Leggendo i giornali e assistendo ai dibattiti. Regole di ingaggio flessibili nelle operazioni di sostegno alla Pace

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1 STRATEGIA Regole di ingaggio flessibili nelle operazioni di sostegno alla Pace Col. Ottaviano Sillitti Direttore del Centro di Addestramento delle operazioni di risposta alle crisi (CRO) Leggendo i giornali e assistendo ai dibattiti sull Iraq in televisione si rischia di andare in confusione per l uso (a proposito ma, spesso, anche a sproposito) di termini come Missioni di pace, Regole d ingaggio, diritto all autodifesa, ruolo dell ONU, ecc. Si sente quindi l esigenza di effettuare le seguenti classificazioni e precisazioni, allo scopo di cercare di fare chiarezza specie riguardo le famigerate Regole d ingaggio, contribuendo nel contempo a fornire ai lettori una panoramica delle diverse operazioni militari, con particolare riferimento alle Operazioni di Risposta alle Crisi e, tra queste, alle Operazioni di Sostegno alla Pace. Classificazione delle operazioni militari In aderenza alle pubblicazioni NATO che regolano la materia, la pubblicazione N EI-A1 di SME-DAR (edizione 2002) La dottrina dell Esercito Italiano, in base ad una rinnovata concezione d impiego della forza militare dovuta ai recenti mutamenti degli scenari internazionali, suddivide le Operazioni militari in due grandi categorie (vds. Fig. 1): le operazioni di guerra (article 5, Collective Defence Operation/Operazioni di Difesa Collettiva - CDO - che sono operazioni militari previste nell ambito dell articolo 5 del Trattato di Washington, istitutivo, nel 1949, della NATO, comprendo- 24

2 Fig. 1 no Operazioni offensive, difensive e fasi di transizione) e le operazioni di risposta alle crisi (non article 5, Crisis Response Operation/ Operazioni di Risposta alle Crisi CRO - conosciute anche, nella terminologia ONU come Operazioni militari diverse dalla guerra MOoTW - anche se alcune di esse possono anche prevedere azioni di combattimento, sia per autodifesa, sia allo scopo di assolvere il mandato ricevuto). La suddivisione tiene conto essenzialmente del loro svolgimento in presenza o meno di uno stato di guerra esplicitamente dichiarato e non necessariamente dalle modalità con le quali viene impiegata la forza miliare. In altre parole, come vedremo di seguito, si possono prevedere azioni di combattimento anche nell ambito di Operazioni militari diverse dalla guerra, comprese le Operazioni di supporto alla pace (PSO), così come si possono effettuare Operazioni offensive nell ambito delle CDO che, per definizione, sono Operazioni (di guerra) di difesa collettiva. Le operazioni militari di risposta alle crisi (CRO) Allo scopo di consentire l impiego della NATO anche per scopi non legati alla difesa collettiva, nella riunione del 23 aprile 1999, nell approvare il nuovo Concetto Strategico, si introdussero le Operazioni di risposta alle crisi (non article 5, CRO), come parte integrante della gestione delle crisi da parte dell Alleanza. Si tratta di operazioni che includono anche l uso di strumenti politici e diplomatici, oltre che militari, secondo quanto previsto dalle leggi internazionali, al fine di prevenire o risolvere un conflitto (termine da non confondersi con il termine guerra ). Coinvolgono direttamente, oltre alle forze militari, la popolazione civile, le organizzazione governative (Governative Organizations GO), le Organizzazioni non governative (Non Governative Organizations NGO), le Organizzazioni internazionali (ONU, NATO, UE, OSCE, ecc.) e quelle private (Private Voluteer Organizations PVO). In questo tipo di operazioni è fondamentale che il mandato e l obiettivo finale dell operazione siano chiaramente definiti in termini di end-state, cioè della situazione che si vuole conseguire al termine di una operazione per poterla considerare ultimata o comunque risolta in termini accettabili. Le CRO si suddividono in una variegata tipologia di operazioni che, per comodità di trattazione, potremo riassumere in: operazioni di soccorso umanitario, operazioni di evacuazione di personale non combattente da aree di crisi (NEO), operazioni di supporto alle autorità civili e Operazioni di Sostegno alla Pace (PSO). Attenzione! Non Operazioni di Pace, ma Operazioni (militari) in sostegno alla pace. A loro volta le PSO si suddividono ulteriormente in varie tipologie, a secondo della situazione sul campo, in funzione della intensità della crisi. Specie nelle fasi pre-conflittuali potremo quindi avere le Operazioni di Conflict Prevention (CP - Operazioni per la prevenzione dei conflitti), che comprendono una vasta gamma di attività diplomatiche e/o militari, finalizzate ad individuare le possibili cause del conflitto, monitorarne gli indicatori e assumere tutte le azioni opportune per impedire l insorgere, l intensificazione o la ripresa delle ostilità. Nelle fasi iniziali della crisi avremo le Operazioni di Peacemaking (PM - Operazioni di edificazione della pace), che comprendono un ampia gamma di attività diplomatiche, possono includere la minaccia dell uso della forza militare; sono condotte all insorgere di un conflitto armato, al fine di stabilire il cessate il fuoco o raggiungere un sollecito accordo di pace. Nella fase centrale di una crisi troveremo le Operazioni di Peacekeeping (PK - Operazioni di 25

3 mantenimento della pace, le più conosciute, tipiche delle situazioni di crisi di media intensità, tipo Bosnia e Kosovo); sono operazioni condotte a seguito di un accordo di pace o di un cessate il fuoco, con lo scopo di monitorare e favorire l implementazione dell accordo stesso; le formazioni militari devono possedere la capacità di utilizzare la forza, sia per autodifesa, sia per assicurare l assolvimento del mandato. Nel caso in cui la crisi subisca un picco di intensità, potremmo incontrare le Operazioni di Peace Enforcement (PE - imposizione della pace, previste anche dalla dottrina ONU per le crisi ad alta intensità, come avvenne ad esempio in Somalia); sono operazioni di natura coercitiva condotte qualora non sia stato raggiunto il consenso di tutte le parti in causa, o quando esso sia incerto; hanno lo scopo di mantenere o di ristabilire la pace, o di imporre le condizioni specificate nel mandato; rappresentano il confine tra le PSO e la guerra limitata. Nella fase finale della crisi avremo le Operazioni di Peacebuilding (PB - consolidamento della pace); sono operazione condotte normalmente da organizzazioni civili con il supporto militare, se richiesto, agendo sulle cause che sono alla base del conflitto e sulle necessità della popolazione nel lungo termine; possono svolgersi nell ambito dell intero spettro delle PSO ed in particolare nelle e Operazioni di PK e di PE; attività tipiche del PB sono le attività di cooperazione civile-militare (CIMIC) (1). In fig. 2 è riportato un grafico ove viene illustrato l ipotetico sviluppo temporale di una crisi. Nel grafico si evidenzia come, con l aumentare della crisi, diminuisce, contestualmente il consenso dell Opinione Pubblica. Nel caso in cui non si riesca, mediante il PK, a mantenere il livello di crisi ad una intensità medio-basso, si potrebbe prevedere un Wide Peacekeeping (intenso/vasto PK), fino ad arrivare al Peace Enforcement, che non è poi così lontano da azioni di guerra limitata. Il dato che quindi emerge è che il confine tra le operazioni ad alta intensità e le PSO risulta ormai essere assai sfumato, se non talvolta indefinito. Pertanto la stessa forza militare impiegata deve essere in grado, nel caso peggiore, di svolgere contemporaneamente un ampia gamma di attività operative Fig. 2 che vanno dal garantire la sicurezza dell Area di Responsabilità (AoR), al condurre azioni di combattimento contro focolai di forze avversarie, per contrastare attività terroristiche, ovvero per autodifesa/difesa delle proprie postazioni, in funzione dell assolvimento del mandato, allo svolgere attività di sostegno alla pace, assistenza umanitaria e ripristino delle infrastrutture necessarie per il ritorno alla normalità. Volendo schematizzare, in un moderno scenario di crisi possiamo individuare le seguenti fasi: una fase di immissione e schieramento delle forze che talvolta può di per sé essere sufficiente a disinnescare la crisi, una eventuale fase caratterizzata da elevata conflittualità, solitamente di breve durata, in cui ha preminenza l impiego di unità con capacità di combattimento; una fase di stabilizzazione e ricostruzione delle infrastrutture civili per il ritorno alla normalità. Il passaggio dalla fase di conflittualità a quella di stabilizzazione può prevedere una transizione più o meno lunga nella quale, spesso, occorre fronteggiare situazioni complesse comprendenti emergenze umanitarie, assistenza e rientro di profughi, azioni di guerriglia e/o attacchi terroristici. In tale contesto è necessaria la presenza di forze di manovra in funzione combat, tali da assicurare la necessaria cornice di sicurezza alle unità impegnate al ripristino della normalità. (1) Il CIMIC consta di una serie di attività svolte in cooperazione tra le varie componenti civili e militari che compongono lo scenario in CRO/PSO, allo scopo di ricostituire il tessuto sociale, politico ed economico di un Paese in conflitto. Dalla buona riuscita dei vari progetti CIMIC, dipende in gran parte il successo di una CRO/PSO 26

4 I principi cui si ispirano le PSO devono assicurare un corretto ed efficace rapporto tra i vari soggetti in gioco (Forza d intervento, autorità politiche locali, popolazione civile, fazioni, IO, GO, NGO, ecc.). Essi sono: il consenso delle autorità locali e/o della fazione maggioritaria, l imparzialità tra le varie fazioni (anche quale garanzia di credibilità per la Forza d intervento), la credibilità basata sulla coerenza ai contenuti del mandato, il rispetto reciproco con le altre parti in gioco (specie con la popolazione), la libertà di movimento che deve costantemente essere assicurata (se necessario, anche con l uso della forza), la cooperazione e i collegamenti civili-militari (ottenuti mediante ufficiali di collegamento, scambi di rappresentanti, ecc.), tale attività è di grande importanza ai fini della buona riuscita di una PSO. L osservanza di tali principi è fondamentale per l efficace assolvimento della missione. Essi non sostituiscono, ma integrano i principi dell Arte militare. Contesto giuridico e regole d ingaggio in PSO Allo scopo di assicurare un adeguato contesto giuridico alle PSO, vengono stipulati una serie di trattati, accordi, memorandum d intesa sia tra la Coalizione di Stati che esprime la Forza d Intervento e la Nazione Ospitante (HN), sia tra i Paesi costituenti la stessa Coalizione. Tali documenti, in ordine discendente sono: i SOFAs (Status of Forces Agreement, accordi sullo stato giuridico della Forza d intervento), si tratta di accordi spesso preesistenti (SOFA ONU, SOFA NATO, SOFA NATO/PfP, ecc), ovvero si stipula un SOFA ad hoc, spesso derivato da uno preesistente; deve essere ratificato a livello parlamentare, avendo così forza di legge; i MoU (Memorandum of Undertanding, Memorandum d intesa), derivano dai SOFA e possono regolare anche i rapporti tra i componenti della Forza d intervento, oltre che i rapporti con la HN; necessitano dell approvazione governativa o ministeriale; i TA (Technical Arrangments, accordi tecnici), derivano dai MoU e trattano particolari aspetti tecnico-amministrativi; non contenendo nulla di politico, sono approvati direttamente dagli Stati Maggiori dei Paesi interessati. Al di sotto di questi ombrelli giuridici esistono degli ordini, delle direttive specifiche prettamente di carattere militare che prendono il nome di Rules of Engagment (RoE - Regole d ingaggio) che trovano fondamento in specifici riferimenti giuridici nazionali ed internazionali contenuti nella Parte Generale del Catalogo Nazionale delle ROE recentemente approvato dal Capo di Stato Maggiore della Difesa. Le regole d ingaggio consistono quindi in direttive alle forze militari (compresi gli individui), che definiscono le circostanze, le condizioni, il grado, le modalità ed i limiti con cui la forza può essere applicata. Tali direttive, approvate all Autorità Politica ed emanate dall Autorità Militare competente (per l Italia il Comando Operativo di Vertice Interforze (COI), direttamente dipendente dal Capo di SMD, rappresentano la risultante della interazione di alcuni fattori, tra essi spesso divergenti. Si tratta di condizionamenti di carattere giuridico (Diritto nazionale, Diritto internazionale, Diritto Umanitario, ecc), condizionamenti politici (nazionali ed internazionali) ed implicazioni di carattere militare (natura dell operazione, limiti del mandato, ecc). Anche se tali fattori non sempre risultano convergenti, occorre individuare un area di sovrapposizione tra di essi, all interno della quale si inquadrano le RoE (fig. 3). Occorre peraltro ricordare che il diritto all autodifesa e al rispetto del mandato è comunque preminente (le ROE non limitano tale diritto) e che il Comandante deve mettere in atto tutte le predisposizioni atte ad assicurare l incolumità e la protezione del proprio personale (Force Protection); Fig. 3 27

5 In questo contesto ogni reazione deve essere proporzionale all offesa, mediante un uso limitato e selettivo della forza, senza però escludere la possibilità di passare ad operazioni di WIDE PK o vero e proprio Peace Enforcing, pure nell ambito di Operazioni Umanitarie. A tal proposito è opportuno predisporre diverse tipologie di ROE in Teatri che presentano situazioni ad elevato grado di inderteminatezza, ovvero inserire ROE che autorizzino un progressivo aumento dell uso della forza, da implementare in caso di necessità.. Ruolo delle Nazioni Unite Si sente spesso parlare di missioni con o senza un ruolo diretto o indiretto da parte delle NU. Ma quali sono i ruoli che l ONU può (o non può) assumere all insorgere di una crisi? Le tre posizioni che le NU possono assumere sono: l égida, quando le NU si limitano ad avallare gli scopi della missione (esempio: Operazione Desert Storm ); il mandato, quando le NU danno un esplicito mandato ad uno Stato o ad una Coalizione di Stati di assolvere uno specifico mandato di pace, in questo caso le NU mantengono la direzione politica dell Operazione (esempio: Operazioni INTER- FET a Timor Est, Regole di ingaggio flessibili nelle Operazioni di sostegno alla Pace ALBA, IFOR, SFOR; KFOR, nei Balcani); il comando, quando le NU mantengono il comando pieno delle operazioni, con proprie strutture di Comando e Controllo; solo in questo caso i soldati indossano il cosiddetto casco Alcuni principi ispiratori delle Regole di Ingaggio - Ingaggia solo le forze ostili e solo obiettivi militari; - usa solo la forza necessaria all'assolvimento della missione evitando danni collaterali ai civili; - non usare armi o munizioni non autorizzate e non modificare le armi e munizioni in dotazione per accrescere le sofferenze inflitte; - non attaccare chi si arrende, disarmalo e consegnalo ai tuoi superiori; - tratta tutte le persone in tuo potere con umanità e in accordo al Diritto Internazionale per i Conflitti Armati (DICA); - raccogli tutti i feriti e i malati (amici o avversari) ed assicura loro il trattamento di cui necessitano; - tratta la popolazione civile con umanità, la cattura di ostaggi e le rappresaglie sono vietate; - rispetta le persone, i beni, i mezzi e i luoghi tutelati dai simboli speciali di protezione (croce rossa/mezzaluna rossa, beni culturali, protezione civile, ONU, ecc.); - rispetta le proprietà e i beni civili, il saccheggio è vietato; - fai quanto in tuo potere per prevenire le violazioni al Diritto Internazionale Umanitario (DIU) dei conflitti armati, riporta ai tuoi superiori tali infrazioni, ricorda che l'infrazione al DIU è reato! blu (esempio: Missioni UNIFIL in Libano UMPROFOM alla frontiera indo-pachistana, UNSOM in Somalia, UNMOZ in Mozambico, ecc). Quest ultimo è l esempio più raro perché l ONU non ha strutture di comando e controllo tali da consentirgli di assumere direttamente il comando di missioni impegnative e/o prolungate. Per quanto riguarda la corrente Operazione Antica Babilonia, premesso che l intervento italiano si basa essenzialmente su un mandato da parte del Parlamento nazionale (2), ottenuto a maggioranza, su richiesta del Ministro degli Esteri, il 15 aprile 2003, l ONU ha compiuto comunque due importanti passi tali da assicurare una sorta di imprimatur. Il primo di questi atti è quello di aver riconosciuto a Stati Uniti e Gran Bretagna lo status di Potenze occupanti. Tale status si configura, di fatto, in una delega di responsabilità giuridica alle due nazioni, riguardo ciò che accade sul territorio iracheno. Il secondo e più significativo passo è costituito dalla risoluzione N del 16 ottobre 2003, con cui, in considerazione che la sicurezza e la stabilità condizionano il processo di ricostruzione dell Iraq, l ONU ha autorizzato una forza multinazionale, a comando unificato, a prendere tutte le misure necessarie per contribuire al mantenimento della sicurezza e della stabilità. La risoluzione ha indicato un chiaro percorso politico che mira alla restituzione, al più presto possibile, della piena sovranità ed esercizio dei poteri al popolo irache- (2) L art. 11 della Costituzione, nel ripudiare la guerra quale atto di risoluzione delle controversie internazionali, consente, in condizioni di parità con gli altri Stati, alle limitazioni di sovranità necessarie ad un ordinamento che assicuri la pace e la giustizia tra le Nazioni 28

6 no. Il voto all unanimità, nell ambito del Consiglio di Sicurezza, nell approvazione della Risoluzione, indica che, ormai, tutta la Comunità Internazionale si riconosce in quel percorso. Ogni nazione che partecipa a una missione internazionale fissa le condizioni in base alle quali è disposta ad inviare i propri uomini e decide per i suoi soldati le Regole d ingaggio. Queste sono direttive o ordini, impartiti dal più alto Comando operativo militare, che stabiliscono le circostanze ed i limiti entro Operazione Antica Babilonia i quali far uso della forza. Quelle italiane possono così riassumersi: uso della forza minima necessaria, proporzionale all offesa, esercitata al livello più basso; la risposta deve assicurare, nel modo più efficace, la tutela e la sicurezza del personale; le regole d ingaggio possono essere cambiate al Nave Etna nell Operazione Enduring Freedom modificarsi delle condizioni in Teatro Operativo; i soldati sono soggetti al Codice Penale militare di guerra, così come previsto dal Diritto Internazionale dei Conflitti armati. Concludendo, nel giudicare l operato di una Forza militare impegnata in Operazioni di sostegno alla pace, lo si deve fare con cognizione di causa. L errore potrebbe essere principalmente quello di non voler prendere in considerazione l eventualità che un operazione di supporto alla pace possa contemplare anche azioni di combattimento, sia per autodifesa, sia per l assolvimento del compito/mandato. Il problema non è certo quello di cambiare le Regole d ingaggio, ma quello di avere la flessibilità di poter passare dal peacekeeping (mantenimento della pace) al peace enforcement (imposizione della pace), qualora la situazione lo richieda. Mi sia consentita un ultima annotazione: l addestramento alle operazioni di sostegno alla pace avviene dopo, a completamento, di quello per le Operazioni classiche di guerra. Un motivo ci sarà. Infatti solo un soldato perfettamente preparato alle operazioni tradizionali può svolgere anche operazioni di pace e non viceversa! 29