1. INQUADRAMENTO LEGISLATIVO

Transcript

1 1. INQUADRAMENTO LEGISLATIVO Il primo Programma Triennale dei Servizi della Regione Abruzzo vede la luce nell ambito della redazione del PRIT ed in un momento di generale incertezza a livello nazionale riguardo le modalità di effettiva attuazione della riforma del TPL prevista dal D.Lgs.422/97 (decreto attuativo della L.59/97 nota come Legge Bassanini ) recepito dalla Regione Abruzzo con la L.R. 152/98 Norme per il trasporto pubblico locale in attuazione del suddetto decreto. La decisione di anticipare la redazione del PTS rispetto al completamento del PRIT (come previsto dalla legge regionale 13/2002) e rispetto alla transizione dal regime concessorio a quello dei contratti di servizio (prorogata dalla L.R. 25/2003 Interventi nel settore dei trasporti di due anni rispetto alla data del 31 dicembre stabilita dal D.Lgs 422/98) consentirà alla Regione Abruzzo di avere già a disposizione il PTS quando si attueranno operativamente i trasferimenti di funzioni e quindi, di fatto, la riforma del TPL. In questo primo capitolo si tenterà, dapprima, di inquadrare il PTS nell ambito del processo di riforma previsto dalla legge e, successivamente, di delineare una prassi operativa per questo primo piano alla luce dello status quo della programmazione del TPL in ambito regionale. Nell inquadramento delle questioni di carattere generale si è fatto ampio riferimento ad un progetto di ricerca finanziato dal Ministero dell Istruzione, dell Università e della Ricerca su proposta di un gruppo di Dipartimenti Universitari italiani 2, Linee Guida per la programmazione dei servizi di Trasporto Pubblico Locale espressamente destinate alle Amministrazioni regionali e provinciali. 1 La L.R.25/2003 viene emanata dalla Regione in base all art.45 della L.166/ Legge Obiettivo - che stabiliva una proroga di due anni del periodo transitorio di affidamento, da parte delle Regioni, della gestione dei servizi e quindi modificava il D.Lgs 422/98 2 Dipartimento di Ingegneria dei Trasporti Luigi Tocchetti (Università di Napoli "Federico II"); Dipartimento di Informatica, Matematica, Elettronica e Trasporti (Università Mediterranea di Reggio Calabria); Dipartimento di Ingegneria Civile (Università di Roma "Tor Vergata"); Dipartimento di Scienze dell'ingegneria Civile (Università di Roma Tre); Dipartimento di Ingegneria Civile (Università di Salerno); Dipartimento di Ingegneria Civile (Università di Trieste). PAG. 5

2 1.1. LA LEGGE 59/97 ED IL DECRETO 422/97 La L.59/97 3, ed in particolare l Art.4 (come poi modificato dall Art.7 della L.127/97), introduce nel quadro normativo relativo al TPL il principio del decentramento amministrativo (in accordo con gli artt. 117 e 118 della Costituzione), attribuendo la delega alle Regioni dei compiti di programmazione e amministrazione in materia di servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale ed agli altri Enti Locali (Province, Comuni, ), attraverso la delega ad essi conferita dalla Regione, i compiti e le funzioni che non richiedono l unitario esercizio a livello regionale. La legge introduce il principio di sussidiarietà tra enti regolatori del TPL con l'attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai Comuni, alle Province e alle Comunità Montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, e di fatto attua le norme emanate a livello comunitario dall Unione europea (Regolamento 1191/69/CEE e Regolamento 1893/91/CEE, Direttiva 91/440/CEE) relative alla strutturazione e alla gestione del TPL e volte all apertura del mercato del TPL (modalità ferroviaria inclusa) al regime di concorrenza 4. In attuazione della L.59/97, il D.Lgs. 422/97 5 individua le funzioni ed i compiti che sono conferiti alle Regioni ed agli Enti Locali in materia di servizi pubblici di trasporto di interesse regionale e locale con qualsiasi modalità effettuati ed in qualsiasi forma affidati e fissa, altresì, i criteri di organizzazione dei servizi di trasporto pubblico locale (Art.1, Comma 1). In particolare, l Art. 14, Comma 2 del decreto, stabilisce che le Regioni, nell esercizio dei compiti di programmazione, definiscono gli indirizzi per la pianificazione dei trasporti locali ed in particolare per i piani di bacino e redigono i Piani Regionali dei Trasporti ; inoltre, le Regioni, in merito alla regolamentazione dei servizi di TPL con riferimento ai servizi minimi, approvano Programmi Triennali dei Servizi di trasporto pubblico locale. 3 Legge 15 marzo 1997, n. 59 "Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa", pubblicata nella Gazzetta Ufficiale n. 63 del 17 marzo Il Regolamento CEE n.1191/69 (modificato dal Regolamento CEE n.1893/91) definisce quali sono gli obblighi di servizio pubblico da parte degli Stati membri e i principi comuni per la soppressione o il mantenimento di tali obblighi. Il regolamento, inoltre, introduce il concetto di contratto di servizio pubblico, in qualità di contratto concluso fra le autorità competenti di uno Stato membro e un impresa di trasporto allo scopo di fornire alla collettività servizi di trasporto sufficienti (art.14). 5 Decreto Legislativo 19 novembre 1997, n. 422 "Conferimento alle regioni ed agli enti locali di funzioni e compiti in materia di trasporto pubblico locale, a norma dell'articolo 4, comma 4, della legge 15 marzo 1997, n. 59", pubblicato nella Gazzetta Ufficiale n. 287 del 10 dicembre PAG. 6

3 Il D.Lgs 422/97 ha così declinato la programmazione regionale nel settore del TPL in quattro strumenti, due dei quali (Piano Regionale dei Trasporti, PRT, e Piano di Bacino, PdB) già previsti dalla precedente legislazione (L.151/81) e due introdotti dal decreto con carattere di forte innovatività: la programmazione dei Servizi Minimi ed il Programma Triennale dei Servizi. L introduzione del concetto di Servizi Minimi, soprattutto in relazione ai caratteri di qualità del servizio ed integrazione tra le reti, segna un importante novità nel quadro normativo di riferimento e ne attribuisce la responsabilità dell applicazione alle Regioni, che, attraverso Leggi regionali, devono definire le procedure di determinazione dei servizi. In particolare, la legge attribuisce alle Regioni il compito di definire, d intesa con gli Enti Locali, il livello (nel decreto di attuazione definito come quantità e standard di qualità dei servizi di trasporto pubblico locale ) dei Servizi Minimi, definiti come quei servizi qualitativamente e quantitativamente sufficienti a soddisfare la domanda di mobilità dei cittadini, servizi i cui costi sono a carico dei bilanci regionali e che secondo il decreto devono essere definiti tenendo conto: - dell integrazione tra le reti di trasporto; - del pendolarismo scolastico e lavorativo; - della fruibilità dei servizi da parte degli utenti per l accesso ai vari servizi amministrativi, sociosanitari e culturali; - delle esigenze di riduzione della congestione e dell inquinamento LA LEGGE REGIONALE 152/98 Il D.Lgs.422/97 dà l avvio ad una fase di attuazione gestita a livello regionale: Entro sei mesi dalla data di entrata in vigore del presente decreto, le Regioni adottano la legge di puntuale individuazione delle funzioni, trasferite o delegate agli enti locali (Art.7, Comma 3). In ottemperanza al decreto, la Regione Abruzzo emana la legge regionale 23 dicembre 1998, N.152, Norme per il trasporto pubblico locale, che attua la riforma del settore e PAG. 7

4 disciplina il sistema regionale di TPL. La precedente legge regionale 62/83 (e le sue modifiche ed integrazioni) è abrogata 6. In particolare, rispetto alla normativa nazionale la legge regionale ha ampli margini di autonomia in relazione alla programmazione dei Servizi Minimi, dato che il decreto 422/97 assegna la competenza della sua applicazione alle Regioni senza indicare procedure precise di attuazione: Nella determinazione del livello dei servizi minimi, le Regioni definiscono, d'intesa con gli enti locali, secondo le modalità stabilite dalla legge regionale, ( ), quantità e standard di qualità dei servizi di trasporto pubblico locale, in modo da soddisfare le esigenze essenziali di mobilità dei cittadini ( ) (D.Lgs.422/97, Art.16 Comma 2). La Regione Abruzzo (come Basilicata, Calabria, Emilia Romagna, Lazio, Lombardia, Liguria, Sardegna, Toscana e Umbria) ha scelto di vincolare la determinazione dei servizi minimi alle risorse disponibili, piuttosto che seguire il processo opposto: La rete dei servizi minimi è definita nei programmi triennali dei servizi di trasporto pubblico locale, ( ) sulla base delle risorse previste dalla programmazione finanziaria contenuta nei bilanci regionali ( ) (L.R.152/98, Art.13 Servizi minimi, Comma 1). L articolo 13 declina inoltre i contenuti del decreto nazionale esplicitando le esigenze primarie in riferimento a cui il livello dei servizi va definito: ( ) a. soddisfacimento in via prioritaria del pendolarismo scolastico e lavorativo; b. garanzia dell accessibilità delle strutture sanitarie, culturali, sociali e amministrative di bacino; c. integrazione fra le reti di trasporto; d. intermodalità; e. scelta delle soluzioni di trasporto per le singole direttrici di traffico che comportino i minori costi per la collettività, mantenendo la qualità, il comfort e gli standard qualitativi minimi del servizio, in termini di regolarità e di età, manutenzione, confortevolezza e pulizia dei veicoli; 6 ad essa si continua però a fare riferimento per il periodo transitorio fino alla definizione dei servizi minimi, secondo quanto prescrive la L.R.59/99 che regola l esercizio delle funzioni relative ai servizi di TPL nel periodo transitorio fino all attuazione dei trasferimenti di funzioni di cui alla L:R:152/98. PAG. 8

5 f. scelta delle modalità e tecniche di trasporto più idonee a soddisfare le esigenze di trasporto all interno dei vari bacini di traffico. (Art.13 Comma 1) In riferimento alle modalità attraverso cui raggiungere l intesa (prevista dalla normativa nazionale) con gli Enti Locali sul livello dei servizi minimi, la legge regionale abruzzese prevede - Art.14 Comma 1 - che questa venga raggiunta in sede di Conferenza Permanente per gli enti locali (già istituita) e venga poi ratificata per ciascun bacino di traffico mediante un accordo di programma tra la Regione ed i rappresentanti degli enti locali territoriali interessati; ai Commi successivi del medesimo articolo della legge, la procedura è esplicitata: La proposta della rete dei servizi minimi di bacino, ( ), e del relativo piano finanziario viene approvata dalla Giunta regionale e sottoposta all esame della Conferenza permanente per gli enti locali che ha 60 giorni di tempo per chiedere chiarimenti al Settore trasporti in ordine alle scelte operate ed ai criteri adottati per la sua definizione e per presentare le sue osservazioni, che sono esaminate definitivamente dalla Giunta regionale previa istruttoria del Settore trasporti. (Art.14, Comma 2). L Art.14 definisce anche la relazione che sussiste tra programmazione dei SM e PTS, che costituisce un altro punto lasciato aperto dal decreto 422/97 e rispetto al quale le leggi regionali di attuazione hanno adottato modelli diversi. La Regione Abruzzo (come Basilicata, Lombardia, Marche, Puglia e Toscana) ha scelto di subordinare il PTS alla programmazione dei Servizi Minimi: Sulla base della rete dei servizi minimi così definita viene predisposta la proposta di Programma Triennale da sottoporre al Consiglio Regionale dei servizi di trasporto pubblico locale. (Art.14, Comma 3). PAG. 9