Economia dei tributi. Modulo. La politica di bilancio nel quadro dei vincoli e delle regole dell Unione Europea

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1 Corso di laurea magistrale in Consulenza professionale per le aziende Corso di laurea magistrale in Economia e management Economia dei tributi Modulo La politica di bilancio nel quadro dei vincoli e delle regole dell Unione Europea Prof. Ernesto Longobardi 1

2 Lezione n marzo 2015 Il ciclo e gli strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio 2

3 Breve visione retrospettiva Dopo la proclamazione del Regno di Italia la legge Bastogi (1861) estende allo Stato unitario il sistema adottato in Piemonte. Il primo bilancio dello Stato unitario è quello relativo all esercizio finanziario 1862 Nel 1923 viene approvata la legge di contabilità (RD 2440/1923) che disciplina: la funzione degli organi preposti alla amministrazione finanziaria e contabile dello Stato; la struttura e il contenuto del bilancio di previsione e del rebdiconto generale dello Stato i criteri contabili 3

4 La Costituzione della Repubblica Italiana (1948) ART. 81 Le Camere approvano ogni anno i bilanci e il rendiconto consuntivo presentati dal Governo. L esercizio provvisorio del bilancio non può essere concesso se non per legge e per periodi non superiori complessivamente a quattro mesi. Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese. Ogni altra legge che importi nuove o maggiori spese deve indicare i mezzi per farvi fronte». 4

5 Legge 62/1964 Stabilisce: la coincidenza tra anno finanziario e anno solare (prima, a partire dal 1884, l esercizio finanziario andava dal 1 luglio al 30 giugno); la concentrazione in un unico d.d.l. di tutti gli stati di previsione ministeriali (prima una legge per ciascuno stato di previsione) introduce la classificazione delle entrate e delle spese 5

6 Legge 468/1978 Introduce nell ordinamento: la legge finanziaria; il bilancio pluriennale di previsione; il bilancio di cassa a fianco di quello di competenza Legge 362/1988 Introduce il Documento di programmazione economico- finanziaria (DPEF); ridimensiona il contenuto della legge finanziaria (finanziaria snella ) introduce i d.d.l. collegati alla finanziaria (da indicare nel DPEF) 6

7 Legge 94/1997 Introduce una nuova classificazione delle poste incentrata sulle unità previsionali di base (UPB) (circa mille) - prima il Parlamento approvava ogni singolo capitolo di entrata e di spesa unità elementari ai fini della gestione e anche unità di voto (circa 6 mila) - ora UPB unità di voto (spese e entrate raggruppate secondo la natura e facenti capo ad uno specifico centro di responsabilità amministrativa) Legge 208/1999 Modifica la scansione temporale del processo di bilancio. 7

8 Legge 196/2009 (modificata dalla legge 39/2011) - Introduce il ciclo triennale di programmazione di bilancio - Il Documento di economia e finanza (DEF) sostituisce il DPEF e la legge di stabilità sostituisce la legge finanziaria - Modifica la struttura del bilancio dello Stato introducendo la classificazione per missioni e programmi Legge 39/2011 Recepisce il six- pack Modifica il ciclo temporale del bilancio 8

9 LEGGE COSTITUZIONALE 20 aprile 2012, n. 1 Introduzione del principio del pareggio di bilancio nella Carta costituzionale. Modifica gli articoli 81, 97, 117, 119 della Costituzione 9

10 Art.%81%Prima%della%L.%Cost.%n1/2012 Le#Camere#approvano#ogni#anno#i#bilanci#e#il# rendiconto#consuntivo#presentati#dal#governo. L'esercizio#provvisorio#del#bilancio#non#può#essere# concesso#se#non#per#legge#e#per#periodi#non# superiori#complessivamente#a#quattro#mesi. Con#la#legge#di#approvazione#del#bilancio#non#si# possono#stabilire#nuovi#tributi#e#nuove#spese. Ogni#altra#legge#che#importi#nuove#e#maggiori# spese#deve#indicare#i#mezzi#per#farvi#fronte. Art.%81%come%modificato%dalla%%L.%Cost.%n1/2012 Lo#Stato#assicura#l equilibrio#tra#le#entrate#e#le#spese#del# proprio#bilancio,#tenendo#conto#delle#fasi#avverse#e#delle# fasi#favorevoli#del#ciclo#economico. Il#ricorso#all indebitamento#è#consentito#solo#al#fine#di# considerare#gli#effetti#del#ciclo#economico#e,#previa# autorizzazione#delle#camere#adottata#a#maggioranza# assoluta#dei#rispettivi#componenti,#al#verificarsi#di#eventi# eccezionali. Ogni#legge#che#importi#nuovi#o#maggiori#oneri#provvede#ai# mezzi#per#farvi#fronte. Le#Camere#ogni#anno#approvano#con#legge#il#bilancio#e#il# rendiconto#consuntivo#presentati#dal#governo. L esercizio#provvisorio#del#bilancio#non#può#essere# concesso#se#non#per#legge#e#per#periodi#non#superiori# complessivamente#a#quattro#mesi. Il#contenuto#della#legge#di#bilancio,#le#norme# fondamentali#e#i#criteri#volti#ad#assicurare#l equilibrio#tra# le#entrate#e#le#spese#dei#bilanci#e#la#sostenibilità#del# debito#del#complesso#delle#pubbliche#amministrazioni# sono#stabiliti#con#legge#approvata#a#maggioranza#assoluta# dei#componenti#di#ciascuna#camera,#nel#rispetto#dei# princìpi#definiti#con#legge#costituzionale 10

11 Art. 97 Le pubbliche amministrazioni, in coerenza con l ordinamento dell Unione europea, assicurano l equilibrio dei bilanci e la sostenibilità del debito pubblico. I pubblici uffici sono organizzati secondo disposizioni di legge, in modo che siano assicurati il buon andamento e la imparzialità dell'amministrazione. Nell'ordinamento degli uffici sono determinate le sfere di competenza, le attribuzioni e le responsabilità proprie dei funzionari. Agli impieghi nelle pubbliche amministrazioni si accede mediante concorso, salvo i casi stabiliti dalla legge. 11

12 Art. 117 La potestà legislativa è esercitata dallo Stato e dalle Regioni nel rispetto della Costituzione, nonché dei vincoli derivanti dall'ordinamento comunitario e dagli obblighi internazionali. Lo Stato ha legislazione esclusiva nelle seguenti materie: (omissis) e) moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; armonizzazione dei bilanci pubblici; perequazione delle risorse finanziarie; 12

13 Art. 119 Comma 1 I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno autonomia finanziaria di entrata e di spesa, nel rispetto dell equilibrio dei relativi bilanci, e concorrono ad assicurare l osservanza dei vincoli economici e finanziari derivanti dall ordinamento dell Unione europea. Comma 6 I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni hanno un proprio patrimonio, attribuito secondo i princìpi generali determinati dalla legge dello Stato. Possono ricorrere all indebitamento solo per finanziare spese di investimento, con la contestuale definizione di piani di ammortamento e a condizione che per il complesso degli enti di ciascuna Regione sia rispettato l equilibrio di bilancio. È esclusa ogni garanzia dello Stato sui prestiti dagli stessi contratti. 13

14 Principio di carattere generale: tutte le amministrazioni pubbliche devono assicurare l equilibrio tra entrate e spese del bilancio e la sostenibilità del debito, nell osservanza delle regole dell'ue in materia economico- finanziaria. In particolare, con la modifica dell articolo 81 Cost., lo Stato deve assicurare l equilibrio tra le entrate e le spese del proprio bilancio, tenendo conto delle diverse fasi avverse o favorevoli del ciclo economico e delle misure una- tantum, in linea con quanto previsto dall ordinamento europeo. 14

15 Il ricorso all indebitamento è dunque previsto solo: - entro i limiti degli effetti di natura automatica sul saldo di bilancio derivanti dall andamento del ciclo economico - al verificarsi di eventi eccezionali (gravi recessioni economiche, crisi finanziarie e gravi calamità naturali) Necessaria l autorizzazione del Parlamento, mediante l approvazione di deliberazioni conformi delle due Camere sulla base di una procedura aggravata, che prevede un voto a maggioranza assoluta dei rispettivi componenti. 15

16 per i livelli di governo decentrati con la modifica dei commi primo e sesto dell art. 119 Cost. è prevista la possibilità di ricorrere all indebitamento per le sole spese di investimento a due condizioni: - predisposizione di piani di ammortamento - il vincolo di assicurare il rispetto dell equilibrio per il complesso degli enti di ciascuna Regione, compresa la Regione medesima. 16

17 Il tramonto della legge finanziaria/legge di stabilità Le conseguenze della cancellazione del vecchio comma 3 dell art. 81 Con la legge di approvazione del bilancio non si possono stabilire nuovi tributi e nuove spese Legge 243, art, 21, c, 2 A decorrere dal 1º gennaio 2016, i richiami alla legge di stabilità di cui all'articolo 11 della legge 31 dicembre 2009, n.196, e successive modificazioni, e alla legge finanziaria, di cui all'articolo 11 della legge 5 agosto 1978, n. 468, e successive modificazioni, contenuti in disposizioni di legge o di atti aventi forza di legge vigenti, devono intendersi riferiti alla legge di bilancio, di cui all'articolo 15 della presente legge. 17

18 LEGGE 24 dicembre 2012, n. 243 Disposizioni per l'attuazione del principio del pareggio di bilancio ai sensi dell'articolo 81, sesto comma, della Costituzione. (GU n.12 del ) Disciplina il contenuto della legge di bilancio, le norme fondamentali e i criteri volti ad assicurare l equilibrio tra le entrate e le spese dei bilanci pubblici e la sostenibilità del debito del complesso delle pubbliche amministrazioni 18

19 Principio dell'equilibrio dei bilanci (art. 3) Le amministrazioni pubbliche concorrono ad assicurare l'equilibrio dei bilanci ai sensi dell'articolo 97, primo comma, della Costituzione. L'equilibrio dei bilanci corrisponde all'omt. I documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscono, per ciascuna annualità del periodo di programmazione, obiettivi del saldo del conto consolidato, articolati per sottosettori, tali da assicurare almeno il conseguimento dell'omt ovvero il rispetto del percorso di avvicinamento a tale obiettivo nei casi consentiti di scostamento. 19

20 Nei medesimi documenti sono indicate le misure da adottare per conseguire gli obiettivi del saldo del conto consolidato. Gli obiettivi possono, in conformità all'ordinamento dell'u.e. tenere conto dei riflessi finanziari delle riforme strutturali con un impatto positivo significativo sulla sostenibilità delle finanze pubbliche. 20

21 L'equilibrio dei bilanci si considera conseguito quando il saldo strutturale, calcolato nel primo semestre dell'esercizio successivo a quello al quale si riferisce, soddisfa almeno una delle seguenti condizioni: a) risulta almeno pari all'omt ovvero evidenzia uno scostamento dal medesimo obiettivo inferiore allo scostamento considerato significativo dall ordinamento dell U.E.; b) assicura il rispetto del percorso di avvicinamento all'omt nei casi di scostamento 21

22 Sostenibilità del debito pubblico (art. 4) Le AP concorrono ad assicurare la sostenibilità del debito pubblico ai sensi dell'articolo 97, primo comma, della Costituzione. I documenti di programmazione finanziaria e di bilancio stabiliscono obiettivi relativi al rapporto tra debito pubblico e Pil coerenti con quanto disposto dall'ordinamento dell'u.e. Qualora il rapporto tra il debito pubblico e il Pil superi il valore di riferimento definito dall'ordinamento dell'u.e., in sede di definizione degli obiettivi, si tiene conto della necessità di garantire una riduzione dell'eccedenza rispetto a tale valore in coerenza con il criterio e la disciplina in materia di fattori rilevanti previsti dal medesimo ordinamento. 22

23 Regola sulla spesa (art. 5) Il tasso annuo programmato di crescita della spesa delle AP, al netto delle poste indicate dalla normativa dell'u.e., non può essere superiore al tasso di riferimento calcolato in coerenza con la medesima normativa. 23

24 Eventi eccezionali e scostamenti dall'obiettivo programmatico strutturale (art. 6) Scostamenti temporanei del saldo strutturale dall'obiettivo programmatico sono consentiti esclusivamente in caso di eventi eccezionali. Per eventi eccezionali, da individuare in coerenza con l'ordinamento dell'u- E. si intendono: [1] periodi di grave recessione economica relativi anche all'area dell'euro o all'intera U.E.; [2] eventi straordinari, al di fuori del controllo dello Stato, ivi incluse le gravi crisi finanziarie nonché le gravi calamità naturali, con rilevanti ripercussioni sulla situazione finanziaria generale del Paese. 24

25 Il Governo, qualora, al fine di fronteggiare gli eventi straordinari, ritenga indispensabile discostarsi temporaneamente dall'obiettivo programmatico, sentita la Commissione europea, presenta alle Camere, per le conseguenti deliberazioni parlamentari, una relazione con cui aggiorna gli obiettivi programmatici di finanza pubblica, nonché una specifica richiesta di autorizzazione che indichi la misura e la durata dello scostamento. 25

26 Il pareggio di bilancio nel sistema di finanza multilivello La legge 243/2012 (Capo IV) richiede agli enti territoriali l equilibrio di bilancio da intendersi come saldo non negativo: in termini nominali (e non strutturali) complessivo (entrate finali e spese finali) di parte corrente (entrate correnti e spese correnti) preventivo consuntivo 26

27 Per rendere compatibile il pareggio di bilancio con l attività di investimenti pubblici degli enti territoriali si consente una golden rule limitata (nel testo precedente dell art. 119 Cost. golden rule piena: Possono ricorrere all'indebitamento solo per finanziare spese di investimento ): possibilità di indebitamento per finanziare spese di investimento ma a condizione che: 1) si definisca un piano di ammortamento (e quindi senza accumulazione di debito nel medio periodo) (vincolo intertemporale) 2) sia garantito il pareggio di cassa per il complesso degli enti di ciascuna regione, Regione compresa, sulla base di apposite intese su base territoriale (vincolo territoriale). 27

28 Per isolare i bilanci decentrati dalle fluttuazioni del ciclo è previsto un doppio meccanismo: 1) nelle fasi avverse del ciclo economico e al verificarsi di eventi eccezionali, con riferimento alle funzioni decentrate su cui lo Stato fissa degli standard di fornitura (funzioni lep e funzioni fondamentali inerenti i diritti civili e sociali), lo Stato attiva trasferimenti a favore degli enti decentrati in modo da ammortizzare le cadute delle entrate locali se (sensibili al ciclo o agli eventi eccezionali) ribaltamento a livello locale della flessibilità di bilancio concessa a livello nazionale; neutralizzazione degli incentivi a manovre pro- cicliche da parte degli enti decentrati che potrebbero attenuare gli effetti delle politiche di stabilizzazione nazionali criticità della determinazione delle capacità fiscali standard (rispetto al ciclo) per evitare incentivi a comportamenti opportunistici coordinamento dei trasferimenti assicurativi con quelli perequativi 28

29 2) nelle fasi favorevoli del ciclo economico, gli enti decentrati concorrono alla sostenibilità del debito pubblico attraverso contributi al Fondo per l ammortamento del debito in relazione alle entrate aggiuntive prodotte dalla fase positiva I meccanismi 1) + 2) dovrebbero congiuntamente garantire una sostanziale stabilizzazione delle risorse locali lungo il ciclo economico 29

30 Nel complesso un impianto piuttosto rigido e centralista (le ragioni del controllo macrofinanziario fanno premio sullo spirito autonomista espresso dalla riforma del federalismo fiscale) Es: quale ruolo alla Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica (che secondo la riforma del federalismo dovrebbe costituire il luogo per la condivisione della programmazione finanziaria tra Stato e autonomie e quindi dell articolazione per sottosettori dell obiettivo di saldo consolidato delle amministrazioni pubbliche)? 30

31 Legge 243/2012: al fine di assicurare il rispetto dei vincoli derivanti dall'ordinamento dell'unione europea, la legge dello Stato, sulla base di criteri analoghi a quelli previsti per le amministrazioni statali e tenendo conto di parametri di virtuosità, può prevedere ulteriori obblighi a carico degli enti [decentrati] in materia di concorso al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica prospettive di riforma del PSI 31

32 Il ciclo della programmazione di bilancio Semestre europeo (prima metà dell anno) previsto dal Six Pack obiettivo: garantire la coerenza delle politiche economiche e di bilancio negli Stati membri, da approvarsi nella seconda metà dell anno, con le raccomandazioni approvate dalle istituzioni della UE nella prima metà dell anno recepito nell ordinamento italiano con la legge 39/2011. allineare il ciclo di programmazione nazionale alle regole del nuovo semestre europeo sotto il profilo della tempistica, dei documenti, del loro contenuto sostanziale 32

33 Il semestre europeo prevede le seguenti fasi secondo una serrata scansione temporale: gennaio: presentazione da parte della Commissione dell indagine annuale sulla crescita; [la presentazione delle indagini annuali relative al 2012 e al 2013 è stata anticipata, rispettivamente, all autunno 2011 e all autunno 2012, in considerazione della necessità di prospettare misure condivise ed urgenti alla crisi economica] febbraio/marzo: il Consiglio europeo elabora le linee guida di politica economica e di bilancio a livello UE e a livello di Stati membri; marzo: il Consiglio europeo di primavera approva le linee guida 33

34 entro metà aprile: gli Stati membri sottopongono contestualmente i Programmi di stabilità (PS) e i Programmi nazionali di riforma (PNR)), tenendo conto delle linee guida dettate dal Consiglio europeo; inizio giugno: sulla base dei PS e PNR, la Commissione europea elabora le raccomandazioni di politica economica e di bilancio rivolte ai singoli Stati membri; giugno: il Consiglio ECOFIN e, per la parte che gli compete, il Consiglio occupazione e affari sociali, approvano le raccomandazioni della Commissione europea, anche sulla base degli orientamenti espressi dal Consiglio europeo di giugno; 34

35 Semestre nazionale (seconda metà dell anno) gli Stati membri approvano le rispettive leggi di bilancio, tenendo conto delle raccomandazioni ricevute. Nell indagine annuale sulla crescita dell anno successivo, la Commissione dà conto dei progressi conseguiti dai Paesi membri nell attuazione delle raccomandazioni stesse. 35

36 La sequenza dei documenti di finanza pubblica e l interazione con le istituzioni dell Unione Il ciclo e gli strumenti della programmazione finanziaria e di bilancio sono individuati all art. 7, comma 2, della L. 196/2009, come modificato dall art. 2 della legge 39/2011. [1] il Documento di economia e finanza (DEF), da presentare alle Camere entro il 10 aprile; [2] il disegno di legge di assestamento, da presentare alle Camere entro il 30 giugno; [3] la nota di aggiornamento del DEF, da presentare alle Camere entro il 20 settembre; [4] il disegno di legge di stabilità, da presentare alle Camere entro il 15 ottobre; 36

37 [5] il disegno di legge del bilancio dello Stato, da presentare alle Camere entro il 15 ottobre; [6] gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, da presentare alle Camere entro il 30 gennaio; [7] gli specifici strumenti di programmazione delle amministrazioni pubbliche diverse dallo Stato. 37

38 Il punto di partenza è il Documento di economia e finanza (DEF), che illustra la situazione economico- finanziaria del Paese e gli obiettivi che il Governo intende raggiungere. E presentato alle Camere entro il 10 aprile, così da consentirne l approvazione in tempo utile per l invio, entro il 30 aprile, delle sezioni relative al PS e al PNR al Consiglio dell Unione Europea. E composto da tre sezioni: [1] la prima contiene lo schema del PS, [2] la seconda riporta con grande dettaglio tutti gli elementi di informazione e di analisi relativi alla manovra; [3] la terza contiene lo schema del PNR. 38

39 La prima sezione riporta lo schema del PS, in particolare: a) gli obiettivi di politica economica e il quadro delle previsioni triennali, per ciascun sottosettore del conto delle AP; b) l'aggiornamento delle previsioni per l'anno in corso, evidenziando gli scostamenti rispetto al precedente PS; c) l'evoluzione economico- finanziaria internazionale; d) le previsioni macroeconomiche per l'italia, per ciascun anno del periodo di riferimento, con evidenziazione dei contributi alla crescita dei diversi fattori, dell'evoluzione dei prezzi, del mercato del lavoro e dell'andamento dei conti con l'estero; 39

40 e) l'esplicitazione dei parametri economici essenziali utilizzati per le previsioni di finanza pubblica in coerenza con gli andamenti macroeconomici; f) le previsioni per i principali aggregati del conto economico delle AP; g) gli obiettivi programmatici, indicati per ciascun anno del periodo di riferimento, in rapporto al Pil: per l'indebitamento netto; per il saldo di cassa, al netto e al lordo degli interessi h) le eventuali misure una tantum ininfluenti sul saldo strutturale del conto economico delle amministrazioni pubbliche, e per il debito delle amministrazioni pubbliche; 40

41 i) l'articolazione della manovra necessaria per il conseguimento degli obiettivi per i sottosettori della PA; j) il prodotto potenziale e gli indicatori strutturali programmatici del conto economico delle PA per ciascun anno del periodo di riferimento; k) le previsioni di finanza pubblica di lungo periodo e gli interventi che si intende adottare per garantirne la sostenibilità; l) le diverse ipotesi di evoluzione dell'indebitamento netto e del debito rispetto a scenari di previsione alternativi riferiti al tasso di crescita del Pil, della struttura dei tassi di interesse e del saldo primario. 41

42 La seconda sezione contiene: a) l'analisi del conto economico e del conto di cassa delle AP nell'anno precedente e degli eventuali scostamenti rispetto agli obiettivi programmatici indicati nel DEF e nella Nota di aggiornamento; b) le previsioni tendenziali a legislazione vigente dei flussi di entrata e di uscita del conto economico dei sottosettori al netto e al lordo delle eventuali misure una tantum ininfluenti sul saldo strutturale e di quelli del saldo di cassa delle amministrazioni pubbliche, con un'indicazione di massima, anche per l'anno in corso, dei motivi degli scostamenti tra gli andamenti tendenziali indicati e le previsioni riportate nei precedenti documenti programmatici, nonché con l'indicazione della pressione fiscale delle amministrazioni pubbliche c) le previsioni relative al debito delle AP nel loro complesso e per i sottosettori, nonché le risorse destinate allo sviluppo delle aree 42

43 sottoutilizzate, con evidenziazione dei fondi nazionali addizionali; un'indicazione delle previsioni a politiche invariate per i principali aggregati del conto economico delle amministrazioni pubbliche riferite almeno al triennio successivo; d) le previsioni tendenziali, almeno per il triennio successivo, del saldo di cassa del settore statale e le indicazioni sulle correlate modalità di copertura; e) l'individuazione di regole generali sull'evoluzione della spesa delle AP; f) le informazioni di dettaglio sui risultati e sulle previsioni dei conti dei principali settori di spesa, almeno per il triennio successivo (pubblico impiego, protezione sociale, sanità ecc.). 43

44 La terza sezione contiene lo schema del PNR In particolare: a) lo stato di avanzamento delle riforme avviate, con l indicazione dell'eventuale scostamento tra i risultati previsti e quelli conseguiti; b) gli squilibri macroeconomici nazionali e i fattori di natura macroeconomica che incidono sulla competitività; c) le priorità del Paese e le principali riforme da attuare, i tempi previsti per la loro attuazione e la compatibilità con gli obiettivi programmatici indicati nella prima sezione del DEF; d) i prevedibili effetti delle riforme proposte in termini di crescita dell'economia, di rafforzamento della competitività del sistema economico e di aumento dell'occupazione. 44

45 I disegni di legge collegati In allegato al DEF sono indicati gli eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica, che devono contenere disposizioni omogenee per materia e concorrere al raggiungimento degli obiettivi programmatici, con esclusione di quelli relativi alla fissazione dei saldi nonché all'attuazione del PNR. 45

46 Nota di aggiornamento del DEF E presentata entro il 20 settembre. E un documento obbligatorio (prima della legge 39/2011 era facolttivo) Contiene: [1] l'eventuale aggiornamento degli obiettivi programmatici, al fine di stabilire una diversa articolazione di tali obiettivi tra i sottosettori ovvero di recepire raccomandazioni approvate dal Consiglio dell'unione europea, nonché delle previsioni macroeconomiche e di finanza pubblica per l'anno in corso e per il restante periodo di riferimento; [2] in valore assoluto, gli obiettivi di saldo netto da finanziare del bilancio dello Stato e di saldo di cassa del settore statale; [3] le osservazioni e le eventuali modifiche e integrazioni del DEF in relazione alle raccomandazioni del Consiglio relative al PS e al PNR; 46

47 [4] il contenuto del PSI e le sanzioni previste nel caso di mancato rispetto degli obiettivi. La Nota è corredata dalle a) relazioni programmatiche sulle spese di investimento per ciascuna missione di spesa del bilancio dello Stato b) relazioni sullo stato di attuazione delle relative leggi pluriennali. Il Ministro dell'economia e delle finanze allega un quadro riassuntivo di tutte le leggi di spesa a carattere pluriennale. 47

48 La legge di stabilità (LS) è il principale strumento della manovra di finanza pubblica. Contiene le misure necessarie a realizzare gli obiettivi programmatici stabiliti nel DEF e aggiornati con la Nota di aggiornamento del DEF. Il disegno di LS è presentato dal Governo alle Camere il 15 ottobre di ogni anno (insieme al disegno di legge di bilancio). Rispetto alla prassi che in passato aveva registrato un sensibile ampliamento dei contenuti delle leggi finanziarie, la LS viene configurata quale strumento fondamentale di regolazione annuale e triennale delle entrate e delle spese del bilancio dello Stato, finalizzato alla realizzazione degli obiettivi della manovra di finanza pubblica. 48

49 Ai disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica è affidata la definizione degli interventi, anche di carattere ordinamentale, di attuazione del PNR e di rilancio e sviluppo dell'economia. La LS non può contenere: norme di delega norme recanti interventi di carattere ordinamentale ovvero organizzatorio interventi di natura localistica o microsettoriale. 49

50 Rientrano nel contenuto tipico della LS: il livello massimo del ricorso al mercato finanziario e del saldo netto da finanziare in termini di competenza, per ciascun anno del bilancio pluriennale; le variazioni delle aliquote, delle detrazioni e degli scaglioni e le altre misure che incidono sul quantum della prestazione, afferenti a imposte dirette e indirette, tasse, canoni, tariffe e contributi. In relazione alle sole imposte, la LS deve indicare anche le correzioni degli effetti dell inflazione importi dei fondi speciali, iscritti in bilancio, contenenti le risorse, ripartite per ministeri, destinate alla copertura dei provvedimenti legislativi che si prevede saranno approvati nel corso degli esercizi finanziari compresi nel bilancio pluriennale, distintamente per la parte corrente e per la parte di conto capitale; tre distinte tabelle, che riportano per ciascuno degli anni considerati nel bilancio pluriennale: [1] gli importi afferenti alle leggi di spesa di carattere permanente la cui 50

51 quantificazione è rinviata alla LS, aggregate per programma e per missione, con l esclusione delle spese obbligatorie; [2] gli importi delle leggi di spesa in conto capitale a carattere pluriennale, aggregate per programma e missione, con analitica evidenziazione dei rifinanziamenti, delle riduzioni e delle rimodulazioni. Al riguardo, il disegno di LS indica, in apposito allegato, per ciascuna legge di spesa pluriennale, i residui di stanziamento in essere al 30 giugno dell'anno in corso e, ove siano previsti versamenti in conti correnti o contabilità speciali di tesoreria, le giacenze in essere alla medesima data. [3] gli importi delle riduzioni delle autorizzazioni legislative relative alla spesa di parte corrente, aggregate per programma e per missione [4] l importo massimo da destinare ai contratti del pubblico impiego; [5] le regolazioni meramente quantitative rinviate alla legge stabilità dalle leggi vigenti; [6] aumenti di entrata o riduzioni di spesa, restando escluse quelle a carattere ordinamentale ovvero organizzatorio; 51

52 [7] le norme recanti misure correttive degli effetti finanziari delle leggi la cui attuazione possa recare pregiudizio al conseguimento degli obiettivi di finanza pubblica; [8] le norme eventualmente necessarie a garantire l attuazione del PSI. 52

53 Il bilancio dello Stato Il bilancio dello Stato è di previsione perché viene predisposto e approvato prima dell inizio della gestione e, pertanto, indica le entrate e le spese che si presume verranno effettuate. Le previsioni di entrata e di spesa sono formate sulla base della legislazione vigente, tenuto conto dei parametri economici utilizzati nel Documento di economia e finanza (DEF); le previsioni sono esposte in termini di competenza e di cassa. 53

54 Le unità di voto sono individuate: a) per le entrate, con riferimento alla tipologia; per le entrate tributarie, i tributi più importanti (IRPEF, IRES, IVA), ovvero raggruppamenti di tributi con caratteristiche analoghe (ad esempio, imposte sostitutive, imposte sui generi di monopolio, ecc.); per i restanti titoli, è indicata la tipologia del provento per aggregati più o meno ampi (ad esempio, proventi speciali, redditi da capitale, entrate derivanti da servizi resi dall'amministrazione statale, ecc.). b) per le spese, con riferimento ai programmi, intesi quali aggregati diretti al perseguimento degli obiettivi definiti nell'ambito delle missioni, che rappresentano le funzioni principali della spesa. Per quanto concerne i contenuti dell unità di voto, ogni singola unità di voto parlamentare deve indicare: 54

55 l'ammontare presunto dei residui attivi o passivi alla chiusura dell'esercizio precedente a quello cui il bilancio si riferisce; l'ammontare delle entrate che si prevede di accertare e delle spese che si prevede di impegnare (competenza) nonché l'ammontare delle entrate che si prevede di incassare e delle spese che si prevede di pagare (cassa), nell'anno cui il bilancio si riferisce; le previsioni delle entrate e delle spese relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale (anche il bilancio pluriennale è redatto in termini di competenza e di cassa, non più solo in termini di competenza come nel passato). Costituiscono oggetto di approvazione parlamentare le previsioni di entrata e di spesa, di competenza e di cassa, relative all anno cui il bilancio si riferisce, nonché quelle relative al secondo e terzo anno del bilancio triennale. Soltanto le previsioni del primo anno costituiscono autorizzazioni di impegno e pagamento. 55

56 La legge di contabilità reca le disposizioni per la formazione delle dotazioni finanziarie dei programmi di spesa del bilancio di previsione, prevedendo che, in sede di formulazione degli schemi degli stati di previsione, i Ministri - tenuto conto delle istruzioni fornite annualmente, con apposita circolare, dal Ministero dell economia e sulla base delle proposte dei responsabili della gestione dei programmi debbano indicare gli obiettivi di ciascun Dicastero e quantificare le risorse necessarie per il loro raggiungimento, con il divieto espresso di previsioni basate sul mero calcolo della spesa storica incrementale. La dotazione finanziaria dei programmi di spesa è presentata: distinta in spese correnti e spese d investimento (per le spese correnti viene data specifica indicazione delle spese di personale); ripartita in spesa rimodulabile e spesa non rimodulabile 56

57 La rimodulazione delle spese e la flessibilità del bilancio Le spese vengono distinte in: spese non rimodulabili, quelle per le quali l'amministrazione non ha la possibilità di esercitare un effettivo controllo, in via amministrativa, sulle variabili che concorrono alla loro formazione, allocazione e quantificazione si tratta di oneri inderogabili, vale a dire spese vincolate a meccanismi o parametri (determinati da leggi o da altri atti normativi) che ne regolano autonomamente l evoluzione. (deve trattarsi di spese obbligatorie, ossia quelle relative a particolari finalità espressamente elencate: pagamento di stipendi, assegni, pensioni ed altre spese fisse, interessi passivi, obblighi comunitari ed internazionali, ammortamento di mutui ecc.) 57

58 Le spese rimodulabili sono individuate: a) nelle spese derivanti da fattori legislativi, cioè autorizzate da espressa disposizione legislativa che ne determina l'importo, considerato quale limite massimo di spesa, e il periodo di iscrizione in bilancio; b) nelle spese di adeguamento al fabbisogno, ossia spese non predeterminate legislativamente, ma quantificate tenendo conto delle esigenze delle amministrazioni. 58

59 I Ministri competenti possono proporre la rimodulazione delle risorse tra programmi appartenenti alla stessa missione di spesa. Rimane preclusa la possibilità di utilizzare stanziamenti di spesa in conto capitale per il finanziamento di spese correnti. La possibilità di rimodulazioni attraverso la legge di bilancio degli stanziamenti determinati da specifiche autorizzazioni legislative di spesa, costituisce un innovazione rilevante che configura il disegno di legge di bilancio come strumento atto anche ad attuare scelte allocative in precedenza riservate alla legge finanziaria/ legge di stabilità. 59

60 La classificazione delle entrate e delle spese La classificazione delle voci di entrata si articola su cinque livelli di aggregazione: a) titoli, a secondo della loro natura: titolo I: entrate tributarie; titolo II: entrate extra- tributarie; titolo III: entrate derivanti da alienazione e ammortamento di beni patrimoniali e riscossione di crediti; titolo IV: entrate derivanti da accensione di prestiti. I primi tre titoli rappresentano le entrate finali; il quarto titolo corrisponde in sostanza all entità del ricorso al mercato finanziario; 60

61 b) ricorrenti e non ricorrenti, a seconda che si riferiscano a proventi la cui acquisizione sia prevista a regime ovvero limitata soltanto ad alcuni esercizi; c) tipologia di entrata, ai fini dell approvazione parlamentare e dell accertamento dei cespiti. d) categorie, secondo la natura dei cespiti (imposte sul reddito e sul patrimonio, imposte sulla produzione, sui consumi e dogane ecc.); e) capitoli, che rappresentano una ripartizione delle unità di voto ai fini della gestione e della rendicontazione. I capitoli possono essere suddivisi in articoli. 61

62 La classificazione delle voci di spesa si articola su tre livelli: a) missioni, che rappresentano le funzioni principali e gli obiettivi strategici della spesa; Le missioni rappresentano "le funzioni principali e gli obiettivi strategici perseguiti con la spesa pubblica" e costituiscono una rappresentazione politico- istituzionale, necessaria per rendere più trasparenti le grandi poste di allocazione della spesa e per meglio comunicare le direttrici principali delle sottostanti azioni amministrative da svolgere da parte delle singole amministrazioni. (RGS) Le missioni sono 34. b) programmi, ossia le unità di voto parlamentare, quali aggregati finalizzati al perseguimento degli obiettivi indicati nell ambito delle missioni. 62

63 Ogni missione si realizza concretamente attraverso più Programmi. I Programmi (174 nel 2013 e 2014), rappresentano "aggregati omogenei di attività svolte all'interno di ogni singolo Ministero, per perseguire obiettivi ben definiti nell'ambito delle finalità istituzionali, riconosciute al Dicastero competente". c) I programmi sono presentati suddivisi in macroaggregati per tipologie di spesa (spese di funzionamento, interventi, trattamenti di quiescenza e altri trattamenti integrativi o sostitutivi, oneri del debito pubblico, oneri comuni di parte corrente, investimenti e oneri comuni in conto capitale); d) capitoli, secondo l oggetto della spesa, che rappresentano le unità di gestione e rendicontazione, classificati in base al loro contenuto economico e funzionale. I capitoli possono essere suddivisi in articoli (i quali corrisponderebbero agli attuali piani di gestione). 63

64 La struttura del disegno di legge di bilancio Il disegno di legge di bilancio di previsione è costituito: da un unico stato di previsione dell entrata; dagli stati di previsione della spesa relativi ai singoli Ministeri con portafoglio; dal quadro generale riassuntivo, esteso al triennio. 64

65 Ciascuno stato di previsione è corredato da: a) una nota integrativa al bilancio di previsione, contenente gli elementi informativi riferiti alle entrate e alle spese. b) una scheda illustrativa di ogni programma e delle leggi che lo finanziano, con indicazione dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale, con l'articolazione per le categorie di spesa. 65

66 In particolare, la nota integrativa illustra: per le entrate, la previsione relativa alle principali imposte e tasse. per la spesa: o in una prima sezione, il piano degli obiettivi correlati a ciascun programma ed i relativi indicatori di performance, con espressa indicazione delle risorse destinate alla realizzazione degli obiettivi e degli indicatori di realizzazione ad essi riferiti. o in una seconda sezione, l contenuto di ciascun programma di spesa e i criteri di formulazione delle relative previsioni di spesa, con riguardo particolare alla tipologia di spesa, con indicazione dei relativi riferimenti legislativi nonché dei corrispondenti stanziamenti del bilancio triennale; 66

67 In allegato al disegno di legge del bilancio di previsione è altresì presentata dal Ministro dello sviluppo economico una relazione sulla destinazione alle aree sottoutilizzate delle spese di investimento iscritte negli stati di previsione dei singoli Ministeri per interventi di rispettiva competenza. 67

68 La procedura di approvazione del disegno di legge di bilancio, prevede: la predisposizione di una nota di variazione in caso di variazioni apportate al bilancio nel corso della discussione parlamentare; l'approvazione, con distinti articoli, dello stato di previsione dell'entrata, di ciascuno stato di previsione della spesa e dei totali generali della spesa nonché del quadro generale riassuntivo; l approvazione, con apposite norme, dei fondi di riserva previsti dalla legge di contabilità: Fondo di riserva per le spese obbligatorie, Fondi speciali per la reiscrizione in bilancio di residui passivi perenti delle spese correnti e in conto capitale, Fondo di riserva per le spese impreviste e Fondo di riserva per le autorizzazioni di cassa. la fissazione, con apposita norma, dell'importo massimo di emissione di titoli dello Stato, in Italia e all'estero, al netto di quelli da rimborsare, in relazione alla indicazione del fabbisogno del settore statale; l annessione agli stati di previsione della spesa dei singoli Ministeri, 68

69 secondo le rispettive competenze, dei conti consuntivi degli enti cui lo Stato contribuisce in via ordinaria. Alla data di entrata in vigore della legge di bilancio, con decreto del Ministro dell'economia e delle finanze, le unità di voto parlamentare sono ripartite in capitoli ai fini della gestione e della rendicontazione. 69

70 Il bilancio pluriennale: è elaborato dal Ministro dell economia e delle finanze, in coerenza con gli obiettivi indicati nel DEF, con riferimento ad un periodo di tre anni; è sia in termini di competenza sia in termini di cassa (in passato solo competenza); è organizzato per missioni e programmi; si ha un bilancio pluriennale a legislazione vigente e un bilancio pluriennale programmatico, nel quale si evidenziano le previsioni dell andamento delle entrate e delle spese da conseguire in ciascuno degli anni considerati, tenendo conto degli effetti degli interventi programmati nel DEF; viene integrato con gli effetti della legge di stabilità ed aggiornato annualmente; 70

71 non comporta autorizzazione a riscuotere le entrate e ad eseguire le spese 71