I MODULARIO I I C.C. 2 I N. 38/99-DEL MOD.2 J-'i/ J-?Z; Le Sezioni Riunite in sede referente Nell'adunanza del 15 ottobre 1999 Visto l'art. 51, comma 4, del d.lgs. 3 febbraio 1993 n. 29, nel testo sostituito dall'art. 4 del d.lgs. 4 novembre 1997 n. 396, che attrbuisce alla Corte dei conti la funzione di certificare l'attendibilità dei costi dei contratti collettivi nazionali di lavoro, quantificati dall'agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni e la loro compatibilità con gli strumenti di programmazione di bilancio; Visti gli articoli 45, 46, 47-bis e 50 del citato d.lgs. n. 29 del 1993 e successive modificazioni; Vista l'ipotesi di accordo sottoscritto in data 29 luglio 1999 sulla sequanza contrattuale prevista dall' art. 44 del CCNL del 26 maggio 1999 del comparto Scuola, pervenuta alla Corte in data 6 ottobre 1999, prot. 1451; :I " < " : r! Vista la nota in data 2 ottobre 1999, prot. 44022/99/7.515 con il quale il Dipartimento della funzione pubblica, Ufficio Relazioni sindacali -Servizio contrattazione collettiva, a seguito di confonne deliberazione del Consiglio dei ministri resa nella riunione del 29 settembre 1999, ha espresso parere favorevole sull'ipotesi di accordo all'esame con la precisazione che l'applicazione gtj W Q 8 degli articoli 13 e 14 è subordinata all'adozione dei necessari provvedimenti da parte dei Ministri degli affari esteri e della pubblica istruzione finalizzati a confoffilare l'ordinamento delle scuole all'estero a quello delle corrispondenti scuole statali operanti sul territorio nazionale;
2 Vista la comunicazione del 7 ottobre 1999 con la quale sono state convocate le Sezioni Riunite di questa Corte in sede referente per il giorno 15 ottobre 1999; Udito, nella riunione tenutasi il 13 ottobre 1999, il nucleo degli esperti per la certificazione dei costi, nominati con DPCM di concerto con il Ministro del Tesoro, in data 9 marzo 1999; Visto il rapporto del Nucleo tecnico per la certificazione dei contratti collettivi di lavoro in data 15 ottobre 1999 istituito con decreto del Segretario Generale n. 67 del 9 febbraio 1998; Udito il relatore cons. Angelo Buscema; Presente il Vice Procuratore generale Cons. Sergio Auriemma; Deliberano Ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 51, commi 4, 5 e 7 del d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni e integrazioni, la certificazione di non attendibilità dei costi quantificati, nei sensi e con le raccomandazioni di cui all'allegato rapporto che costituisce parte integrante della presente deliberazione. IL RELATORE Coos. Angelo Buscema IL PRESIDENTE F.F. Cons. Antonio F errara 14\i Depositato in Segreteria il D
3 Ipotesi di accordo sulla sequenza contrattuale prevista dall'art. 44 del CCNL del 26 maggio 1999 del comparto scuola, sottoscritta in data 29 luglio 1999 dall' ARAN, dalle Organizzazioni sindacali di categoria CGIL/SNS, CISL/SCUOLA, UIL/SCUOLA, CONFSAL/SNALS, nonché dalle confederazioni sindacali CGIL, CISL, UIL, CONFSAL, pervenuta alla Corte dei conti, ai sensi dell'art. 51, comma 4, del d.lgs. n. 29/1993, come modificato dal d.lgs. n. 396/1991, in data 6 ottobre 1999, prot. 1451. 1. Il presente contratto costituisce la prosecuzione del CCNL per il compatto scuola [mnato il 26 maggio 1999, il quale prevedeva all'art. 44 che "con apposite, successive sequenze contrattuali le parti flnilatarie del presente CCNL definiranno gli istituti specifici e le modalità applicative relativi: a) al personale delle Accademie e Conservatori; b) al personale delle scuole italiane all'estero; c) al personale delle istituzioni educative; d) al personale comandato degli IRRSAE, CEDE, BDP; e) alle procedure di conciliazione e arbitrato; f) alle procedure di cui all'articolo 14 (fonnazione iniziale e rapporti con l'università)". La copertura finanziaria del presente contratto è quella di cui all'art. 42, comma 4, del predetto CCNL del 26 maggio 1999, secondo il quale sono previsti "lire 160 miliardi, a decorrere dall' anno 1999, per la copertura degli oneri derivanti da tutte le modifiche degli istituti contrattuali preesistenti, ivi compresi quelli relativi al personale delle scuole italiane all'estero. La eventuale somma non utilizzata per le predette finalità costituisce ulteriore dotazione del fondo per il miglioramento dell'offerta formativa". In altri termini, i 160 miliardi sopra indicati sono destinati a coprire sia gli oneri conseguenti all'applicazione del presente contratto che quelli derivanti dalle modifiche degli istituti contrattuali preesistenti, con la conseguenza che la congruità della copertura del presente contratto si riflette in tennini di disponibilità finanziarie residue per le restanti successive modifiche. 2. Prima di analizzare il contratto in questione va precisato che il personale docente all'estero è di tre tipologie: a) docenti di ruolo collocati in posizione di fuori ruolo secondo specifiche graduatorie;
A. 4 b) docenti con contratto a tempo detenninato stipulato dai capi degli istituti italiani all'estero; c) docenti supplenti temporanei secondo specifiche graduatorie sottoposti ad un regime pressoché analogo a quello dei docenti supplenti in Italia. In particolare, occorre tenere conto del fatto che il personale docente, allorchè viene assegnato a compiti diversi rispetto all'insegnamentoppure è destinatario di corsi di formazione, deve essere necessariamente sostituito utilizzando spesso altro personale con conseguenti costi aggiuntivi. 3. Ciò premesso, si ritiene opportuno illustrare la giurisprudenza della Corte, in ordine all'oggetto del controllo di competenza in sede di certificazione dei costi contrattuali, al fine di evidenziare l'ambito e, conseguentemente, i limiti della funzione svolta ai sensi del citato art. 51 del d.lgs. n.29/1993, e successive modificazioni. In particolare, la giurisprudenza della Corte ha affennato che: La certificazione dei contratti collettivi nazionali di lavoro (CCNL) non è finalizzata a creare la certezza legale di dati finanziari contenuti in scritture contabili definitive, ma consiste in una valutazione dell'attendibilità della quantificazione degli oneri finanziari effettuata dall'aran (C.d.C., SS.RR., Del. 28 febbraio 1998, n. 17/98). Ne consegue che oggetto del giudizio della Corte è anzitutto la verifica della razionalità della metodologia utilizzata per effettuare la stima ex ante delle spese contrattuali; B I metodi di quantificazione dei costi contrattuali sono finalizzati alla verifica, in primo luogo, della compatibilità finanziaria del contratto, che consiste nell'accertamento dell'esistenza di un'effettiva copertura finanziaria degli oneri contrattuali, prevista dalla legge finanziaria o dalla «effettiva disponibilità dei fondi nei bilanci degli enti pubblici non statali» (C.d. C., Del. no 17/98 cit., p. 6); c. Inoltre, gli incrementi di spesa per il personale derivanti dalla futura applicazione del contratto, secondo le stime effettuate, devono essere valutati in relazione alle grandezze macro-
5 economiche assunte nei documenti di programmazioneconomica e fmanziaria e negli accordi di politica dei redditi. La giurisprudenza, per la descritta valutazione di compatibilità economica, ha tenuto in particolare a sottolineare la coerenza dell'ammontare degli incrementi retributivi rispetto al tasso di inflazione programmato (C.d.C., Del. n. 17/98, cit.) ovvero al "tasso tendenziale di variazione medio della spesa per il personale, nel triennio 1999-2001, al netto della contribuzione aggiuntiva" (C.d.C., Del. n. 13 e 14/99); D. La competenza della Corte concerne anche la valutazione degli "oneri economici" amministrazioni interessate, "la cui compatibilità con gli strumenti di programmazione e di bilancio può essere valutata ai sensi del menzionato art. 51" d.lgs. n. 29/1993 (C.d.C., SS.RR., Del. 3 giugno 1998, n. 32/98). L'affenuazione è coerente con il dettato letterale del citato art. 51, comma 4, che disciplina la quantificazione dei "costi contrattuali", e non delle sole spese; E. Ai fini della certificazione dell' attendibilità della quantificazione, occorre valutare i costi in senso proprio derivanti dall'applicazione del contratto, anche se non possiedono natura di oneri finanziari (C.d.C., SS.RR., Del. 2 ottobre 1998, ll. 37/98, pago 5); 4. La giurisprudenza della Corte (Del. ll. 19/99 del 30 aprile 1999), ha inoltre chiarito che il sistema di controllo della spesa pubblica prevede la verifica ex post dell'effettiva spesa sostenuta per l'applicazione del contratto collettivo, in sede di monitoraggio concomitante, al dell'applicazione dell'art. 52, comma 2, del d.lgs. n. 29/1993 (sospensione dell'esecuzione del contratto in caso di esorbitanza della spesa rispetto a quella quantificata ex ante). Tale meccanismo di salvaguardia presuppone, comunque, per la sua concreta operatività, una completa ed esaustiva stima ex ante dei costi conseguenti all'applicazione di ciascun istituto contrattuale effettuata sulla base delle schede tecniche allegate al contratto che dovrebbe costituire il limite massimo dei costi sostenibili nel periodo di vigenza contrattuale, sempre nell'ambito delle risorse in concreto disponibili per la contrattazione integrativa ai sensi dell'art. 45, comma 4, del d.lgs. n. 29 del 1993. Tale meccanismo trova concreta applicazione nel caso di specie, in quanto per le modifiche degli
6 istituti contrattuali a valere sulla rimanenza dei 160 miliardi previsti dall'art. 42, comma 4, del CCNL de126 maggio 1999, è prevista una contrattazione integrativa. In caso contrario, la Corte dovrebbe svolgere la funzione certificatrice su previsioni contrattuali non esaustive sotto l'aspetto delle indicazione dei vincoli finanziari ed economici, tanto più che la quantificazione dei costi del presente accordo si riflette su uno scenario ancora aperto, da delineare in maniera compiuta in sede di contrattazione integrativa dei successivi istituti contrattuali. S. Quantificazione dei costi contrattuali L'attività di certificazione presuppone, anzitutto, la verifica della quantificazione dei costi contrattuali effettuata dall' ARAN, dei quali la Corte rileva l'incompletezza e la non esaustività. Dalla relazione tecnica emergono esclusivamente dati numerici riferiti agli oneri destinati alle scuole italiane all'estero (Capo il -articoli da Il a 20), mentre non vi sono indicazioni per le altre disposizioni dalle quali peraltro potrebbero derivare ulteriori oneri contrattuali, come per i permessi aggiuntivo del docente tutor (art. 28). Si ricorda che, secondo giurisprudenza costante di queste Sezioni Riunite, in mancanza di espressa individuazione nel contratto vi è l'obbligo di specifica quantificazione degli oneri contrattuali secondo stime attendibili che costituiscono, anch' esse, oggetto del giudizio della Corte nell'applicazione dell'art. 52, comma 2, del d.lgs. n. 29/1993. Va rilevato che sono molto generiche e prive di qualsiasi documentazione giustificativa le relativa alla percentuale di
7 ampliamento dell'offerta fonnativa (stimato nel 30%), la posibile presentazione di uno specifico progetto da parte di ogni complesso scolastico, la percentuale del personale che potrebbe fruire dei giorni di pennesso per motivi personali ovvero per eventi luttuosi, la percentuale del personale che potrebbe fruire dei permessi per la partecipazione ad iniziative di aggiornamento. Osservano queste Sezioni Riunite che laddove gli emolumenti non sono riconosciuti alla generalità dei dipendenti, ma ad una quota di questi, occorre che questa sia individuata secondo criteri di ragionevolezza; nel caso in specie, in particolare, la limitazione al 50% della percentuale di personale che potrebbe fruire dei pendessi per la partecipazione ad iniziative di aggiornamento non sembra coerente con la natura riconosciuta all'aggiornamento stesso che costiwisce diritto del docente, come recentemente ribadito nella direttiva ministeriale n. 210 del 3 settembre 1999 (art. 2). Vi è poi da rilevare che l'art. 31, comma 2, del contratto fa riferimento, ai fmi dell 'individuazione delle restanti risorse da utilizzare per la copertura degli oneri derivanti da tutte le modifiche degli istituti contrattuali preesistenti, nonché di quelle residue da far confluire nel fondo per il miglioramento dell' offerta formativa, alle schede tecniche dell' ARAN, le quali oltre a non costituire parte integrante del CCNL e a non fonnare oggetto di specifica approvazione, sono esse stesse soggette al giudizio di attendibilità della Corte dei conti. Atteso che gli oneri quantificati dall' ARAN ammontano a 4.006.000.000 di lire per il 1999, ne deriva che tale importo costituisce un tetto massimo di spesa e ciò in quanto i restanti 156 miliardi sono destinati ad altri oneri. La spesa prevista nei prospetti allegati alla relazione tecnica è di 4 miliardi per il 1999, di 4,3 miliardi nel 2000 e nel 200 l, con una suddivisione in 7 voci, relative a trattamenti economici accessori per circa 900 milioni e di spese per il personale temporaneo per circa 3,1 miliardi. L'attendibilità delle previsioni di risorse riportate in tali prospetti potrebbe costituire un punto di riferimento al quale ancorare la certificazione della Corte per l'applicazione del presente contratto e rendere chiari gli ambiti di spesa ai quali riferire la contrattazione integrativa per le somme residuali rispetto ai 160 miliardi destinabili alle modifiche degli istituti contrattuali preesistenti.
8 scolastica). soli" oneri derivanti dal presente articolo". all'estensione dell' autonomia scolastica. Quanto fin qui osservato comporta la certificazione di non attendibilità degli oneri contrattuali quantificati dall' ARAN, ma queste Sezioni Riunite ritengono di offrire ulteriori considerazioni sul contratto in questione. 6. Compatibilità finanziaria Sulla base di quanto premesso, la compatibilità finanziaria può considerarsi comunque attendibile stante la riconduzione della spesa di 4 miliardi a partire dall'esercizio nel 1999 nell'ambito dei 160 miliardi previsti dall'art. 42, comma 4, del CCNL del 26 maggio 1999. Resta il problema, già affrontato dalle Sezioni Riunite in sede di certificazione dei contratti collettivi, concernente l'ambito di riferimento della valutazione espressa dalla Corte che comprende la compatibilità economica e finanziaria dell'intero contratto anche nella parte in cui disciplina i limiti finanziari della contrattazione integrativa il cui monitoraggio è demandato anche ai controlli interni, che nella fattispecie si riferiscono alle risorse residuali, sempre nell' ambito dei 160 miliardi, rispetto a quelle previste nel presente contratto.
","", " 9 7. Compatibilità economica Circa la valutazione della compatibilità economica dei costi contrattuali la vigente nonnativa attribuisce alle parti contraenti, e in particolare all' ARAN, la competenza a svolgere le analisi macroeconomiche dei costi derivanti dall'applicazione del contratto, sulla base di congrue stime e con la metodologia approntata dalle scienze economica ed aziendalistica. Un criterio di analisi della compatibilità economica è quello di valutare le fonti di finanziamento previste per ciascun istituto contrattuale, al fme di verificare la corrispondenza tra gli aumenti retributivi aventi carattere pennanente ed il carattere certo e pennanente delle relative fonti di finanziamento, e gli istituti contrattuali che prevedono erogazioni annuali, variabili o saltuarie, che possono essere corrisposte solo ove siano di volta in volta disponibili le necessarie risorse per farvi fronte. Passando, quindi, all'analisi di merito della compatibilità economica dell'ipotesi di accordo in esame si osserva che, sulla base della quantificazione dei costi effettuata dall' ARAN, per circa 3,1 miliardi si tratta di incremento di spesa di personale, sia per nuovi contratti di personale a tempo detenninato (1,9 miliardi) che per indennità riconosciute al medesimo personale, con un'incidenza (circa lo 0,8%) ben al di sotto del tasso di inflazione programmato, e per circa 900 milioni come retribuzione accessoria. Per quanto riguarda la retribuzione accessoria non appare possibile, allo stato, una valutazione di compatibilità economica in quanto dovrebbe essere rapportata alla misurazione dei miglioramenti nello svolgimento dei servizi in diretta conseguenza della loro erogazione. 8. Conclusioni Le Sezioni Riunite, in conseguenza delle considerazioni svolte certificano la non attendibilità dei costi quantificati ai sensi e per gli effetti di cui all'art. 51, commi 4,5 e 7 del d.lgs. n. 29/1993 e successive modificazioni ed integrazioni.