REPUBBLICA ITALIANA CORTE DEI CONTI

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1 Deliberazione n. 955 /2012/PAR REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL VENETO nell adunanza del 15 novembre 2012 composta da Dott.ssa Enrica DEL VICARIO Dott.ssa Diana CALACIURA TRAINA Dott. Giampiero PIZZICONI Dott. Tiziano TESSARO Dott. Francesco MAFFEI Dott.ssa Francesca DIMITA Presidente Consigliere Referendario Referendario Referendario relatore Referendario VISTO l art. 100, secondo comma, della Costituzione; VISTO il Testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con r.d. 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; VISTA la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; VISTO il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti con il quale è stata istituita in ogni Regione ad autonomia ordinaria la Sezione regionale di controllo, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000, modificato da ultimo con deliberazione del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008; VISTA la Legge 5 giugno 2003, n. 131 recante Disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla Legge cost. 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare, l art. 7, comma 8 ;

2 VISTI gli indirizzi e criteri generali per l'esercizio dell'attività consultiva approvati dalla Sezione delle Autonomie nell'adunanza del 27 aprile 2004, come modificati e integrati dalla delibera n.9/sezaut/2009/inpr del 3 luglio 2009 e, da ultimo dalla deliberazione delle Sezioni Riunite in sede di controllo n. 54 del 17 novembre 2010; VISTA la richiesta di parere del Sindaco di Miane (TV) del 26 ottobre 2012, acquisita al prot. CdC n del 29 ottobre 2012; VISTA l ordinanza n. 69 del 2012 con la quale il Presidente di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l odierna seduta; UDITO il magistrato relatore, Dott. Francesco Maffei; FATTO Il Sindaco del Comune di Miane (TV), con popolazione inferiore ai abitanti, con la nota indicata in epigrafe ha posto un quesito in materia di rispetto dei vincoli alla spesa per il personale. Il quesito concerne, infatti, l ambito di applicazione delle disposizioni contenute nell art. 9, comma 28, del decreto legge 31 maggio 2010, n. 78, convertito dalla legge 30 luglio 2010, n. 122, così come modificato dall art. 4, comma 102, della legge 12 novembre 2011, n. 183, in ordine alle limitazioni previste per le assunzioni a tempo determinato. In particolare, il Sindaco chiede se la particolare formula organizzativa introdotta dall art. 1, comma 557, della legge 30 2

3 dicembre 2004, n. 311 rientri o meno nel novero delle forme di lavoro flessibile di cui al citato art. 9, comma 28. L art. 1, comma 557, della legge 311/2004 prevede infatti che: I comuni con popolazione inferiore ai abitanti possono servirsi dell'attività lavorativa di dipendenti a tempo pieno di altre amministrazioni locali purché autorizzati dall'amministrazione di provenienza. DIRITTO La richiesta del Comune di Miane è stata espressamente formulata ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 203,n In via preliminare, va affermata la sussistenza dei requisiti di ammissibilità, soggettivi ed oggettivi, per la formulazione dei pareri, secondo i criteri fissati dalla Sezione delle Autonomie della Corte dei conti, con atto di indirizzo del 27 aprile 2004 e con deliberazione n. 5/AUT/2006 del 10 marzo Alla luce dei sopra richiamati criteri, la richiesta di parere in esame deve ritenersi soggettivamente ammissibile, con riguardo sia all ente interessato a ricever il parere, cioè il Comune, sia all organo che formalmente lo ha richiesto, il Sindaco, organo politico di vertice e rappresentante legale dell Ente. In ordine poi alla sussistenza dei requisiti oggettivi, occorre preliminarmente accertare se la richiesta di parere sia riconducibile alla materia della contabilità pubblica, nonché se sussistano o meno i requisiti di generalità ed astrattezza, 3

4 unitamente alla considerazione che il quesito non può implicare valutazioni inerenti i comportamenti amministrativi da porre in essere, ancor più se connessi ad atti già adottati o comportamenti espletati. Con riferimento al caso in questione, la Sezione ritiene sia riconducibile al concetto unitario di contabilità pubblica, delineato dalla delibera n. 54/2010 della Sezioni Riunite in sede di controllo della Corte dei conti, e riferito al sistema di principi e norme che regolano l attività finanziaria e patrimoniale della Stato e degli Enti pubblici. Il quesito, infatti, concerne l applicazione e l interpretazione di norme che stabiliscono dei vincoli di spesa in materia di personale e che, pertanto, hanno un effetto diretto sulla formazione e gestione dei bilanci pubblici. In ordine agli ulteriori requisiti oggettivi sopra esposti, richiesti dai citati documenti di indirizzo ai fini dell esercizio dell azione consultiva, la Sezione ritiene che la richiesta di parere sia formulata in termini generali ed astratti e che pertanto possa considerarsi anche oggettivamente ammissibile. Quanto al merito, la Sezione fa presente che si è già espressa in più occasioni (delibere nn. 17/2008/cons, 80/2009/PAR, 172/2009/PAR, 250/2011/PAR, 815/2012/PAR) sulla natura della specifica forma di organizzazione di cui all art. 1, comma 557, della L 311/2044 nonché sull ambito applicativo generale dell art. 9, comma 28, del DL 78/2010, formulando un orientamento interpretativo che l ente scrivente dimostra di non 4

5 conoscere. In particolare, con riferimento all art. 1, comma 557, della L 311/2004, la Sezione ricorda che tale norma ha introdotto una speciale formula organizzativa, assimilabile al comando, per gli enti locali con meno di cinquemila abitanti, al fine di far fronte alle peculiari problematiche di tipo organizzativo, scaturenti dall esiguità egli organici e dalle ridotte disponibilità finanziarie. L art. 9, comma 28, del d. l. 78/2010, così come modificato dall art. 4, comma 102, della L 183/2011, ha invece esteso agli enti locali un limite di spesa già posto nel 2010 per altre amministrazioni pubbliche, prevedendo che la possibilità di avvalersi di personale a tempo determinato, con convenzioni, con contratti di collaborazione coordinata e continuativa o con altri rapporti di lavoro flessibile, avvenga nel limite del 50% della spesa sostenuta per le medesime finalità, nell anno Si tratta di una misura che è stata così estesa anche agli enti locali quale principio di coordinamento della finanza pubblica, al quale questi devono adeguarsi, nell ambito dei rispettivi ordinamenti, al fine di garantire il contenimento della spesa per le assunzioni a tempo determinato e rapporti assimilati, nei limiti previsti dalla legge. Nelle citate delibere di questa Sezione è stata, tra l altro, evidenziata la duplice ratio dell art. 9, comma 28, consistente, da una parte, nell intenzione di costituire una barriera all impiego delle forme di rapporti di lavoro temporanei considerate dalla 5

6 norma stessa e, dall altra, nell evitare che la pubbliche amministrazioni, assoggettate a vincoli più stringenti per le assunzioni a tempo indeterminato, ricorrano a rapporti di lavoro di tipo flessibile per eludere tale regime vincolistico. Alla luce di quanto esposto, il Collegio richiama l orientamento interpretativo, indicato nelle delibere sopra citate, che porta ad escludere dall ambito applicativo dell art. 9, comma 28, del d. l. 78/2010, le spese sostenute per le forme di collaborazione di cui all art. 1, comma 557, della L. 311/2004. L art. 9, comma 28, infatti, pone un limite di spesa con riferimento a specifiche forme contrattuali. Si tratta di un vincolo che non riguarda, pertanto, tutte le forme di impiego di personale che possono intercorrere tra le pubbliche amministrazioni, ma solo le tipologie di rapporti di lavoro espressamente considerate dalla norma, tra le quali non rientra l ipotesi in esame. Difatti, la formula organizzativa introdotta dal citato art. 1, comma 557, non altera la titolarità del rapporto di lavoro con il soggetto interessato, che resta comunque dipendente dell amministrazione di provenienza (delibera 17/2008 cit). Sul punto è intervenuto anche il Consiglio di Stato che, con parere n. 2141/2005, ha precisato che qualora l utilizzazione del personale in questione avvenga sulla base di un contratto di lavoro subordinato, rimane comunque ferma la permanenza del rapporto a tempo pieno presso l amministrazione di appartenenza. Anche questa a Sezione ha già avuto modo di specificare 6

7 che l ipotesi in argomento non integra una forma flessibile di assunzione o di impiego, poiché il lavoratore rimane legato al rapporto di impiego con l ente originario, anche se rivolge parzialmente le proprie prestazioni lavorative a favore di un altro ente pubblico, ma comunque nell ambito di un unico rapporto di lavoro alle dipendenze del soggetto pubblico principale. Il Collegio ricorda, inoltre, che il ricorso a tale istituto deve avvenire nel rispetto di una serie di condizioni che richiedono non solo la preventiva autorizzazione dell amministrazione di provenienza, ma anche una particolare cura nell applicazione delle prescrizioni stabilite a tutela della salute e della sicurezza del lavoratore in tema di orario di lavoro (decreto legislativo 8 aprile 2003, n. 66). A questo riguardo, il Collegio fa presente che: - l orario di lavoro giornaliero e settimanale non potrà comunque superare, nel cumulo dei due rapporti di lavoro, la durata massima consentita, comprensiva del lavoro ordinario e del lavoro straordinario; - il periodo di riposo giornaliero e settimanale dovrà essere garantito tenendo conto dell impegno lavorativo presso i due enti; - la fruizione delle ferie annuali dovrà essere effettuata nello stesso periodo in entrambi gli enti Quanto sopra esposto pone in evidenza la necessità di una preventiva regolamentazione che permetta agli enti interessati di accordarsi per definire i tempi e i modi di esercizio dei rispettivi 7

8 poteri di gestione dei rapporti di lavoro, in base a delle modalità operative di utilizzo che dovranno essere disciplinate da un apposito atto convenzionale o in un accordo di collaborazione tra ente utilizzatore ed ente di appartenenza. La Sezione ritiene inoltre opportuno precisare che le spese pro quota, sostenute dall ente per l utilizzo di personale di altre amministrazioni, vanno comunque computate nelle spese per il personale e, conseguentemente, non potrà comunque essere superata la misura di contenimento, posta alla spesa complessiva per il personale che, si ricorda, nel caso di ente non sottoposto al rispetto del patto di stabilità, consiste rispetto del tetto massimo di spesa per il personale, cioè nell obbligo del contenimento della spesa del personale al livello del 2008 (art. 1, comma 562, della legge 296/2006, come modificato dall art. 4ter, comma 11, DL 16/2012 convertito dalla L 44/2012) e nel rispetto dell ulteriore limite quantitativo rappresentato dalla percentuale del 50% del rapporto tra spese del personale e spese correnti (art. 76, comma 7, prima parte, del DL 112/2008, convertito dalla L 133/2008, come modificato da ultimo dall art. art. 28, comma 11 quater, del DL 201/2011 convertito dalla L 214/2011). PQM La Sezione regionale di controllo per il Veneto rende il parere nei termini sopra indicati. Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, a cura del Direttore della Segreteria, al Sindaco del Comune di Miane. 8

9 Così deliberato in Venezia, nella Camera di Consiglio del 15 novembre Il Relatore f.to Dott. Francesco Maffei Il Presidente f.to Dott.ssa Enrica Del Vicario Depositato in Segreteria il 19/11/2012 IL DIRETTORE DI SEGRETERIA f.to Dott.ssa Raffaella Brandolese 9