Deliberazione 815 /2012/PAR REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO nell adunanza del 23 ottobre 2012 composta da Dott.ssa Enrica DEL VICARIO Dott.ssa Diana CALACIURA TRAINA Dott. Giampiero PIZZICONI Dott. Tiziano TESSARO Dott. Francesco MAFFEI Dott.ssa Francesca DIMITA Presidente Consigliere Referendario Referendario Referendario relatore Referendario VISTO l art. 100, secondo comma, della Costituzione; VISTO il Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; VISTO il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria la Sezione regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000, modificato da ultimo con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008; VISTA la Legge 5 giugno 2003, n. 131 recante Disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla Legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare, l art. 7, comma 8 ;
VISTI gli indirizzi e criteri generali per l'esercizio dell'attività consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie nell'adunanza del 27 aprile 2004, come modificati e integrati dalla delibera n.9/sezaut/2009/inpr del 3 luglio 2009 e, da ultimo dalla deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 54 del 17 novembre 2010; VISTA la richiesta di parere del Sindaco di Zimella (VR) del 23 luglio 2012, acquisita al prot. CdC n. 5437 del 26 luglio 2012; VISTA l ordinanza n. 64 del 2012 con la quale il Presidente di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l odierna seduta; UDITO il magistrato relatore, Dott. Francesco Maffei; FATTO Il Sindaco del Comune di Zimella (VR), con popolazione inferiore ai 5.000 abitanti, con la nota indicata in epigrafe ha posto alla Sezione un duplice quesito in materia di rispetto dei vincoli alla spesa per il personale. Il primo quesito concerne l ambito di applicazione delle disposizioni contenute nell art. 9, comma 28, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122 così come modificato dall art. 4, comma 102, della legge 12 novembre 2011, n. 183, in ordine alle limitazioni previste per le assunzioni a tempo determinato. In particolare, il Sindaco chiede 2
se le convenzioni ex art. 30 del decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 (TUEL) rientrino a meno nel novero della spesa per personale di cui al citato art. 9, comma 28. A questo riguardo, il rappresentante dell ente chiarisce che la convenzione su cui si argomenta si è resa necessaria a seguito del pensionamento di un unità di personale nell area economica finanziaria, posto che non sono state riscontrate eccedenze di organico nelle altre aree organizzative dell ente e l esperimento di una procedura di mobilità non è andata a buon fine. Per questo motivo, l amministrazione ha deciso di procedere mediante la stipula di una convenzione per la gestione in forma associata di un unità di personale con il Comune di appartenenza del primo classificatosi nella procedura di mobilità, per la quale però non era stato rilasciato il nulla osta. Il secondo quesito concerne, invece, il rispetto del vincolo di cui all art. 1, comma 562, della legge 27 dicembre 2006, n. 296, per le assunzioni a tempo indeterminato. In particolare, il Sindaco chiede se sia possibile procedere alla sostituzione di un unità di personale che cesserà dal servizio il 30 settembre 2012 nell area dei servizi demografici, già nel corso del medesimo esercizio finanziario con un assunzione in pari numero, previo esperimento delle dovute procedure di mobilità. DIRITTO La richiesta del Comune di Zimella è stata espressamente formulata ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 3
203,n. 131. In via preliminare, va affermata la sussistenza dei requisiti di ammissibilità, soggettivi ed oggettivi, per la formulazione dei pareri, secondo i criteri fissati dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, con atto di indirizzo del 27 aprile 2004 e con deliberazione n. 5/AUT/2006 del 10 marzo 2006. Alla luce dei sopra richiamati criteri, la richiesta di parere in esame deve ritenersi soggettivamente ammissibile, con riguardo sia all ente interessato a ricever il parere, cioè il Comune, sia all organo che formalmente lo ha richiesto, il Sindaco, organo politico di vertice e rappresentante legale dell Ente. In ordine poi alla sussistenza dei requisiti oggettivi, occorre preliminarmente accertare se la richiesta di parere sia riconducibile alla materia della contabilità pubblica, nonché se sussistano o meno i requisiti di generalità ed astrattezza, unitamente alla considerazione che il quesito non può implicare valutazioni inerenti i comportamenti amministrativi da porre in essere, ancor più se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati. Con riferimento al caso in questione, la Sezione ritiene che la materia rientri nel concetto unitario di contabilità pubblica delineato dalla delibera n. 54/2010 della Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti, riferito al sistema di principi e norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale della Stato 4
e degli Enti pubblici ed inteso in continua evoluzione in relazione alle materie che incidono direttamente sulla sana gestione finanziaria dell ente e sui pertinenti equilibri di bilancio. I quesiti presentati dal Sindaco di Zimella concernono, infatti, l applicazione e l interpretazione di norme che stabiliscono dei vincoli di spesa ed assunzionali in materia di personale e che, pertanto, hanno un effetto diretto sulla formazione e gestione dei bilanci pubblici. In ordine agli ulteriori requisiti oggettivi sopra esposti, richiesti dai citati documenti di indirizzo ai fini dell esercizio dell azione consultiva, la Sezione ritiene che la richiesta di parere sia formulata in termini generali ed astratti e che pertanto possa considerarsi anche oggettivamente ammissibile. 1) Il primo quesito concerne la riconducibilità delle convenzioni ex art. 30 TUEL nell ambito dei limiti posti alla spesa per i contratti del personale temporaneo o con rapporto di lavoro flessibile, dall art. 9, comma 28, del D.L. 78/2010, convertito dalla L. 122/2010, così come modificato dall art. 4, comma 102, della L 183/2011. La novella ha, infatti, esteso agli enti locali un limite di spesa già posto nel 2010 per altre amministrazioni pubbliche, prevedendo la possibilità di avvalersi di personale a tempo determinato, con convenzioni, con contratti di collaborazione coordinata e continuativa o con altri rapporti di lavoro flessibile, nel limite del 50% della spesa sostenuta per le medesime finalità, nell anno 2009. Tale misura è stata così estesa 5
anche agli enti locali quale principio di coordinamento della finanza pubblica al quale questi devono adeguarsi, pur non essendone destinatari diretti, nell ambito dei rispettivi ordinamenti, al fine di garantire il contenimento della spesa per assunzioni a tempo determinato e rapporti assimilati nei limiti previsti dalla legge. Sull interpretazione della norma in argomento e sulle modalità per la sua applicazione agli enti locali, si sono espresse anche recentemente le Sezioni Riunite in sede di controllo, con la delibera n. 11/CONTR/2012, mentre sul suo ambito applicativo si è pronunciata la Sezione delle Autonomie con la delibera n. 12/SEZAUT/2012/INPR. Nelle sopra citate delibere è stato tra l altro evidenziata anche la duplice ratio dell art. 9, comma 28, consistente, da una parte, nell intenzione di costituire una barriera all impiego delle forme di rapporti di lavoro temporanei considerate dalla norma stessa e, dall altra, nell evitare che la pubbliche amministrazioni assoggettate a vincoli più stringenti per le assunzioni a tempo indeterminato, ricorrano a rapporti di lavoro di tipo flessibile per eludere tale regime vincolistico. Chiarito, pertanto, che la norma pone un vincolo di carattere finanziario, relativo alla spesa per il personale a tempo determinato, cui gli enti locali devono adeguarsi quale principio di coordinamento della finanza pubblica, la Sezione richiama l orientamento interpretativo già espresso dalla delibera della 6
Sezione Regionale di controllo per il Piemonte n. 223/2012/PAR (richiamata anche nella richiesta di parere dell ente), che porta ad escludere dall ambito applicativo dell art. 9, comma 28, DL 78/2010, le spese sostenute per le convenzioni di cui all art. 30 TUEL. Il Collegio, infatti, ritiene che le argomentazioni esposte nella sopra citata delibera, riferita a delle ipotesi specifiche di convenzioni (quelle previste dall art. 14 del CCNL 2004 del comparto Regioni Enti locali e dall art. 1, comma 557, della legge 30 dicembre 2004, n. 311) possano riferirsi comunque anche alla figura generale della convenzione disciplinata dall art. 30 TUEL. Tale norma prevede che, al fine di svolgere in modo coordinato funzioni e servizi determinati, gli enti locali possano stipulare tra loro apposite convenzioni dove vengono stabiliti i fini, la durata e le forme di consultazione degli enti contraenti, i loro rapporti finanziari ed i reciproci obblighi e garanzie. Si tratta, infatti di una previsione di carattere generale che, laddove faccia riferimento a personale già in servizio presso un ente locale, non configura l ipotesi di una nuova assunzione, così come disciplinata dal D Lgs 165/2001, né può essere considerata come una forma di lavoro flessibile, riconducibile a quelle previste dall art. 9, comma 28 del DL 78/2010. Il dipendente di un ente locale che svolge in modo coordinato ed informa associata determinati servizi anche nell ambito di altri enti territoriali, in base ad un apposita convenzione con l ente di appartenenza, conduce un unico rapporto di lavoro, nel senso che rimane legato al rapporto 7
d impiego con l ente originario, ma rivolge parzialmente le proprie prestazioni lavorative a favore di altro ente pubblico (Sezione Piemonte, delibera n. 223/2012/PAR) in base alla convenzione stipulata con altro ente ma comunque nell ambito di un unico rapporto di lavoro alle dipendenze del soggetto pubblico principale. Ad avviso del Collegio, pertanto, anche in questo caso non verrebbe in rilievo una forma di lavoro a tempo flessibile, né a tempo parziale, perché il dipendente continua a svolgere un unico rapporto di lavoro stabile, ma nei confronti di più enti, che si sono a questo scopo convenzionati per regolare il proprio fabbisogno lavorativo. In questo modo, quindi, tramite il ricorso alla più semplice delle forme associative, quale è la convenzione, e senza attivare né nuove assunzioni, né mobilità, si favorisce, in piena legittimità, lo svolgimento della prestazione lavorativa a favore di due enti. Si fa tuttavia presente che la permanenza del rapporto, che deve essere a tempo pieno, presso l'amministrazione di appartenenza, impone una particolare cura nell'applicazione delle prescrizioni stabilite a tutela della salute e della sicurezza del lavoratore in tema di orario di lavoro giornaliero e settimanale. Quest ultimo non potrà superare, nel cumulo delle prestazioni, la durata massima consentita, comprensiva sia del lavoro ordinario che del lavoro straordinario. Questa Sezione, pertanto, ritiene che la convenzione di cui 8
all art. 30 TUEL non rientri tra quelle menzionate dal citato art. 9, comma 28, che contiene uno specifico limite di spesa, introdotto con riferimento alle specifiche figure contrattuali considerate dalla disposizione e che si traduce in un vincolo al ricorso a ben determinate tipologie di rapporti di lavoro. Tale limite, però, non concerne tutte, indistintamente, le forme d impiego di personale, diverse da quello a tempo indeterminato che possono intercorrere con le pubbliche amministrazioni (delibera Sezione Piemonte cit.). Va tuttavia chiarito che, le spese sostenute dall ente pro quota per l utilizzo di personale di altre amministrazioni, vanno comunque computate nelle spese per il personale e, conseguentemente, non potrà comunque essere superata la misura di contenimento, posta alla spesa complessiva per il personale che, si ricorda, nel caso di ente non sottoposto al rispetto del patto di stabilità, consiste rispetto del tetto massimo di spesa per il personale, cioè nell obbligo del contenimento della spesa del personale al livello del 2008 (art. 1, comma 562, della legge 296/2006, come modificato dall art. 4ter, comma 11, DL 16/2012 convertito dalla L 44/2012) e nel rispetto dell ulteriore limite quantitativo rappresentato dalla percentuale del 50% del rapporto tra spese del personale e spese correnti (art. 76, comma 7, prima parte, del DL 112/2008, convertito dalla L 133/2008, come modificato da ultimo dall art. art. 28, comma 11 quater, del DL 201/2011 convertito dalla L 214/2011). 9
2) Il secondo quesito posto dal Sindaco del Comune di Zimella, concerne invece il rispetto dei vincoli in materia di assunzione di personale a tempo indeterminato. Viene infatti sottoposta all attenzione di questo Collegio, la possibilità di procedere ad una sostituzione, tramite un assunzione a tempo indeterminato, di un unità di personale nello stesso esercizio finanziario in cui l unità da sostituire cessa dal servizio. Il quesito viene posto ai fini del rispetto del vincolo di cui all art. 1, comma 562, della L 296/2006 che dispone, tra l altro, che gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno, possono procedere all'assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558. La norma in questione stabilisce un vincolo assunzionale specifico, che a differenza del vincolo esaminato nel primo quesito, è immediatamente precettivo nei confronti degli enti locali non sottoposti al rispetto del patto di stabilità. In ordine alla portata del menzionato limite, la Sezione evidenzia che il dato testuale della norma in argomento fa espresso riferimento alle cessazioni di rapporto di lavoro intervenute nell anno precedente, rendendo chiaro che la sostituzione deve avvenire nell anno successivo. Una lettura diversa, che consentirebbe l assunzione dell unita di personale nelle stesso anno della cessazione del 10
rapporto di lavoro dell unità che va a sostituire, anticiperebbe i tempi imposti dal legislatore che ha ritenuto necessario precisare il termine di riferimento temporale (l anno precedente), con un esplicito intento dilatorio e con conseguenti effetti di risparmio per la pubblica amministrazione. Questa lettura risulta peraltro conforme anche alla primaria finalità che la norma stessa persegue e cioè il rigido contenimento della spesa pubblica, nel quale rientra, a pieno titolo, anche la spesa per il personale, ai fini del superamento dell attuale crisi economica finanziaria. PQM La Sezione regionale di controllo per il Veneto rende il parere nei termini sopra indicati. Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura del Direttore della Segreteria, al Sindaco del Comune di Zimella. Così deliberato in Venezia, nella Camera di Consiglio del 23 ottobre 2012. Il Relatore f.to Dott. Francesco Maffei Il Presidente f.to Dott.ssa Enrica Del Vicario Depositato in Segreteria il 24/10/2012 IL DIRETTORE DI SEGRETERIA f.to Dott.ssa Raffaella Brandolese 11