi nazionali ed i parchi paesaggistici contribuiscono al rafforzamento dei territori rurali conformemente al rapporto sulle Linee guida per l ordinamento del territorio svizzero e all orientamento della politica regionale centrata sul sostegno dei potenziali regionali. La società e l economia di una regione adibita a parco fruiscono di risorse per l utilizzazione delle loro forze e per l eliminazione dei punti deboli. La creazione di posti di lavoro nell area del parco e il ricavo delle vendite fatte ai visitatori del parco, e della vendita dei prodotti del parco al pubblico mirato dalla pubblicità, possono svolgere un ruolo relativamente importante per territori a debole struttura economica e minacciati dall emigrazione. La popolazione residente può fruire anche di un offerta supplementare di lavori a tempo parziale. La creazione di valore aggiunto derivata direttamente dall attività turistica del parco nazionale esistente nel Cantone dei Grigioni ammonta in media a 10 milioni di franchi l anno mentre gli effetti indiretti e indotti a livello di occupazione e di reddito procurano un apporto ulteriore di 7 milioni di franchi. I parchi naturali svolgono la funzione di spazi di compensazione offrendo la possibilità di attività ricreative per la popolazione dei grandi agglomerati urbani sovraffollati. Essi accrescono altresì la sfera di gradimento dei territori che li ospitano, sia per la popolazione residente che per le forze lavorative. Sui diversi raggruppamenti sociali Grazie ai parchi la popolazione agricola fruisce di nuove piattaforme per la distribuzione di derrate alimentari di qualità superiore. Per l artigianato, segnatamente piccole imprese ed imprese di tipo artigianale, come pure per le imprese turistiche si aprono nuove possibilità di smercio grazie alla pubblicità del parco e al suo prestigio. Prospettive economiche favorevoli e una coscienza regionale consolidata possono fungere da antidoti efficaci contro l emigrazione e l invecchiamento della popolazione. 13

14 4 Programma di legislatura Il progetto è stato annunciato nel programma di legislatura (FF , n. 2.4 Ambiente e infrastruttura, altre questioni). Si rinuncia alla redazione del messaggio, a sua volta annunciato, sulla revisione della legge sul parco nazionale. Nell ambito del presente progetto di revisione il parco nazionale nel Cantone dei Grigioni viene trasferito nella nuova legislazione. 5 Relazione con il diritto internazionale L Organizzazione delle Nazioni Unite per l educazione, la scienza e la cultura (UNESCO), della quale la Svizzera è membro dal 1949, si occupa a livello mondiale della protezione del patrimonio culturale. Va qui accennata la Convenzione dell'unesco del 23 novembre 1972 per la protezione del patrimonio mondiale culturale e naturale, che obbliga la Svizzera a mettere in atto efficaci misure di protezione e di manutenzione e a rivalutare il più attivamente possibile il loro patrimonio culturale e naturale. La revisione della LPN concorda con gli obiettivi di tale organizzazione. La categoria del "parco paesaggistico" corrisponde per analogia al concetto sviluppato dall'unesco di riserva della biosfera. In relazione agli obblighi generali della Svizzera vi è anche la Convenzione del 5 giugno 1992 sulla diversità biologica. Tale convenzione esige dalle parti contraenti che esse trovino strategie per la conservazione e lo sviluppo sostenibile della diversità biologica (articolo 6) e che istituiscano un sistema di zone protette o zone in cui sono necessarie misure per la conservazione della diversità biologica (articolo 8). La presente revisione parziale della LPN è dunque uno strumento importante per l'applicazione della Convenzione sulla diversità biologica. Una delle aspirazioni del Consiglio d Europa è quella di offrire ai suoi membri un quadro giuridico moderno allo scopo di rafforzare l importanza del paesaggio in seno alle politiche ambientali come pure in tutte le politiche settoriali ad incidenza territoriale. Da un lato ciò avviene in primo luogo mediante la Convenzione di Berna del 19 settembre 1979 relativa alla conservazione della vita selvatica e dell ambiente naturale dell Europa. L'obiettivo della convenzione è di conservare la vita del mondo animale e vegetale in quanto patrimonio naturale di particolare valore estetico, scientifico, culturale, ricreativo ed economico. Dall'altro la futura Convenzione europea relativa al paesaggio, firmata il 20 ottobre 2000 dalla Svizzera e che si trova attualmente in procedura di ratifica, offre invece una definizione nuova di paesaggio inteso nella sua globalità che include i significati culturali, sociali ed economici del paesaggio stesso. Nell'ambito dell'unione europea, è opportuno menzionare la Direttiva 92/43/CEE, del 21 maggio 1992, relativa alla conservazione degli habitat naturali come pure della fauna e della flora selvatiche, la quale si prefigge di salvaguardare la biodiversità, attraverso la protezione degli habitat naturali. Infine, per parte sua, la Convenzione-quadro del 7 novembre 1991 concernente la protezione delle Alpi (Convenzione alpina), già ratificata per la Svizzera, ed in particolare il suo Protocollo di applicazione del 20 dicembre 1994 nel campo della protezione della natura e della tutela del paesaggio non ancora ratificato intende proteggere, gestire e, se del caso, ripristinare la natura e i paesaggi nel territorio alpino tenendo conto dello sviluppo sociale, culturale ed 14

15 economico nonché della conservazione degli habitat naturali di questa regione. La presente revisione parziale della LPN concorda con tali strumenti europei. 6 Basi legali 6.1 Costituzionalità Secondo l articolo 78 capoverso 1 della Costituzione federale del 18 aprile 2000 (Cost.), la protezione della natura e del patrimonio, che include pure la protezione del paesaggio, è di competenza dei Cantoni. Accanto a questa competenza generale dei Cantoni, la Confederazione può sostenere gli sforzi tesi alla protezione della natura e del patrimonio ed acquisire o salvaguardare, per via contrattuale e mediante esproprio, oggetti d importanza nazionale (cpv. 3). La Confederazione emana inoltre prescrizioni per la protezione del mondo animale e vegetale e per la conservazione dei loro spazi vitali nella diversità naturale; essa protegge le specie minacciate di estinzione (capoverso 4). Le paludi ed i paesaggi palustri d importanza nazionale e di particolare bellezza sono protetti (cpv. 5). La competenza relativa al sostegno del capoverso 3 si riferisce in primo luogo all'aiuto finanziario. In questo contesto la Confederazione è autorizzata ad intervenire a livello normativo, al fine di disciplinare le premesse per le prestazioni di aiuto e di rispettare il principio di legalità, il quale è importante per la gestione delle prestazioni. La promozione dei parchi naturali e paesaggistici d'importanza nazionale è dunque conforme con l'articolo della Costituzione. 6.2 Delega di competenze legislative La presente revisione parziale della LPN contiene diverse norme di delega per l emanazione di ordinanze. Nell'ambito dell'articolo 23l capoverso 1 il Consiglio federale deve in particolare emanare disposizioni relative alle esigenze per i parchi naturali e paesaggistici d'importanza nazionale. Il Consiglio federale determina inoltre l'entrata in vigore della revoca della legge sul parco nazionale. Tali deleghe sono necessarie per l'applicazione del progetto di promozione per i parchi naturali e paesaggistici d'importanza nazionale. Forma degli atti legislativi Secondo l articolo 163 Cost. e 4 capoverso 1 della legge del 23 marzo 1962 sui rapporti fra i Consigli (LRC; RS ), le norme di diritto sono emanate sotto forma di legge federale o di ordinanza. 6.4 Concordanza con i principi relativi all attività normativa della legge sui sussidi I sussidi federali, in base all articolo 23i LPN, costituiscono aiuti finanziari giusta l articolo 3 capoverso 1 della legge federale del 5 ottobre 1990 sugli aiuti finanziari e le indennità (legge sui sussidi, LSu, RS 616.1). Essi sono conformi alle condizioni e ai principi particolari relativi alla concessione di aiuti finanziari statuiti dagli articoli 6 e 7 LSu. 15

16 7 Relazione con la nuova impostazione della perequazione finanziaria e dei compiti tra Confederazione e Cantoni (NPC) Le modalità di ripartizione dei compiti tra Confederazione e Cantoni in materia di parchi naturali e paesaggistici è conforme a quanto disposto della nuova impostazione della perequazione finanziaria, secondo cui la protezione della natura e del paesaggio è un compito congiunto di Confederazione e Cantoni. Il progetto prevede giustamente che la Confederazione stipuli con i Cantoni degli accordi di prestazioni per i loro parchi e sostenga le prestazioni mediante contributi globali. 16