Procedimento per il pagamento dei debiti fuori bilancio di Roma Capitale di competenza della Gestione Commissariale

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1 PARERI DEL COMITATO CONSULTIVO205 Procedimento per il pagamento dei debiti fuori bilancio di Roma Capitale di competenza della Gestione Commissariale PARERE DEL 04/08/ , AL 25906/16, AVV. GIANNA GALLUZZO È stato richiesto alla Scrivente, dal Commissario Straordinario del Governo per il piano di rientro del debito pregresso del Comune di Roma, un parere in merito «alla legittimità del procedimento, seguito fino alla data odierna, finalizzato al pagamento da parte del Commissario straordinario dei debiti fuori bilancio di competenza della Gestione commissariale». In particolare, viene rappresentato che l'art. 1 comma 26 del Decreto Legge 13 agosto 2011, n. 138, convertito, con modificazioni, dalla L. 14 settembre 2011, n. 148 ha introdotto nel comma 4 dell articolo 78 del Decreto legge 25 giungo 2008 n. 112 la seguente disposizione: «Fermo restando quanto previsto dagli articoli 194 e 254 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per procedere alla liquidazione degli importi inseriti nel piano di rientro e riferiti ad obbligazioni assunte alla data del 28 aprile 2008, è sufficiente una determinazione dirigenziale, assunta con l'attestazione dell'avvenuta assistenza giuridico-amministrativa del segretario comunale ai sensi dell'articolo 97, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267». Al proposito viene segnalato che il Segretario Generale di Roma Capitale, all indomani della conversione in legge della disposizione sopra riprodotta, ha dato, alle strutture amministrative dell Ente, le indicazioni operative in ordine alle modalità con le quali procedere per la redazione delle determinazioni dirigenziali di riconoscimento della legittimità dei debiti fuori bilancio inseriti nel piano di rientro. In estrema sintesi, con le note n dell 11 ottobre 2011 e n del 19 ottobre 2011 il Segretario Comunale, ha ritenuto che la norma debba essere interpretata nel senso che viene rimesso ai singoli dirigenti il compito di procedere con proprio atto al riconoscimento dei singoli debiti fuori bilancio afferenti alla gestione Commissariale. Codesto Commissario dubita della correttezza di tale interpretazione, rilevando che la norma sopra riprodotta, «nell esordire con l espressione fermo restando, sembrerebbe non incidere in alcun modo sulla regola generale di cui al richiamato articolo 194 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267» che al comma 1 stabilisce «Con deliberazione consiliare di cui all'articolo 193, comma 2, o con diversa periodicità stabilita dai regolamenti di contabilità, gli enti locali riconoscono la legittimità dei debiti fuori bilancio». **** Preliminarmente si osserva che, come è noto, il Commissario è stato nominato, ai sensi dell art. 4 comma 8 bis del decreto legge 25 gennaio 2010 n. 2 convertito in legge 26 marzo 2010 n. 42, al fine di gestire il piano di rientro

2 206 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 3/2016 di cui all articolo 78 del decreto legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito con modificazioni dalla legge 6 agosto 2008, n Con DPCM del 4 luglio 2008 all articolo 3 sono stati stabiliti, ai sensi del secondo comma del citato art. 78 del citato decreto legge 25 giugno 2008, n. 112 «gli istituti e gli strumenti disciplinati da Titolo VIII del testo unico di cui al decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267 di cui può avvalersi il Commissario straordinario». In particolare l articolo 3 del DPCM del 4 luglio 2008 al comma 1 prevede: «Il commissario Straordinario procede alla rilevazione della massa passiva, di cui all art. 254 comma 3 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, acquisendo dai responsabili dei servizi competenti per materia attestazioni circa le obbligazioni assunte dal Comune e che le relative prestazioni siano state effettivamente rese e rientrino nell ambito dell espletamento delle pubbliche funzioni e servizi di competenza del Comune. I predetti responsabili dei servizi provvedono entro 20 giorni dalla richiesta attestando anche lo stato dei pagamenti dei corrispettivi e la non avvenuta prescrizione del debito alla data del 28 aprile 2008». Il medesimo articolo 3 al successivo comma 3 prevede: «Al Commissario Straordinario od a un suo delegato nominato ai sensi dell articolo 5 del presente decreto compete la decisione dell inserimento delle posizioni debitorie nel bilancio relativo al piano di rientro con provvedimento da comunicare agli interessati, tenendo conto degli elementi di prova desunti dalla documentazione da altri atti e dalla attestazione di cui al precedente comma 1». Occorre poi aggiungere che l articolo 2 comma 7 del Decreto legge 29 dicembre 2010 n. 225 convertito in legge 26 febbraio 2011 n. 10 ha stabilito tra l altro: «Con provvedimenti predisposti dal Commissario straordinario del Governo del comune di Roma, nominato ai sensi dell'articolo 4, comma 8-bis del decreto-legge 25 gennaio 2010, n. 2, convertito, con modificazioni, dalla legge 26 marzo 2010, n. 42, sono accertate le eventuali ulteriori partite creditorie e debitorie, rispetto al documento predisposto ai sensi dell'articolo 14, comma 13-bis, del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, dal medesimo Commissario, concernente l'accertamento del debito del comune di Roma alla data del 30 luglio 2010, che è approvato con effetti a decorrere dal 29 dicembre 2010». In questo quadro normativo si inserisce l art. 1 comma 26 del Decreto Legge 13 agosto 2011 n. 138 convertito in legge 14 settembre 2011 n. 148 il quale prevede: «All'articolo 78, comma 4, del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, dopo il terzo pe-

3 PARERI DEL COMITATO CONSULTIVO207 riodo è inserito il seguente: «Fermo restando quanto previsto dagli articoli 194 e 254 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, per procedere alla liquidazione degli importi inseriti nel piano di rientro e riferiti ad obbligazioni assunte alla data del 28 aprile 2008, è sufficiente una determinazione dirigenziale, assunta con l'attestazione dell'avvenuta assistenza giuridico-amministrativa del segretario comunale ai sensi dell'articolo 97, comma 2, del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267». Si è aggiunto, poi, il successivo articolo 16 del decreto legge 6 marzo 2014 n. 16, convertito in legge 2 maggio 2014, n. 68, che al comma 5 prevede: «Al comma 196-bis dell'articolo 2 della legge 23 dicembre 2009, n. 191, sono aggiunti, in fine, i seguenti periodi: "Il medesimo Commissario straordinario è autorizzato ad inserire, per un importo complessivo massimo di 30 milioni di euro, nella massa passiva di cui al documento predisposto ai sensi dell'articolo 14, comma 13-bis del decreto-legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, le eventuali ulteriori partite debitorie rivenienti da obbligazioni od oneri del comune di Roma, ivi inclusi gli oneri derivanti dalle procedure di cui all'articolo 42-bis del testo unico di cui al decreto del Presidente della Repubblica 8 giugno 2001, n. 327, anteriori al 28 aprile 2008, alla cui individuazione si procede con determinazioni dirigenziali, assunte con l'attestazione dell'avvenuta assistenza giuridico amministrativa del Segretario comunale». **** Si osserva, inoltre, che la Corte Costituzionale con la sentenza n. 154 del 21 giugno 2013, nell'esaminare la questione di legittimità costituzione del più volte richiamato articolo 78 del Decreto Legge 25 giungo 2008 n. 112 ha rilevato: «la deroga alla disciplina generale del dissesto degli enti locali si limita all'introduzione di una doppia gestione (ordinaria e commissariale), volta a mantenere indenni dal peso di debiti pregressi le risorse destinate all'attività ordinaria del Comune di Roma Capitale, in considerazione del rilievo del tutto peculiare di quest'ultimo, sia in campo nazionale che internazionale. Per conseguire tale scopo è indispensabile stabilire una data precisa (individuata nel 28 aprile 2008), al fine di determinare una separazione temporale tra obbligazioni ad essa precedenti, i cui effetti ricadono sulla gestione commissariale, e obbligazioni successive, i cui effetti sono imputati alla gestione ordinaria. Si deve, in definitiva, ritenere che l'art. 78, comma 6, primo periodo, del d.l. n. 112 del 2008 sia coerente con la ratio che presiede alle funzioni ed all'attività dell'organo straordinario di liquidazione, di cui all'art. 245 e agli artt. 252 e seguenti del d.lgs. n. 267 del 2000, con la differenza della contestualità di gestione ordinaria e commissariale, volta a preservare la prima dal dissesto [enfasi aggiunte].

4 208 RASSEGNA AVVOCATURA DELLO STATO - N. 3/2016 Dall'esame del compendio normativo sopra richiamato, come interpretato in via generale dalla Corte Costituzionale, può desumersi che la determinazione della massa passiva da inserire nel piano di rientro e la gestione del bilancio separato del Comune di Roma relativo ai debiti, assunti sino al 28 aprile 2008, sono rimesse alle determinazioni del Commissario che, con propri provvedimenti, procede a predisporre il piano di rientro e ad inserire nello stesso sia i debiti fuori bilancio che le ulteriori nuove partite debitorie: tutte le partite debitorie relative al periodo precedente al 28 aprile 2008 vengono accertate con determinazioni dirigenziali dei dirigenti del Comune di Roma. Proprio il tenore testuale della norma in esame, che ha una portata di carattere generale, suggerisce che la modalità operativa adottata fino ad ora sia legittima. La norma, infatti, prevede che per procedere alla liquidazione degli importi inseriti nel piano di rientro e riferiti ad obbligazioni assunte alla data del 28 aprile 2008, è sufficiente una determinazione dirigenziale, assunta con l'attestazione dell'avvenuta assistenza giuridico-amministrativa del segretario comunale. E ciò sembra trovare conferma anche nell ultimo intervento normativo in materia ovvero nell articolo 16 comma 5 del decreto legge 6 marzo 2014 n. 16, convertito in legge 2 maggio 2014, n. 68, il quale ha previsto, come già detto, che «il medesimo Commissario Straordinario è autorizzato ad inserire eventuali ulteriori partite debitorie rivenienti da obbligazioni od oneri del comune di Roma, anteriori al 28 aprile 2008, alla cui individuazione si procede con determinazioni dirigenziali, assunte con l'attestazione dell'avvenuta assistenza giuridico amministrativa del Segretario comunale». In sostanza l articolo 1 comma 26 del Decreto legge 13 agosto 2011 n. 138 convertito in legge 14 settembre 2011 n. 148 si inserisce nella disciplina contenuta nell articolo 78 del Decreto legge 25 giugno 2008 n. 112, aggiungendo un paragrafo al quarto comma di tale norma e deve, dunque, interpretarsi nel quadro complessivo del suddetto articolo 78. Ad avviso della Scrivente, pertanto, l inciso fermo restando quanto previsto dall articolo 194 del decreto legislativo 18 agosto 2000 n. 267, oltre a specificare che l'ente locale, nella sua gestione ordinaria, deve attenersi al rispetto delle norme sopra indicate, è volto ad individuare, mediante il richiamo alla disciplina ordinaria di cui all art. 194 citato, i debiti fuori bilancio - richiamandone gli elementi caratteristici evidenziati nel primo comma - confermando, però, la disciplina speciale e derogatoria, contenuta anche nei precedenti commi e ribadita nel prosieguo della disposizione, in ordine alla competenza del Commissario Straordinario il quale, anche nel caso di debiti fuori bilancio, provvede ad inserirli nel piano di rientro previa attestazione da effettuarsi con determinazione dirigenziale. La norma, interpretata diversamente, sarebbe priva di coerenza sistematica con il complesso normativo prima richiamato.

5 PARERI DEL COMITATO CONSULTIVO209 D altra parte le competenze ordinarie degli organi comunali (1) ai sensi del comma 3 del citato articolo 78 del D.L. 112/08 riguardano, espressamente, la gestione del periodo successivo alla data del 28 aprile In conclusione, sarebbe illogico che l organo consiliare di Roma Capitale possa conservare una competenza deliberativa sui debiti fuori bilancio relativi al periodo precedente al 28 aprile 2008, intervenendo, dunque, sulla individuazione della massa passiva formatasi antecedentemente a tale data, la cui individuazione e gestione è riservata alla competenza di codesto Commissario. Sul presente parere è stato sentito il Comitato consultivo che, nella seduta del 3 agosto 2016, si è espresso in conformità. (1) Tra le quali deve annoverarsi anche la deliberazione consiliare di cui al primo comma dell art. 194 del D.lgs. 267/2000.