La contabilitàpubblica nella prospettiva europea. Biagio Mazzotta Ragioneria Generale dello Stato

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1 La contabilitàpubblica nella prospettiva europea Biagio Mazzotta Ragioneria Generale dello Stato Roma,

2 Le motivazioni di una nuova Governance europea I pilastri Gli obiettivi Le tappe del dibattito Le principali innovazioni in ambito europeo: Il Codice di Condotta Il semestre europeo Le proposte di modifica ai Regolamenti UE Le modifiche alla legge di contabilitàe finanza pubblica (Legge 196/2009) 2

3 Le motivazioni di una nuova Governance europea La crisi economica e finanziaria che ha investito nel 2010 alcuni paesi europei (Grecia, Irlanda, Portogallo, Spagna) ha reso evidente la necessità di una complessiva revisione dei meccanismi e delle procedure che presiedono al governo economico dell Unione europea Da ciò derivano due considerazioni: 1. Il rispetto formale dei parametri europei sull indebitamento netto non è sufficiente a preservare i paesi da potenziali situazioni di crisi finanziaria; 2. L attuale Patto di stabilità e crescita si rivela uno strumento certamente necessario ma non sufficiente a fornire adeguati incentivi alla riduzione del debito pubblico, soprattutto nei tempi favorevoli (good-times) 3

4 I pilastri 1. Coordinamento delle politiche economichedegli Stati membri attraverso il cosiddetto semestre europeo 2. Regole piùstringenti per il Patto di Stabilitàe Crescitae una piùforte sorveglianza macroeconomicaattraverso azioni preventive e correttive (sanzioni) 6 proposte legislative 3. Individuazione di meccanismi permanenti di gestione delle crisi per la salvaguardia della stabilità finanziaria dell area euro 4

5 Gli obiettivi Migliorare il coordinamento delle politiche economiche e fiscali dei paesi appartenenti all Unione europea Anticipare la valutazione delle politiche degli Stati membri ad una fase preventiva all assunzione delle conseguenti misure di bilancio da parte degli Stati stessi Valutare simultaneamente le politiche strutturali e le misure di bilancio in un quadro di complessiva coerenza e sostenibilità 5

6 Le tappe del dibattito giugno, il Consiglio europeo propone di rafforzare il coordinamento delle politiche economiche e di bilancio tra i paesi europei; 30 giugno, la Commissione presenta delle linee di intervento per la creazione di un sistema di Governance che prevede: nuovo meccanismo per il coordinamento delle politiche economiche nazionali (semestre europeo); rafforzamento della sorveglianza macroeconomica; più rigorosa applicazione del Patto di stabilità e crescita (PSC); 7 settembre, il Consiglio ECOFIN decide di dare avvio al semestre europeo apportando alcune modifiche al Codice di Condotta sull attuazione del PSC (già in vigore); 29 settembre, la Commissione propone un pacchetto di 6 proposte legislativa per la modifica del PSC e per la creazione di un nuovo sistema di sorveglianza macroeconomica. 16/17 dicembre, il Consiglio europeo invita il Consiglio dell UE (ECOFIN) ed il Parlamento europeo a pervenire ad un accordo in prima lettura sulle proposte legislative entro giugno 2011 e conviene sulla necessità di modificare il Trattato sul funzionamento dell UE per permettere agli Stati membri della zona euro di istituire un meccanismo permanente volto a salvaguardare la stabilità finanziaria dell'intera zona 12 gennaio 2011, l Analisi annuale della crescita 2011 della Commissione lancia il semestre europeo 6

7 Le principali innovazioni in ambito UE (1) Il Codice di condotta (ovvero le regole per la definizione e la presentazione dell Aggiornamento del Programma di Stabilità e Crescita - PSC) Sono rivisti e ampliati i contenuti previsti dal Codice di condotta per l Aggiornamento del PSC: Previsioni macro, motivando gli scostamenti rispetto alle previsioni della Commissione Obiettivi programmatici per almeno un triennio e per livelli di governo Previsioni a politiche invariate Analisi di sensitività(scenari alternativi) Dettaglio della manovra di finanza pubblica Valutazione degli scostamenti rispetto al precedente PSC Previsioni di finanza pubblica di lungo periodo Indicatori strutturali e PIL potenziale Programma nazionale di riforma (priorità del paese e riforme strutturali, analisi degli squilibri macroeconomici, stato di avanzamento delle riforme avviate) Il semestre europeo È introdotto il semestre europeo che si sostanzia nell istituzione di una procedura organica volta al coordinamento ex ante delle politiche economiche e di bilancio degli Stati membri. 7

8 Le principali innovazioni in ambito UE (2) Il semestre europeo gennaio febbraio marzo aprile maggio giugno luglio agosto settembre ottobre novembre dicembre Commissione europea Indagine annuale sulla crescita Proposta raccomandazioni Consiglio dell'unione europea(ecofin) Dibattito e orientamenti Adozione raccomandazioni Parlamento europeo Dibattito e orientamenti Consiglio europeo Consiglio europeo di primavera Linee guida Approvazione raccomandazioni Stati membri Notifica PSC e PNR 8

9 Le principali innovazioni in ambito UE (3) Le proposte di modifica ai Regolamenti UE Le innovazioni proposte dalla Commissione riguardano in particolare 3 aspetti: I. Sorveglianza macroeconomica: 1. Preventiva COM(2010)527 - introduzione della nuova procedura per gli squilibri eccessivi. La Commissione si occuperà di fornire ad intervalli regolari una valutazione degli eventuali rischi derivanti dalla presenza di squilibri macroeconomici (produttività, occupazione, costo del lavoro, debito pubblico, credito al settore privato, ecc.) da valutare sulla base di uno specifico insieme di indicatori ( competitiveness scoreboard ) e di analisi di tipo qualitativo; 2. Correttiva COM(2010)525 - applicazione di specifiche sanzioni da irrogare nel caso in cui un paese sottoposto a procedura per squilibri eccessivi non dia seguito alle raccomandazioni formulate dalla Commissione e approvate dal Consiglio europeo. 9

10 Le principali innovazioni in ambito UE (4) II. Rafforzamento del Patto di stabilità e crescita (regole numeriche) 1. Preventiva COM(2010)526 - rafforzamento del monitoraggio delle finanze pubbliche sulla base del concetto di politica di bilancio prudente, finalizzata a determinare: a) Il raggiungimento nel medio termine del pareggio strutturale di bilancio, attraverso un miglioramento dell indebitamento netto di almeno dello 0,5 per cento del PIL in ciascun anno, anche attraverso b) un aumento delle spese non superiore/inferiore al tasso di crescita di medio periodo dell economia 2. Correttiva COM(2010)522 - maggiore attenzione posta sul raggiungimento di un valore di debito entro la soglia del 60% del PIL o della sua riduzione ad un ritmo soddisfacente (1/20 dell eccedenza rispetto al 60% registrata negli ultimi 3 anni) (valutazione fattori di rischio: struttura del debito, debito privato, delle imprese, passività implicite/esplicite per invecchiamento popolazione, ecc.); 3. SanzioniCOM(2010)524 - rende maggiormente automatiche le sanzioni previste in caso di mancato rispetto del PSC: parte preventiva, deposito fruttifero; parte correttiva deposito infruttifero e trasformazione in ammenda in caso di inosservanza delle raccomandazioni. 10

11 Le principali innovazioni in ambito UE (4) III. Introduzione di regole e procedure di bilancio in ciascun Paese 6. COM(2010)523 - una Direttiva sui requisiti minimi che il quadro legislativo di ciascun paese - cioè l insieme di regole, procedure e caratteristiche del ciclo della programmazione di bilancio - deve rispettare. Vengono individuate alcune regole che costituiscono un denominatore comune al fine di garantire coerenza tra i sistemi nazionali e quello europeo: Corrispondenza sistemi contabili nazionali ed il sistema europeo dei conti (raccordi) Introduzione negli ordinamenti di regole di bilancio (parametri numerici coerenti con quelli europei e correlate procedure di controllo/sanzione): disavanzo, debito, o altri aggregati Programmazione di bilancio almeno triennale Procedure top-down per la predisposizione del bilancio Coinvolgimento dei diversi livelli di governo nel processo decisionale Garantire il controllo della dinamica della spesa e la trasparenza dei conti pubblici 11

12 La riforma della legge di contabilità e finanza pubblica (L. 196/2009) (1) AS 2555 (AC 3921) - Modifiche alla legge 31 dicembre 2009, n. 196, conseguenti alle nuove regole adottate dall Unione europea in materia di coordinamento delle politiche economiche degli Stati membri I. Revisione dei documenti e del ciclo di programmazione Nuovo ciclo di programmazione finanziaria e di bilancio. Viene introdotto un nuovo strumento di programmazione: ildocumento Economia e Finanza (che assorbe i contenuti di 3 documenti: PSC REFP PNR), da presentare ad aprile Conseguente soppressionedella Decisione di finanza pubblica (prima sezione del DEF) e della Relazione sull economia e finanza pubblica (seconda sezione del DEF) Allegati al DEF: eventuali disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica; interventi nelle aree sottoutilizzate; programma delle infrastrutture strategiche; stato di attuazione degli impegni per la riduzione effetto serra; risorse del bilancio dello Stato destinate alle regioni ed alle province autonome; rapporto sullo stato di attuazione della legge 196/2009 E prevista una Nota di aggiornamento al DEF, da presentare a settembre. 12

13 La riforma della legge di contabilità e finanza pubblica (L. 196/2009) (2) II. Il coinvolgimento degli enti territoriali Valutazione, nel mese di marzo, da parte della Conferenza permanente per il coordinamento della finanza pubblica (CPCFP) degli andamenti di finanza pubblica al fine di fornire al Governo elementi per la definizione del DEF con riferimento alle amministrazioni territoriali Linee guida del DEF da inviare entro il 25 marzo alla CPCFP per il relativo parere (problema del contenuto delle linee guida alla luce dei dati che saranno disponibili a tale data) Conseguente soppressione delle linee guida alla DFP da presentare entro il 15 luglio alla CPCFP per il parere In caso di aggiornamento delle linee guida (per modifica obiettivi di finanza pubblica e loro ripartizione) invio delle stesse alla CPCFP per il parere entro il 10 settembre 13

14 L. 468/1978 L. 196/209 AS 2555 Relazione Unificata sull'economia e la Finanza Pubblica (28 febbraio) Relazione sull'economia e la Finanza Pubblica Soppressa Non previste Documento di programmazione economica e finanziaria (30 giugno) Non previsto Linee Guida DFP (15 luglio) Decisione di finanza pubblica (15 settembre) Aggiornamento del programma di stabilità (calendario europeo) Linee Guida DEF (25 marzo) Documento di economia e finanza (10 aprile) Aggiornamento del programma di stabilità e PNR (30 aprile) Non previste Non previste Aggiornamento Linee Guida DEF (eventuali - 10 settembre) Nota di Aggiornamento al DPEF (eventuale - 30 settembre) Relazione previsionale e programmatica (30 settembre) Disegno di legge finanziaria Disegno di legge di bilancio (30 settembre) Disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica (15 novembre) Nota di Aggiornamento della Decisione di finanza pubblica (eventuale) Soppressa Disegno di legge di stabilità Disegno di legge di bilancio (15 ottobre) Disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica (28 febbraio) Nota di Aggiornamento del Documento di economia e finanza (20 settembre) Soppressa Manovra di finanza pubblica: DDL di stabilità e DDL di bilancio (15 ottobre) Disegni di legge collegati alla manovra di finanza pubblica (fuori sessione) 14

15 Legge n. 196/2009 Semestre europeo AS 2555 gennaio Analisi annuale della crescita febbraio marzo Consiglio europeo di primavera Linee guida Linee guida alla CPCFP aprile Aggiornamento previsioni macro e FP (REF) Ricezione PSC e PNR Documento Economia e Finanza Presentazione PSC e PNR maggio giugno Proposta raccomandazioni luglio Linee guida DFP Adozione raccomandazioni Approvazione raccomandazioni agosto settembre Decisione di Finanza Notadi Aggiornamento al DEF ottobre Manovra di finanza pubblica Manovra di finanza pubblica novembre Presentazione PSC dicembre 15

16 La riforma della legge di contabilità e finanza pubblica (L. 196/2009) (3) III. Disposizioni in materia di stabilità finanziaria Modifiche introdotte per assecondare le richieste europee di destinare alla riduzione del deficit e del debito le entrate non previste. Articolo 17: esclude la possibilità di utilizzare, a copertura, le maggiori entrate rispetto a quelle iscritte nel bilancio di previsione. Ciò vuol dire che l extra gettito derivante da un miglioramento del quadro economico potrà essere destinato solo a migliorare i saldi di finanza pubblica; Articolo 40 (delega): estensione ambito di applicazione dei tetti di spesa (pluriennali) al bilancio dello Stato (occorre però tenere conto delle natura delle spese) Articolo 11: permette di utilizzare il miglioramento del risparmio pubblico a copertura degli oneri correnti della legge di stabilità unicamente per finanziare riduzioni di entrata (a condizione che risulti assicurato un valore positivo del risparmio pubblico); 16

17 La riforma della legge di contabilità e finanza pubblica (L. 196/2009) (4) IV. Concorso al controllo della dinamica della spesa e la trasparenza dei conti pubblici Alcune disposizioni non modificate dall AS 2555 consentono di perseguire alcuni degli obiettivi perseguiti con la modifica dei regolamenti comunitari attraverso: Potenziamento delle attività di analisi e valutazione della spesa finalizzate alla determinazione dei fabbisogni delle amministrazioni centrali, individuando idonei indicatori di efficienza delle strutture pubbliche e meccanismi che consentano di superare il criterio della spesa storica Realizzare la trasparenza dei conti pubblici attraverso l armonizzazione dei bilanci delle pubbliche amministrazioni e la realizzazione della banca dati unitaria della PA 17