Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 7 febbraio Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana

Sentenza della Corte (Sesta Sezione) del 7 febbraio 2002 Commissione delle Comunità europee contro Repubblica italiana Inadempimento di uno Stato - Libera prestazione dei servizi - Libera circolazione dei capitali - Attività di fornitura di prestazioni di lavoro temporaneo Causa C-279/00 raccolta della giurisprudenza 2002 pagina I-01425 Nella causa C-279/00, Commissione delle Comunità europee, rappresentata dal sig. E. Traversa e dalla sig.ra M. Patakia, in qualità di agenti, con domicilio eletto in Lussemburgo, ricorrente, contro Repubblica italiana, rappresentata dal sig. U. Leanza, in qualità di agente, assistito dal sig. D. Del Gaizo, avvocato dello Stato, con domicilio eletto in Lussemburgo, convenuta, avente ad oggetto il ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica italiana, avendo prescritto che le imprese fornitrici di prestazioni di lavoro temporaneo, stabilite in altri Stati membri, abbiano la sede legale o una dipendenza nel territorio nazionale e che debbano depositare una cauzione di ITL 700 milioni presso un istituto di credito avente la sede o una dipendenza nel territorio nazionale, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 49 CE e 56 CE, LA CORTE (Sesta Sezione), composta dalla sig.ra F. Macken, presidente di sezione, e dai sigg. C. Gulmann, R. Schintgen (relatore), V. Skouris, J.N. Cunha Rodrigues, giudici, avvocato generale: S. Alber cancelliere: R. Grass vista la relazione del giudice relatore, sentite le conclusioni dell'avvocato generale, presentate all'udienza del 4 ottobre 2001, ha pronunciato la seguente Sentenza Motivazione della sentenza 1 Con atto introduttivo depositato nella cancelleria della Corte il 13 luglio 2000, la Commissione delle Comunità europee ha proposto, a norma dell'art. 226 CE, un ricorso diretto a far dichiarare che la Repubblica italiana, avendo prescritto che le imprese fornitrici di prestazioni di lavoro temporaneo, stabilite in altri Stati membri, abbiano la sede legale o una dipendenza nel territorio nazionale e che debbano depositare una cauzione di ITL 700 milioni presso un istituto di credito avente la sede o una dipendenza nel territorio nazionale, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 49 CE e 56 CE. Normativa nazionale 2 La legge 24 giugno 1997, n. 196, «Norme in materia di promozione dell'occupazione» (GURI 4 luglio 1997, n. 154, Supplemento ordinario n. 136/L, pag. 3; in prosieguo: la «legge n. 196/97»), riserva, con l'art. 2, primo comma, l'esercizio dell'attività di fornitura di lavoro temporaneo a società iscritte all'albo previsto a tal fine presso il competente servizio del Ministero del Lavoro e della Previdenza sociale. Per essere iscritte a tale albo, queste società devono ottenere un'autorizzazione del suddetto Ministero rilasciata, in una prima fase, in via provvisoria e, in una seconda fase, dopo due anni di esercizio dell'attività, a tempo indeterminato. Il rilascio della detta autorizzazione è a sua volta subordinato alla sussistenza di determinati requisiti di cui all'art. 2, secondo comma, della legge n. 196/97. 3 Quest'ultima disposizione prevede quanto segue: «I requisiti richiesti per l'esercizio dell'attività di cui al comma 1 sono i seguenti: a) la costituzione della società nella forma di società di capitali ovvero cooperativa, italiana o di altro Stato membro dell'unione europea; l'inclusione nella denominazione sociale delle parole: "società di fornitura di lavoro

temporaneo"; l'individuazione, quale oggetto esclusivo, della predetta attività; l'acquisizione di un capitale versato non inferiore a un miliardo di lire; la sede legale o una sua dipendenza nel territorio dello Stato; (...) c) a garanzia dei crediti dei lavoratori assunti con il contratto di cui all'articolo 3 [contratto per prestazioni di lavoro temporaneo] e dei corrispondenti crediti contributivi degli enti previdenziali, la disposizione, per i primi due anni, di un deposito cauzionale di lire 700 milioni presso un istituto di credito avente sede o dipendenza nel territorio nazionale; a decorrere dal terzo anno solare, la disposizione, in luogo della cauzione, di una fideiussione bancaria o assicurativa non inferiore al 5 per cento del fatturato, al netto dell'imposta sul valore aggiunto, realizzato nell'anno precedente e comunque non inferiore a lire 700 milioni; (...)». 4 Ai sensi dell'art. 10, primo comma, della legge n. 196/97, coloro che forniscono prestazioni di lavoro temporaneo senza disporre dell'autorizzazione prevista dall'art. 2 della suddetta legge sono passibili di sanzioni amministrative o penali. Fase precontenziosa 5 Ritenendo che l'art. 2, secondo comma, lett. a) e c), della legge n. 196/97 fosse incompatibile con gli artt. 59 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 49 CE) e 73 B del Trattato CE (divenuto art. 56 CE), la Commissione, con lettera 29 luglio 1998, ha invitato il governo italiano a presentare le sue osservazioni entro il termine di due mesi. 6 Con lettera 6 novembre 1998 il governo italiano ha risposto che le suddette disposizioni della legge n. 196/97 erano giustificate da motivi di ordine pubblico ai sensi degli artt. 56 del Trattato CE (divenuto, in seguito a modifica, art. 46 CE) e 66 del Trattato CE (divenuto art. 55 CE), in quanto mirano a garantire una tutela effettiva dei diritti dei lavoratori dal punto di vista della retribuzione e degli oneri sociali nei riguardi del loro datore di lavoro, vale a dire l'impresa fornitrice di prestazioni di lavoro temporaneo. 7 Considerando insufficiente la risposta del governo italiano, il 28 aprile 1999 la Commissione inviava un parere motivato alla Repubblica italiana, invitandola ad adottare, entro due mesi a decorrere dalla notifica del suddetto parere, i provvedimenti necessari per conformarsi agli obblighi che ad essa incombono in forza degli artt. 59 e 73 B del Trattato. 8 Poiché il governo italiano non ha risposto a tale parere motivato, la Commissione ha proposto il presente ricorso. Osservazione preliminare 9 Nella controreplica il governo italiano osserva che l'art. 117, primo comma, della legge 23 dicembre 2000, n. 388 (GURI 29 dicembre 2000, n. 302, Supplemento ordinario n. 219/L, pag. 1), ha modificato l'art. 2, secondo comma, lett. a) e c), della legge n. 196/97 per aggiungere a entrambe le suddette norme, dopo le parole, rispettivamente, «la sede legale o una sua dipendenza nel territorio dello Stato» e «avente sede o dipendenza nel territorio nazionale», la locuzione «o di altro Stato membro dell'unione europea». Di conseguenza, il governo italiano chiede alla Commissione di voler rinunciare al ricorso per quanto riguarda la prima delle sue due censure (relativa al requisito della presenza della sede legale o di una dipendenza nel territorio nazionale) nonché la seconda parte della seconda censura (relativa all'obbligo di effettuare un deposito cauzionale presso un istituto di credito avente sede o dipendenza nel territorio nazionale). 10 Poiché la Commissione non ha aderito a tale invito, si deve ricordare che, secondo una giurisprudenza costante, l'esistenza di un inadempimento deve essere valutata in relazione alla situazione dello Stato membro quale si presentava alla scadenza del termine stabilito nel parere motivato e che la Corte non può tenere conto dei mutamenti successivi (v., in particolare, sentenze 12 dicembre 2000, causa C-435/99, Commissione/Portogallo, Racc. pag. I-11179, punto 16, e 11 ottobre 2001, causa C-111/00, Commissione/Austria, Racc. pag. I-7545, punto 13). 11 Pertanto, si devono esaminare integralmente le censure dedotte dalla Commissione nel suo ricorso. Sul requisito della presenza della sede legale o di una dipendenza nel territorio nazionale 12 La Commissione rileva che l'art. 2, secondo comma, lett. a), della legge n. 196/97, che prescrive alle imprese fornitrici di prestazioni di lavoro temporaneo di avere la propria sede legale o una dipendenza nel territorio dello Stato, è contraria all'art. 49 CE in quanto tale requisito costituisce di fatto la negazione stessa della libera prestazione dei servizi garantita dalla suddetta norma e in quanto essa ha come conseguenza di privare quest'ultima di ogni efficacia pratica (v. in tal senso, in particolare, sentenza 4 dicembre 1986, causa 205/84, Commissione/Germania, Racc. pag. 3755, punto 52). 13 Basandosi sulle sentenze della Corte 25 luglio 1991, causa C-288/89, Collectieve Antennevoorziening Gouda (Racc. pag. I-4007, punto 11), e 14 novembre 1995, causa C-484/93, Svensson e Gustavsson (Racc. pag. I- 3955, punto 15), la Commissione sostiene che restrizioni discriminatorie di tal genere nei riguardi degli operatori stabiliti in altri Stati membri possono essere ammesse solo se sono giustificate in forza di una delle deroghe espressamente previste dall'art. 46 CE, in combinato disposto con l'art. 55 CE. Per quanto riguarda, in particolare, i «motivi di ordine pubblico», che rientrano tra i motivi di interesse generale elencati dall'art. 46 CE e che sono stati addotti dal governo italiano nella sua risposta alla lettera di addebiti, essa rileva che la nozione di

ordine pubblico deve essere interpretata in modo restrittivo (v. sentenze 18 giugno 1991, causa C-260/89, ERT, Racc. pag. I-2925, punto 24, e 9 marzo 2000, causa C-355/98, Commissione/Belgio, Racc. pag. I-1221, punto 28) e che, comunque, il richiamo a tale nozione presuppone, oltre alla perturbazione dell'ordine sociale insita in qualsiasi infrazione alla legge, l'esistenza di una minaccia effettiva e abbastanza grave per uno degli interessi fondamentali della collettività (v., in particolare, sentenze 7 maggio 1998, causa C-350/96, Clear Car Autoservice, Racc. pag. I-2521, punto 40, e Commissione/Belgio, citata, punto 28). La Commissione aggiunge che, nel caso di specie, gli argomenti addotti dal governo italiano per giustificare le suddette restrizioni alla libera prestazione dei servizi sono privi di fondamento. 14 Dopo aver ricordato che nella sentenza 17 dicembre 1981, causa 279/80, Webb (Racc. pag. 3305, punto 18), la Corte ha riconosciuto che la fornitura di lavoratori costituisce un'attività particolarmente delicata dal punto di vista professionale e sociale, il governo italiano osserva che il mercato del lavoro interinale è ancora oggi caratterizzato da rilevanti fenomeni di frode e di violazione dei diritti dei lavoratori. 15 Il suddetto governo sostiene che, in un tale contesto, esigere che un'impresa fornitrice di lavoro temporaneo stabilisca la sua sede legale o una dipendenza nel territorio nazionale costituisce uno strumento di tutela dei diritti dei lavoratori in materia di retribuzione e di pagamento dei contributi previdenziali, in quanto i lavoratori, in mancanza di tale requisito, per far valere i loro diritti in materia, sarebbero costretti a intraprendere contro il loro datore di lavoro, dinanzi a un tribunale straniero, procedimenti giudiziari complessi e privi di potenziale esito positivo. 16 Il governo italiano precisa che gli ostacoli che detto requisito mira a superare sono essenzialmente di natura economica e risultano dal fatto che, per far valere diritti di entità generalmente modesta, il lavoratore, se fosse obbligato ad adire i giudici di un altro Stato membro, andrebbe incontro a costi che sarebbero pari a detto importo o addirittura di maggiore entità. 17 Al fine di statuire sulla fondatezza della prima censura della Commissione, occorre dichiarare che il requisito in base al quale le imprese fornitrici di lavoro temporaneo che intendono fornire lavoratori a utenti stabiliti in Italia devono avere la sede legale o una dipendenza nel territorio nazionale è direttamente in contrasto con la libera prestazione dei servizi in quanto rende impossibile la prestazione, in tale Stato membro, di servizi da parte delle imprese stabilite in altri Stati membri (v., in tal senso, sentenze Commissione/Belgio, citata, punto 27, e 29 maggio 2001, causa C-263/99, Commissione/Italia, Racc. pag. I-4195, punto 20). 18 Perché tale requisito, che, come la Corte ha ripetutamente statuito, è di fatto la negazione stessa della libertà fondamentale di prestazione dei servizi, sia ammissibile, occorre provare che esso costituisce una condizione indispensabile per raggiungere lo scopo perseguito (v. sentenze 9 luglio 1997, causa C-222/95, Parodi, Racc. pag. I-3899, punto 31, e 25 ottobre 2001, causa C-493/99, Commissione/Germania, non ancora pubblicata nella Raccolta, punto 19). 19 A tale proposito dalla giurisprudenza della Corte discende che la tutela dei lavoratori rientra tra i motivi imperativi d'interesse generale che possono giustificare una restrizione alla libera prestazione dei servizi (v., in particolare, sentenze Webb, punto 19; Collectieve Antennevoorziening Gouda, punto 14, citate, e 23 novembre 1999, cause riunite C-369/96 e C-376/96, Arblade e a., Racc. pag. I-8453, punto 36). 20 Si deve tuttavia constatare che il requisito della presenza della sede legale o di una dipendenza nel territorio nazionale, quale risulta dall'art. 2, secondo comma, lett. a), della legge n. 196/97, va ben oltre quanto è necessario per conseguire l'obiettivo di tutela dei lavoratori addotto dal governo italiano. 21 Infatti, il suddetto requisito si applica indifferentemente a qualsiasi impresa fornitrice di lavoro temporaneo stabilita in uno Stato membro diverso dalla Repubblica italiana senza distinguere il luogo di residenza dei lavoratori alle dipendenze di detta impresa. 22 Orbene, non è escluso che i lavoratori forniti ad un'impresa utilizzatrice di personale interinale stabilita in Italia da parte di un'impresa fornitrice di lavoro temporaneo, la cui sede si trovi in un altro Stato membro, risiedano in quest'ultimo Stato, cosicché la necessità di tutelare i lavoratori, addotta nella fattispecie dal governo italiano per giustificare il requisito in esame, non esiste per quanto li riguarda. 23 Lo stesso vale qualora il lavoratore svolga abitualmente la propria attività in Italia nell'ambito di un contratto individuale di lavoro. 24 Infatti, in forza dell'art. 5, punto 1, della Convenzione di Bruxelles 27 settembre 1968 concernente la competenza giurisdizionale e l'esecuzione delle decisioni in materia civile e commerciale (versione consolidata, GU 1998, C 27, pag. 1), il lavoratore può citare il suo datore di lavoro dinanzi ai giudici dello Stato contraente nel quale svolge abitualmente la propria attività anche se il suo datore di lavoro è domiciliato nel territorio di un altro Stato contraente. 25 Inoltre, il governo italiano non ha addotto alcun argomento convincente tale da dimostrare che il processo promosso da un lavoratore residente in Italia - ma che si trovi al servizio di un'impresa fornitrice di lavoro temporaneo stabilita in un altro Stato membro e venga posto a disposizione di un'impresa utilizzatrice di personale interinale stabilita in Italia - contro il suo datore di lavoro dinanzi a un Tribunale dell'altro Stato sia necessariamente, in ogni caso, più complesso e dotato di minori prospettive di successo rispetto ad un'analoga causa che egli avrebbe potuto intentare dinanzi a un giudice italiano. 26 Ne deriva che la prima censura della Commissione deve essere accolta. Sull'obbligo di effettuare un deposito cauzionale presso un istituto di credito che abbia la sua sede o una dipendenza nel territorio nazionale 27 La Commissione rileva che l'obbligo di effettuare un deposito cauzionale in Italia, quale previsto dall'art. 2, secondo comma, lett. c), della legge n. 196/97, è parimenti contrario all'art. 49 CE, in quanto esso costituisce

manifestamente un ostacolo all'esercizio, in Italia, dell'attività di fornitura di lavoro temporaneo da parte di imprese stabilite in altri Stati membri, le quali dovrebbero già soddisfare i requisiti prescritti dalla normativa dello Stato nel quale esse sono stabilite. 28 Per analogia con la sentenza Svensson e Gustavsson, sopra citata, la Commissione osserva inoltre che l'obbligo di costituire una cauzione del genere presso un istituto di credito avente la sua sede o una dipendenza nel territorio nazionale è contrario sia all'art. 56 CE sia all'art. 49 CE e può essere giustificato solo dai motivi di interesse generale espressamente menzionati dall'art. 46 CE, in combinato disposto con l'art. 55 CE. 29 Il governo italiano sostiene che l'obbligo di effettuare un deposito cauzionale ha lo scopo di garantire i crediti retributivi e il pagamento dei corrispondenti contributi previdenziali dei lavoratori assunti da imprese fornitrici di lavoro temporaneo. Detto governo osserva che il deposito cauzionale previsto dalla normativa italiana non può essere ritenuto analogo o comparabile alle garanzie prescritte dalle normative di altri Stati membri, in quanto queste ultime sarebbero destinate a garantire crediti maturati in un altro Stato membro o perseguirebbero finalità diverse dal deposito cauzionale previsto dall'art. 2, secondo comma, lett. c), della legge n. 196/97. 30 Per quanto riguarda l'obbligo di effettuare detto deposito cauzionale presso un istituto di credito che abbia la sua sede o una dipendenza nel territorio nazionale, il governo italiano rinvia alle giustificazioni fornite nel contesto della prima censura sollevata dalla Commissione, rilevando che la costituzione di un deposito cauzionale presso un istituto di credito avente la sede o una dipendenza in un altro Stato membro determinerebbe costi più elevati per il lavoratore. Sull'obbligo di effettuare un deposito cauzionale 31 Risulta da una giurisprudenza costante che l'art. 49 CE prescrive non solo l'eliminazione di qualsiasi discriminazione nei confronti del prestatore di servizi stabilito in un altro Stato membro in base alla sua cittadinanza, ma anche la soppressione di qualsiasi restrizione, anche qualora essa si applichi indistintamente ai prestatori nazionali e a quelli degli altri Stati membri, se sia tale da vietare, ostacolare o rendere meno attraenti le attività del prestatore stabilito in un altro Stato membro ove fornisce legittimamente servizi analoghi (v., in particolare, citate sentenze Parodi, punto 18, e Arblade e a., punto 33). 32 Orbene, è pacifico che l'obbligo di effettuare un deposito cauzionale, al quale è subordinata la concessione dell'autorizzazione richiesta per esercitare in Italia l'attività di fornitura di lavoro temporaneo, è tale da ostacolare le attività di un prestatore stabilito in un altro Stato membro e costituisce pertanto una restrizione alla libera prestazione dei servizi ai sensi dell'art. 49 CE. 33 Per quanto riguarda gli argomenti addotti dal governo italiano per giustificare tale restrizione, occorre ricordare che secondo una costante giurisprudenza la libera prestazione dei servizi, in quanto principio fondamentale del Trattato, può essere limitata solo da norme giustificate da ragioni imperative d'interesse generale e applicabili a tutte le persone o imprese che esercitino un'attività nel territorio dello Stato membro ospitante, qualora tale interesse non sia tutelato dalle norme cui il prestatore è soggetto nello Stato membro in cui è stabilito (v., segnatamente, citate sentenze Parodi, punto 21, Arblade e a., punto 34, e Commissione/Italia, punto 23). 34 Orbene, imponendo a tutte le imprese di effettuare il deposito cauzionale previsto dall'art. 2, secondo comma, lett. c), della legge n. 196/97 al fine di ottenere l'autorizzazione richiesta per esercitare in Italia l'attività di fornitura di lavoro temporaneo, detta legge nega rilevanza ad obblighi comparabili, in rapporto alla loro finalità, a quelli ai quali il prestatore è già soggetto nello Stato membro nel quale è stabilito (v., in tal senso, oltre alle citate sentenze Commissione/Belgio, punto 38, e Commissione/Italia, punto 24, sentenza 9 marzo 2000, causa C-358/98, Commissione/Italia, Racc. pag. I-1255, punto 13). 35 Pertanto, è fondata la seconda censura della Commissione nella parte in cui contesta l'obbligo di effettuare un deposito cauzionale. Sull'obbligo di effettuare un deposito cauzionale presso un istituto di credito avente la sua sede o una dipendenza nel territorio nazionale 36 A tale riguardo si deve constatare, da un lato, che è pacifico che, come emerge dal punto IX della nomenclatura dei movimenti di capitali riportata nell'allegato I della direttiva del Consiglio 24 giugno 1988, 88/361/CEE, per l'attuazione dell'articolo 67 del Trattato (GU L 178, pag. 5), le cauzioni concesse da non residenti a residenti o da residenti a non residenti costituiscono movimenti di capitali ai sensi dell'art. 1 di detta direttiva e, pertanto, sono soggette all'art. 56, n. 1, CE (v., in tal senso, sentenza 16 marzo 1999, causa C- 222/97, Trummer e Mayer, Racc. pag. I-1661, punti 21-24). 37 D'altro canto, l'obbligo di effettuare un deposito cauzionale presso un istituto di credito avente la sua sede o una dipendenza nel territorio nazionale, quale risulta dall'art. 2, secondo comma, lett. c), della legge n. 196/97, costituisce una restrizione ai movimenti di capitali ai sensi dell'art. 56, n. 1, CE, in quanto esso impedisce a un'impresa che intenda esercitare l'attività di fornitura di lavoro temporaneo in Italia di far valere, in vista della concessione dell'autorizzazione richiesta a tale scopo, un deposito cauzionale effettuato presso un istituto di credito stabilito in un altro Stato membro. 38 Inoltre, una disposizione nazionale come l'art. 2, secondo comma, lett. c), della legge n. 196/97, per il fatto di riservare solo agli istituti di credito aventi la loro sede o una dipendenza in Italia la costituzione delle cauzioni richieste per la concessione della suddetta autorizzazione, costituisce anche una discriminazione nei confronti degli istituti di credito stabiliti in altri Stati membri, vietata dall'art. 49, primo comma, CE (v., in tal senso, sentenza Svensson e Gustavsson, citata, punto 12).

39 Per quanto riguarda gli argomenti addotti dal governo italiano per giustificare l'art. 2, secondo comma, lett. c), della legge n. 196/97, è sufficiente constatare che la costituzione di un deposito cauzionale, imposta da tale disposizione, spetta all'impresa fornitrice di lavoro temporaneo e non genera quindi costi a carico dei lavoratori alle dipendenze di quest'ultima. 40 Pertanto, occorre dichiarare che la seconda censura della Commissione, nella parte in cui contesta l'obbligo di effettuare un deposito cauzionale presso un istituto di credito avente la sua sede o una dipendenza nel territorio nazionale, è altresì fondata, cosicché la si deve accogliere integralmente. 41 Da tutte le suesposte considerazioni discende che la Repubblica italiana, avendo prescritto che le imprese fornitrici di prestazioni di lavoro temporaneo, stabilite in altri Stati membri, abbiano la sede legale o una dipendenza nel territorio nazionale e che debbano depositare una cauzione di ITL 700 milioni presso un istituto di credito avente la sede o una dipendenza nel territorio nazionale, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 49 CE e 56 CE. Decisione relativa alle spese Sulle spese 42 Ai sensi dell'art. 69, n. 2, del regolamento di procedura, la parte soccombente è condannata alle spese se ne è stata fatta domanda. Poiché la Commissione ne ha fatto domanda, la Repubblica italiana, rimasta soccombente, va condannata alle spese. Dispositivo Per questi motivi, LA CORTE (Sesta Sezione) dichiara e statuisce: 1) La Repubblica italiana, avendo prescritto che le imprese fornitrici di prestazioni di lavoro temporaneo, stabilite in altri Stati membri, abbiano la sede legale o una dipendenza nel territorio nazionale e che debbano depositare una cauzione di ITL 700 milioni presso un istituto di credito avente la sede o una dipendenza nel territorio nazionale, è venuta meno agli obblighi che le incombono in forza degli artt. 49 CE e 56 CE. 2) La Repubblica italiana è condannata alle spese.