INFO POINT EUROPA - Comune di Trieste via della Procureria 2, I - 34121 Trieste tel. 040-675.41.41 fax 040-675.41.42 ipe@comune.trieste.it.retecivica.trieste.it/ipe LA CARTA DEI DIRITTI FONDAMENTALI DELL U.E. Indice: Introduzione La Storia della Carta: I Presupposti Il Progetto di Carta La Convenzione Analisi specifica dei Diritti previsti nella Carta Il valore giuridico della carta INTRODUZIONE In occasione del Consiglio Europeo di Nizza (7-10 dicembre 2000) le tre principali Istituzioni comunitarie (Parlamento europeo, Commissione europea e Consiglio dell Unione europea) hanno solennemente proclamato la Carta dei Diritti fondamentali dell Unione europea. Giunge così a termine il processo avviato nel giugno del 1999 quando, in occasione del Consiglio Europeo di Colonia, si decise di dare mandato ad un organo chiamato Convenzione di redigere il progetto di Carta. La Carta rappresenta un importante occasione per rilanciare i grandi ideali intorno ai quali i cittadini europei hanno deciso di fondare il proprio senso di appartenenza. L Unione che sin qui si è identificata come spazio geografico ed economico, trova oggi un nuovo, straordinario elemento di condivisione rappresentato dal riconoscimento di principi e valori indivisibili e universali, la loro tutela, il loro sviluppo, e il cittadino europeo sarà colui che potrà godere senza limiti né discriminazioni di questi diritti. E necessario dedicare grande attenzione alla Carta perché in essa non ritroviamo solo i diritti politici e civili: questa è anche la Carta dei diritti sociali ed economici, dei diritti ambientali e dei diritti di ultima generazione figli del progresso scientifico e tecnologico. Ma la Carta dei Diritti assume anche un valore fortemente simbolico nel progetto di costruzione di una Europa dei popoli e dei cittadini, tracciando la strada verso quel naturale approdo che si chiama Costituzione Europea. La Carta dei diritti fondamentali, pur non avendo valore giuridico vincolante, costituisce un riconoscimento preciso dell identità dei cittadini dell Unione europea e dei valori indivisibili e universali di dignità umana, di libertà, di uguaglianza e di solidarietà che stanno alla base del progetto di integrazione. L obbligo dell Unione di rispettare i diritti fondamentali è confermato e definito dalla Corte di giustizia europea nella sua giurisprudenza. Questa realtà era già espressa nel trattato sull Unione europea (TUE). In effetti, l articolo 6 (ex articolo F) del TUE legge al paragrafo 1 che l Unione si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali, e dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri, mentre il paragrafo 2 dello stesso articolo ricorda che l Unione rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri in quanto principi generali del diritto comunitario.
LA STORIA DELLA CARTA I PRESUPPOSTI Dal momento che la Carta dei diritti fondamentali dell unione europea trae ispirazione da diritti e libertà fondamentali già riconosciuti in altri importanti documenti internazionali, è necessario ricordare quali sono: 1789, Rivoluzione Francese: l Assemblea Costituente francese proclama per la prima volta nella storia dell occidente una Dichiarazione sui diritti dell uomo e del cittadino 1948, all indomani della Seconda Guerra Mondiale: gli stati membri dell Organizzazione delle Nazioni Unite (ONU) firmano la Dichiarazione Universale sui Diritti dell Uomo 1950, subito dopo la creazione del Consiglio d Europa, i suoi stati membri decidono di sottoscrivere una Convenzione Europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali. Tale Convenzione, entrata in vigore nel 1953, costituisce insieme ai Protocolli aggiuntivi una sorta di Magna Charta a livello europeo dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali, ed è il risultato di una delle più significative iniziative assunte dal Consiglio d Europa. 1962, il Consiglio d Europa redige una Carta Sociale, che tutela in maniera particolare i diritti sociali ed economici dei lavoratori 1989, anche la Comunità Europea firma la sua Carta Comunitaria dei diritti sociali fondamentali dei lavoratori La prevalenza nell ambito comunitario del profilo inerente all integrazione economica fra i paesi membri precluse invece, fino agli anni 80, l elaborazione di un organica disciplina europea per la tutela dei diritti fondamentali. La crescente attenzione alle problematiche inerenti alla tutela dei diritti umani ha trovato un primo riconoscimento a livello normativo, a partire dall Atto Unico Europeo, entrato in vigore il 1 luglio 1987. Nel preambolo dell Atto Unico è enunciata tra le finalità primarie dell Europa comunitaria la promozione di una democrazia, fondata sui diritti fondamentali riconosciuti dalle Costituzioni e dalle leggi degli Stati membri, nonché dalla Convenzione europea di salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali e dalla Carta sociale europea, e precisamente la libertà, l uguaglianza e la giustizia sociale. In tale settore è intervenuta un ampia elaborazione giurisprudenziale della Corte di Giustizia delle Comunità europee, che ha inserito i diritti fondamentali nell ambito dei principi generali di diritto comunitario, enucleandoli sia dalla Convenzione europea dei diritti dell uomo e sia dalle tradizioni costituzionali degli Stati membri. Infatti, con l entrata in vigore, nel 1992, del Trattato di Maastricht, il profilo attinente alla garanzia dei diritti fondamentali viene sancito e riconosciuto a livello normativo attraverso la disposizione in base alla quale l Unione europea rispetta i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali, firmata a Roma il 4 novembre 1950, e quali risultano dalle tradizioni costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario (art. 6 comma 2, del Trattato sull Unione Europea nel testo consolidato). Anche nell ambito del secondo pilastro, consistente nella politica estera e di sicurezza comune, i diritti dell uomo e le libertà fondamentali vengono espressamente inseriti tra gli obiettivi della PESC (art. 1 TUE).
Anche il Trattato di Amsterdam introduce, in materia di diritti fondamentali, innovazioni che appaiono di un certo rilievo. All art. 7 del TUE 1) il trattato in questione contempla una procedura sanzionatoria attraverso la quale il Consiglio, riunito nella composizione dei Capi di Stato o di Governo può, su proposta di un terzo degli Stati membri o della Commissione e previo parere del Parlamento europeo, accertare l esistenza di una violazione grave e persistente da parte di uno Stato membro dei principi di libertà, democrazia, rispetto dei diritti dell uomo e delle libertà fondamentali, e dello stato di diritto, assumendo all unanimità apposita deliberazione che conclude la prima fase della constatazione della violazione. In tale meccanismo procedurale, gli organi comunitari interessati sono solo quelli di natura politica, ossia il Parlamento, che interviene in funzione consultiva, la Commissione a cui spetta l adozione degli atti di iniziativa (ossia la proposta) e il Consiglio che assume l atto decisionale. La connotazione di gravità e persistenza della violazione dei diritti umani, che deve qualificare il comportamento di uno Stato membro ai fini della possibilità di attivare la procedura in questione, nonché il principio dell unanimità dei consensi per l adozione della delibera di constatazione sembrano delimitare l ambito applicativo della procedura a casi eccezionali. Nella seconda fase dell iter procedimentale il Consiglio può decidere di adottare misure sanzionatorie di un certo rilievo, consistenti nella sospensione di uno stato membro da alcuni diritti spettanti allo stesso in virtù del Trattato (ad esempio, il diritto di voto in seno alle istituzioni comunitarie). Per quanto riguarda l elaborazione di una vera e propria Carta sui diritti dei cittadini dell UE la prima iniziativa risale addirittura agli albori del Parlamento europeo: il 16 novembre 1977 ci fu la prima risoluzione che invitava la Commissione a elaborare, in tema di diritti fondamentali, delle proposte alla luce della Convenzione europea dei diritti dell uomo del 1950, del Patto Internazionale delle Nazioni Unite del 1966 e dei diritti civili e politici previsti dalle Costituzioni degli Stati membri, (ciò che è poi stato deciso dal Consiglio europeo di Colonia nel suo mandato alla Convenzione). Si fecero avanti dunque una serie di iniziative del Parlamento europeo che chiedevano che si delineasse l insieme dei diritti fondamentali vigenti in Europa, in un contesto che, però, veniva lasciato cadere. A seguito di queste pressioni, nel giugno del 1999 il Consiglio europeo decise che si dovesse scrivere una Carta per rendere più manifesti i diritti fondamentali vigenti nell Unione e, in un documento allegato a questa decisione, sottolineava che la tutela dei diritti fondamentali costituisce un principio fondatore dell Unione europea e il presupposto indispensabile della sua legittimità, seguendo la regola per cui l Unione è legittima se tutela i diritti fondamentali delle persone. Non si sa perché ciò sia stato deciso nel 1999, perché non vi sono documenti che trattino delle motivazioni della decisione del Consiglio. In ogni caso, sembrava si presentassero le condizioni essenziali perché questo problema trovasse una qualche soluzione in quel dato momento. Durante la guerra nel Kossovo, per esempio, l intervento militare era stato motivato da ragioni di tutela dei diritti umani: bisognava pure che l Unione europea, che usava le armi addirittura con la ragione di tutelare i diritti umani, spiegasse almeno quali fossero i diritti umani che si consideravano così fondamentali da giustificare un intervento armato. Le discussioni di fronte alla politica dell immigrazione di una paese come l Austria poi, ponevano il problema di come all interno dell Europa questa difesa dei diritti umani non fosse così sicura. Dal punto di vista giuridico una cosa soprattutto rendeva necessaria questa decisione in quel momento: l entrata in vigore, nel maggio del 1999 del Trattato di Amsterdam, che stabiliva, come abbiamo visto, l istituzione di uno spazio di libertà, sicurezza e giustizia (l Unione europea non è più soltanto un Unione economica e monetaria, ma viene ad occuparsi anche del problema della libertà, della sicurezza e della giustizia). Il senso dell Unione europea è quello di provvedere a livello europeo a ciò che gli Stati, singolarmente, non riescono a fare altrettanto bene, e ci sono dei problemi evidenti quali l immigrazione, il riconoscimento del diritto d asilo, la lotta alla criminalità organizzata transfrontaliera che ogni singolo Stato, in un Unione che ha ormai abbattuto le frontiere interne, non fronteggia con sufficiente efficacia. Ebbene, con l istituzione di questo spazio di libertà, sicurezza e giustizia, i poteri delle istituzioni europee, sia pure attraverso un programma di successivi interventi, toccano i diritti tradizionali, i diritti di libertà delle persone, occupandosi quindi di ciò che riguarda i diritti dei singoli, non più soltanto del mercato e della concorrenza. Era dunque necessario che le attività delle istituzioni dell Unione che intervengono in questo settore fossero presiedute da una chiara definizione dei diritti fondamentali che neanche il legislatore può violare, così come avviene nei singoli Stati membri attraverso le Costituzioni, che vincolano tutte le istituzioni pubbliche e soprattutto il legislatore.
IL PROGETTO DI CARTA E quindi basandosi su un inquadramento giuridico già consacrato e vincolante che, in occasione del Consiglio europeo di Colonia del 3-4 giugno 1999, i Capi di Stato o di governo si accordarono sull idea che nella fase attuale dello sviluppo dell Unione fosse necessario stabilire una carta dei diritti fondamentali allo scopo di sancirne l importanza eccezionale e la portata in modo visibile per i cittadini dell Unione. Allo scopo di permettere l elaborazione di detto progetto di carta, il Consiglio europeo decise di riunire un organo ad hoc, composto di rappresentanti provenienti da diversi corpi costituiti. La composizione di questo organo, detto Convenzione, già abbozzata a Colonia, fu precisata in occasione del Consiglio europeo di Tampere del 15 e 16 ottobre 1999. L obiettivo che il Consiglio europeo di Colonia stabilì per l organo consisteva nell elaborazione di un progetto di carta, in tempo utile prima del Consiglio europeo previsto alla fine del 2000, durante la Presidenza francese. Sulla base del progetto che gli sarebbe stato sottoposto, il Consiglio europeo avrebbe proposto al Parlamento europeo e alla Commissione di proclamare solennemente, unitamente al Consiglio, una carta dei diritti fondamentali dell Unione europea. La questione di valutare se, ed all occorrenza come, questa carta potesse essere integrata nei trattati si sarebbe affrontata in una fase successiva all insieme del processo. LA CONVENZIONE L organo era così composto: Membri dell organo: L organo contava 62 membri, suddivisi in quattro gruppi: - quindici rappresentanti dei Capi di Stato o di governo degli Stati membri, - un rappresentante della Commissione, - sedici membri del Parlamento europeo, - trenta membri dei Parlamenti nazionali. L Italia era rappresentata dagli eurodeputati Rocco Buttiglione ed Elena Paciotti, dal deputato Piero Melograni, dal senatore Andrea Manzella e dal garante della privacy Stefano Rodotà Osservatori: Erano quattro, cioè due rappresentanti della Corte di giustizia delle Comunità europee designati dalla Corte e due rappresentanti del Consiglio d Europa, di cui un rappresentante della Corte europea dei diritti dell uomo. Organi europei che dovevano essere invitati ad esprimere il loro parere: Il Comitato economico e sociale, il Comitato delle regioni, il mediatore. In base al piano di lavoro convenuto dell organo, un comitato di redazione costituito dal Presidente, dai Vicepresidenti e dal rappresentante della Commissione, assistito dal Segretariato generale del Consiglio, elaborò un progetto preliminare di Carta, tenendo conto delle proposte di redazione presentate dai membri dell organo. Quando il Presidente dell organo, in stretta concertazione con i Vicepresidenti, ritenne che il testo del progetto di Carta elaborato dall organo potesse infine essere sottoscritto da tutte le Parti, lo trasmise al Consiglio europeo seguendo la consueta procedura preparatoria. Il progetto della Carta dei Diritti, ora pubblicata nella sua versione definitiva in GUCE 2000/C 364/01 il 18 dicembre 2000, fu consegnato ufficialmente a Jacques Chirac, Presidente di turno dell Unione, e discusso dalla riunione dei Capi di Stato e di Governo (Consiglio Europeo) il 14 e 15 ottobre a Biarritz. Fu quindi approvato con una raccomandazione dal Parlamento Europeo il 14 novembre con 410 voti a favore, 93 contrari e 27 astenuti. Il vertice di Nizza del 7, 8 e 9 dicembre 2000 ne sancì quindi l approvazione.
ANALISI SPECIFICA DEI DIRITTI PREVISTI NELLA CARTA Come già detto, il progetto di Carta non presenta grandi novità: si tratta di un lavoro ricognitivo di quanto già contenuto nella Convenzione Europea dei diritti dell uomo, nei Trattati Europei, nella giurisprudenza della Corte di Giustizia e nelle varie Convenzioni elaborate dal Consiglio Europeo. Più precisamente, la Carta Ue assorbe ed evolve il corpus giuridico elaborato in passato in materia di diritti umani. La Carta si compone di un preambolo e di 54 articoli sviluppandosi in una serie di principi e si divide in sette capi mancando del tutto di una parte istituzionale: dignità, libertà, uguaglianza, solidarietà, cittadinanza, giustizia, più le cosiddette disposizioni generali. Il documento, oltre a contenere l elencazione di diritti classici, quali il diritto alla vita, il diritto all integrità psichica e fisica della persona, la libertà di espressione, e di diritti sociali ed economici, inserisce alcuni importanti e nuovi diritti, quelli cosiddetti di nuova generazione. Innovativi, rispetto soprattutto alla nostra Costituzione, sono il diritto alla protezione dei dati personali e dunque il diritto alla privacy (art. 8), la tutela ambientale, come diritto alla qualità della vita (art. 37), la protezione dei consumatori (art. 38), la tutela dell infanzia (art. 24), il diritto degli anziani a condurre una vita dignitosa e indipendente (art. 25: introdotto nella versione finale del documento), la piena integrazione dei disabili (art. 26). Come ulteriore elemento di novità, vengono introdotti alcuni principi in materia di bioetica: il diritto all identità genetica, il divieto delle pratiche eugenetiche e della clonazione riproduttiva degli esseri umani (art. 3); inoltre è riconosciuta la libertà di ricerca scientifica (art. 13) e di clonazioni terapeutiche. Si condanna la pena di morte (art. 2), si vieta di ledere l integrità fisica e mentale di una persona sottoponendola a tortura o a trattamenti inumani o degradanti (art. 4); si vietano la schiavitù e i lavori forzati (art. 5), le espulsioni collettive (art. 18). Si garantisce la piena uguaglianza dei sessi in tutti i campi, anche in materia di lavoro e di retribuzione, consentendo il ricorso a pratiche di discriminazione positiva (art. 23). Si riconosce il diritto all impresa (art. 16) in maniera più esplicita che nella nostra Costituzione, scompare la funzione sociale della proprietà e si protegge anche la proprietà intellettuale (art. 17). Ancora, nel capitolo dedicato alla solidarietà, sono inseriti alcuni articoli relativi ai diritti collettivi, in particolare dei lavoratori e alla protezione sociale. Difficoltoso è stato ottenere l inserimento, nell ambito del diritto di negoziazione e di azioni collettive, del diritto di sciopero, grazie soprattutto alle pressioni da parte dei sindacati (art. 28). Abbastanza ampio, è il riconoscimento del diritto di asilo (art. 18) in procinto di passare dalla unanimità alla maggioranza qualificata per quanto riguarda i provvedimenti decisori comunitari. Nella Carta fa ingresso, altresì, il diritto ad una buona amministrazione, secondo il principio della neutralità dell azione pubblica (art. 40) e il diritto di accesso ai documenti (art. 41), principi che potrebbero avere interessanti ripercussioni sulla teoria amministrativistica. Si riafferma inoltre, il diritto di qualsiasi persona a essere giudicato equamente, pubblicamente e in tempi ragionevoli da un tribunale imparziale (art. 47), il diritto alla presunzione d innocenza e il rispetto dei diritti della difesa (art. 48), il principio della legalità e della proporzionalità dei reati e delle pene (art. 49) e il principio del ne bis in idem (art. 50). Durante i lavori della Convenzione, ci fu un solo episodio di discordanza netta tra le parti sulla valenza ideologica da dare alla Carta, ma non ci si riferiva tuttavia ad un singolo articolo, bensì al suo preambolo: alla richiesta di inserire un riferimento al patrimonio religioso dell Europa, la presidenza francese rispose con un netto rifiuto, in nome del laicismo e della separazione tra politica e religione. I riferimenti a quest ultima non mancano nella Carta, ma nella fattispecie si tratta della libertà di credo e del diritto di cambiare religione e di manifestarla mediante il culto, le pratiche e l osservanza dei riti (art. 10).
IL VALORE GIURIDICO DELLA CARTA Benché la volontà della Commissione, del Parlamento Europeo e di alcuni stati (tra cui l Italia), era quella di un inserimento della Carta nel corpus dei Trattati Ue, e benché anche l organo costituito per la sua redazione, abbia lavorato sul presupposto della sua efficacia vincolante, il Consiglio Europeo di Nizza ha proclamato la Carta dei Diritti Fondamentali, senza nessuna integrazione nei Trattati. Pur non avendo alcuna efficacia vincolante, bisognerà vedere quale ruolo verrà riservato alla Carta nella prassi applicativa. Se nella prassi ricevesse concreta applicazione, la Carta rappresenterebbe un passo importante verso una futura Costituzione sovrannazionale europea, di cui si sente sempre più necessità. Altrimenti, il rischio è quello che la Carta resti una dichiarazione d intenti o di diritti non cogenti, di cui è piena la storia delle organizzazioni internazionali, che spiega in modo semplificato diritti, del resto già riconosciuti in tutti gli Stati dell Unione. Secondo molti critici, la Carta offre il vantaggio di consentire una fissazione chiara e definitiva dei diritti umani e delle relative competenze, in maniera tale da permettere di stabilizzare un processo, a volte tumultuoso, che ha permesso alla Corte Europea, di travalicare i limiti dei trattati e di spingersi oltre mediante un procedimento d interpretazione. E anche vero, però, che una fissazione rigida dei diritti fondamentali potrebbe comportare una riduzione di tutela, in quanto limitata a quanto espressamente stabilito nella Carta. Altri critici, hanno osservato che la Carta si riduce ad un elencazione di diritti, senza nessuna previsione di doveri o quantomeno di limiti all esercizio degli stessi: ad esempio, come suddetto, nel caso del diritto di proprietà, non è stato inserito il limite della funzione sociale. Le disposizioni della Carta hanno un ambito di applicazione limitato agli atti delle Istituzioni e degli Organi dell Unione e agli atti degli Stati membri che danno attuazione al diritto dell Unione, così come previsto espressamente all art. 51, paragrafo 1 della stessa Carta, mentre il paragrafo 2 afferma che la Carta non introduce nuove competenze per l Unione, né apporta modifiche ai compiti definiti dai Trattati. Il nuovo documento non richiede modifiche delle Costituzioni degli Stati membri, né si sostituisce a queste. Essa propone una sistemazione che offre uno spazio comune di diritti, un denominatore comune fra tradizioni giuridiche e sensibilità diverse, diventando così premessa di una cittadinanza europea. In ogni caso, la Carta ha già oggi una sua valenza, a testimoniare quel sentimento comune europeo che è fatto di diritti e importanti conquiste civili e a manifestare quello che è il carattere profondo di un Europa, non solo economica.