106 Sicurezza ASECAP fa il punto sullo stato di attuazione della direttiva IL QUARTO PROGRAMMA D AZIONE EUROPEO PER LA SICUREZZA STRADALE È STATO AL CENTRO DELLA SECONDA EDIZIONE DELLA CONFERENZA INTERNAZIONALE - TARGATA ASECAP - DEDICATA ALLA SICUREZZA STRADALE. L EVENTO, CHE SI È SVOLTO IL PRIMO MAR- ZO SCORSO A PRAGA, È STATO PREPARATO ANCHE DA DUE INCON- TRI TRA LE CONCESSIONARIE EUROPEE, DEDICATI ALLA SICUREZZA IN GALLERIA E ALLA SICUREZZA NELLA GESTIONE DELL INFRA- STRUTTURA, ALLA LUCE DELLE RISPETTIVE DIRETTIVE EUROPEE (GIÀ EMANATA E RECEPITA NEGLI ORDINAMENTI NAZIONALI LA PRIMA, IN FASE DI RECEPIMENTO QUELLA SULLE INFRASTRUTTURE STRADA- LI). RICONOSCIUTA DAGLI ESPONENTI DELLA COMMISSIONE PRE- SENTI A PRAGA LA SPROPORZIONE DELL IMPATTO DELLA DIRETTIVA GALLERIE SULL ITALIA, IN RAGIONE DELL ALTISSIMA CONCENTRA- ZIONE DI TUNNEL DA ADEGUARE ALLO STANDARD EUROPEO. Roberto Arditi Ingegnere SINA (gruppo ASTM-SIAS) europea delle società concessionarie di infrastrutture stradali a pedaggio, L Associazione ASECAP, ha organizzato a Praga, lo scorso 1 marzo, la seconda edizione della propria conferenza dedicata al tema della sicurezza stradale, evento al quale hanno preso parte altissimi esponenti delle Istituzioni Comunitarie, di organizzazioni ed associazioni europee attive nel campo della sicurezza stradale oltre, evidentemente, ai rappresentanti delle società concessionarie componenti l ASECAP. L Italia che, tramite AISCAT, detiene la presidenza del comitato ASECAP sulla sicurezza stradale, è risultata una parte sensibilmente attiva nell organizzazione dell evento. L argomento principale del dibattito è stato il IV Programma d Azione europeo per la sicurezza stradale, di imminente presentazione ed in fase di finalizzazione al momento dell incontro. Sono inoltre state discusse le molte attività portate avanti dalle concessionarie autostradali europee volte a garantire agli utenti una rete stradale sicura ed affidabile, il tutto in li- nea con gli obiettivi europei di sicurezza. L evento di quest anno ha visto l introduzione di una novità nello svolgimento dei lavori: si sono infatti susseguiti, nel pomeriggio precedente l evento pubblico, due incontri tematici, dedicati rispettivamente alla sicurezza nelle gallerie (alla luce della Direttiva 2004/54/CE e della sua applicazione) ed alla sicurezza nella gestione delle infrastrutture stradali (con riferimento alla Direttiva 2008/96/CE ed alla sua attuale fase di trasposizione). Detti incontri tematici tra le concessionarie europee sono stati coordinati da esperti di due delle concessionarie autostradali appartenenti all ASECAP: ASFINAG per il gruppo tecnico delle concessionarie europee dedicato alla sicurezza nella gestione delle infrastrutture stradali e SINA per il gruppo tecnico sull attuazione della sicurezza nelle gallerie autostradali. Il giorno seguente poi, i risultati dei dibattiti svoltisi nei gruppi tematici sono stati riportati nella sessione plenaria dell evento ASECAP. Lo scrivente è stato quindi chiamato a riportare in tale 1. Un momento della seconda edizione del Road Safety Event, organizzato da Asecap. In primo piano l ing. Roberto Arditi (SINA)
107 2. Autostrada A8/A500 - sezione Nice Saint-isidore - confine italiano (immagine Escota/VINCI) 2 3 3. Via di fuga nel tunnel (bidirezionale) di Monaco sulla A500 (immagine Escota/VINCI) sede gli esiti del lavoro nel gruppo di lavoro sulla sicurezza in galleria e il presente testo risponde all invito della direzione editoriale di lestrade di avere una sintesi di detti lavori. Gli incidenti che hanno impattato la rete europea nel 99 (Monte Bianco, Tauri e San Gottardo), hanno catalizzato un cambiamento e una armonizzazione europea nelle norme di costruzione e gestione delle infrastrutture in sotterraneo. Tutte le gallerie facenti parte della rete TERN e con una lunghezza superiore ai 500 metri sono interessate da questo cambiamento. Allo stato attuale, la normativa ha già comportato da parte dei Gestori e dell Amministrazione molte attività di studio, nuovi modelli organizzativi, diversi cantieri stradali per la realizzazione dei nuovi impianti. I lavori del gruppo tematico internazionale ASECAP, a giudizio di chi scrive, hanno fatto emergere una interessante panoramica di realizzazioni svolte nella rete autostradale europea per il miglioramento delle gallerie. È inoltre emerso un primo confronto sulla situazione relativa all applicazione della Direttiva 2004/54/CE, per ottemperare la quale gli Stati Membri ed i Gestori Europei hanno elaborato specifici piani per adeguare tecnicamente le gallerie esistenti ai requisiti posti dalla Direttiva. ESEMPI DI BEST PRACTICE SULLA RETE EUROPEA Come primo esempio di best practice europea, ASE- CAP ha portato il caso della Francia, e in particolare della concessionaria francese ESCOTA. ESCOTA aveva già assunto molte misure per garantire il massimo livello di sicurezza possibile, con le tecnologie e secondo le norme francesi e le buone prassi di costruzione internazionali. Tuttavia l introduzione della nuova circolare francese 63 del 2000 e la normativa europea hanno comportato numerosi interventi, di cui molti già realizzati. Gli studi preliminari all applicazione della direttiva hanno permesso la stesura di un programma generale di lavori sulle infrastrutture (gallerie e viadotti). Detta attività è stata articolata in cinque aree geografiche coerenti, tra cui la tratta A8/A500 - Costa Azzurra, sezione tra Nizza Saint Isidore ed il confine italiano (fig. 2). Un intervento di particolare spicco è il piano di miglioramento dell impianto di ventilazione e rimozione dei fumi nel tunnel di Monaco sulla A500, nonché la realizzazione dei relativi rifugi pressurizzati. Il terreno montuoso del sito non consentiva uscite dirette, pertanto si è optato per la costruzione di tre rifugi pressurizzati della dimensione di 50 m 2 ciascuno e con una capacità di oltre 100 persone. Uno dei canali esistenti, che consentiva l alimentazione di aria fresca, è stato trasformato in via di fuga (fig. 3). I condotti sono protetti termicamente ed ogni rifugio è dotato di una videocamera e di un telefono di emergenza che permettono il contatto con gli organi di sicurezza. Una volta entrati nel rifugio, l utente è in sicurezza: i rifugi sono provvisti di impianto di ventilazione per garantire la sovra-pressione dell aria fresca, estintori, luci ed un armadietto di sicurezza contenente coperte, bottiglie d acqua ed un kit di primo Soccorso, utili durante l attesa dell arrivo dei soccorritori. Passando invece all Austria, dal punto della gestione operativa, la concessionaria ASFINAG ha implementato numerosi strumenti informatici atti ad adempiere alla Direttiva 2004/54/CE. Un esempio è la creazione di un database che registra da gennaio 2006 gli eventi accidentali, tra cui incidenti, incendi e danni materiali, che avvengono in galleria. La Croazia è un caso particolarmente interessante. Infatti, come noto, non è ancora uno Stato Membro dell Unione Europea. Tuttavia nell ambito dell azione di adeguamento tecnico e normativo agli standard europei, il Concessionario croato ARZ ha già posto in attuazione la maggior parte degli articoli e delle disposi-
108 4 zioni della direttiva europea. In particolare è importante osservare che lungo la rete autostradale croata sono presenti 18 gallerie per un totale di 13 km circa, tutte piuttosto recenti, quindi con criteri costruttivi e impianti di nuova generazione. Di conseguenza la concessionaria è già riuscita a raggiungere la quasi totalità degli standard tecnici previsti all art. 3 della 2004/54/CE, ancora prima dell entrata in vigore in Croazia. La definizione delle best practice in Italia ha potuto beneficiare del fatto che proprio alcuni giorni prima dell incontro internazione ASECAP si è tenuta una sessione di lavoro del gruppo di lavoro AISCAT sulla sicurezza in galleria ed è stato così possibile raccogliere utili proposte dai diversi operatori interessati. Ciò non di meno, si è ben lungi dall esaurire l ampio panorama dei piccoli e grandi interventi effettuati a livello nazionale. Al confine italo-svizzero, un esempio delle buone pratiche è rappresentato dal Traforo del Gran San Bernardo in cui è già stato effettuato un ammodernamento del sistema di ventilazione, ammodernamento che ha comportato la sostituzione delle grandi serrande nella sezione corrente dei canali di ventilazione. Inoltre è stata sostituita la ventilazione effettuata con bocche di piccolo diametro, tramite aperture di maggiore diametro telecomandate, quindi con un sistema molto più moderno ed efficiente in caso di emergenza. In concomitanza di tale realizzazione, sono state definite le nuove procedure per l azionamento degli impianti di ventilazione, la corretta rimozione dei fumi ed il rifugio in sicurezza degli utenti coinvolti. Inoltre, è già stata effettuata la progettazione e l appalto di una galleria di soccorso e sicurezza che prevede 23 collegamenti, alla distanza di 240 m l uno dall altro, tra la galleria principale e quella di servizio; ciascun collegamento sarà dotato di un varco equipaggiato con segnali luminosi e di un locale avente la funzione di filtro tra i due ambienti (fig. 4). Numerose sono le azioni intraprese dalla concessio- 5 naria italiana SITAF e dalla corrispondente francese SFTRF, che gestiscono il Traforo del Fréjus; tra queste azioni si può annoverare la realizzazione di un simulatore all interno di una specifica infrastruttura di più di 600 m 2 nella quale diversi scenari di incendio possono essere ricreati. Questo ambiente viene utilizzato come centro in cui effettuare test per la valutazione degli equipaggiamenti tecnici e di sicurezza, nonché per l addestramento del personale. L obiettivo principale infatti è valutare la rapidità della risposta all emergenza, l evacuazione o il soccorso delle persone in difficoltà all interno di un ambiente caldo e fumoso, il funzionamento delle telecamere termiche e la verifica delle tecniche di estinzione dell incendio. In Valle d Aosta la concessionaria autostradale SAV grazie a specifiche convenzioni con l Amministrazione Regionale ha adeguato e trasformato la galleria finestra Sorreley-Meysattaz in struttura permanente di addestramento interforze per le emergenze in galleria e per prove su attrezzature e materiali (fig. 5). Tramite tale attività è nata un intensa attività di cooperazione ed autoformazione, indubbiamente propedeutica alla conoscenza delle fenomenologie e delle procedure e quindi a promuovere la sicurezza tramite il miglioramento organizzativo e la prontezza operativa. 4. Collegamento alla galleria di sicurezza nel Traforo del Gran San Bernardo (immagine SITRASB) 5. Cote de Sorreley - galleria per le esercitazioni del VVF (Immagine SAV)
109 6 Subito dopo la pubblicazione della direttiva 2004/54/CE, ma già prima della trasposizione della direttiva nell ordinamento italiano, avvenuta tramite d.lgs. 5 ottobre 2006 n 264, le concessionarie autostradali del gruppo ASTM-SIAS (Autostrada dei Fiori, Autocamionale della Cisa, SALT, SAV e ATIVA) hanno iniziato ad organizzare attività di formazione continua del personale e promosso la cooperazione con i servizi di sicurezza ed emergenza per lo sviluppo delle esercitazioni periodiche nelle gallerie delle tratte di competenza. La viene affrontato fronteggiando le procedure operative e su cui contribuiscono tutti i soggetti chiamati in causa a vario titolo dalla normativa vigente: le Prefetture, il Gestore della galleria, la Polizia stradale, i servizi di pronto intervento, il Responsabile della Sicurezza (ex d.lvo 264/2006). Sono procedure di carattere formativo che dimostrano grande utilità poiché permettono agli operatori di conoscere i luoghi, le dotazioni e le procedure interforze. Il numero delle gallerie e i vincoli posti dalla direttiva e dalla trasposizione italiana in particolare impegnano in modo molto spinto i gestori delle gallerie. In ogni caso, la pluralità di esercitazioni sviluppate dal gruppo ASTM-SIAS porta i gestori in linea con le richieste della norma. 6. Esercitazione in galleria (foto gruppo ASTM-SIAS) formazione è stata organizzata su diverse fasi operative: normalmente una fase di formazione viene avviata tramite giornate di studio cui partecipano i responsabili tecnici ed operativi delle concessionarie, che poi hanno curato in prima persona la formazione sistematica del personale di esercizio. In queste giornate di studio, grazie anche al contributo di autorevoli rappresentanti dell autorità amministrativa per le gallerie e, più in generale, dell Amministrazione, sono stati affrontati contenuti tecnici come l inquadramento della nuova disciplina europea oltre ad una trattazione dei temi correlati con i criteri atti a garantire la sicurezza nelle gallerie, le fenomenologie di propagazione dei fumi in caso di incendio, le conseguenti strategie di gestione della ventilazione e dell emergenza, le procedure di competenza dei diversi enti ed amministrazioni cooperanti: VVF, 118, Polizia Stradale, Autorità ed Amministrazione locali, grazie ai quali è stato possibile organizzare tali eventi. Come attività complementare rispetto alla formazione classica, le società Concessionarie hanno promosso e cooperato con le Amministrazioni al fine di sviluppare delle esercitazioni su scala reale, il cui scopo è quello di verificare le procedure simulando situazioni di emergenza. In pratica, viene creato uno scenario critico che NOTE CONCLUSIVE Si osserva preliminarmente che alla data odierna per la maggior parte dei paesi europei ad oggi è passato circa il 60% del tempo utile concesso dalla direttiva europea per la pratica implementazione della direttiva sulla rete per un miglioramento verso standard qualitativi più elevati, essendo la scadenza fissata per il 2014. Per quanto riguarda Italia e Austria che, in relazione all esorbitante rapporto gallerie/estensione della rete, beneficiano di un periodo di grazia esteso è invece trascorso il 40% del tempo utile (essendo il termine ultimo per tale adeguamento fissato al 2019). Si tratta di un onere non indifferente, non solo dal punto di vista economico, ma anche dal punto di vista della mobilitazione di mezzi operativi, organizzativi nonché per la notevole cantierizzazione richiesta su scala europea. È infatti evidente che questo tipo di cantierizzazione comporta considerevoli costi esterni collegati alla congestione ed al rischio. È tautologico osservare che questa tematica è particolarmente severa per quei paesi per cui l incidenza delle gallerie è notevolmente superiore alla media della rete TERN. Secondo i dati consolidati dalla Commissione Europea, l Italia ha un parco gallerie di enorme spicco nell ambito dell Unione. Una porzione importante del territorio italiano è coperto da catene montuose, le Alpi e gli Appennini, montagne che determinano ovvie complessità e criticità nell uso del territorio e nella costruzione della rete stradale. A questo tipo di realtà fattuale si affiancano standard di progettazione tradizionalmente rigorosi, ad esempio in termini di pendenze massime. È quindi interessante osservare che l Italia ospita circa il 48% delle gallerie stradali dell Unione europea e che una percentuale importante di queste è localizzata in alcune regioni italiane. Ad esempio, la sola regione Liguria possiede circa il 17% delle gallerie superiori ai 500
110 m dell intera rete trans-europea. Gli alti rappresentanti della Commissione presenti all evento ASECAP hanno pubblicamente riconosciuto l impatto sproporzionato che la direttiva esercita sul nostro Paese. L unica realtà paragonabile all Italia, considerando il rapporto gallerie/rete, è l Austria dove attualmente ASFINAG gestisce 140 gallerie per una lunghezza totale pari a circa 324 km. In ragione dell alta proporzione di gallerie rispetto alla rete, l obiettivo chiave di ASFINAG è assicurare il massimo livello di efficienza e sicurezza in galleria che, sulla base dell esperienza maturata, può essere notevolmente incrementata grazie all impiego di tecnologie ITS ed a misure operative da attuare in caso di eventi incidentali. Per l adeguamento, ASFINAG ha confermato di voler dedicare investimenti notevoli (circa 200 M all anno) nella costruzione di nuove gallerie e nell adeguamento delle gallerie esistenti al fine di raggiungere l obiettivo dato dalle istituzioni comunitarie. Sempre a livello europeo, la Francia, che presenta 42 tunnel per un totale di 90 km, ad oggi, è probabilmente la grande nazione europea più avanzata avendo già adeguato circa l 80% delle gallerie di propria competenza, alla circolare francese del 2000 prima e quindi alla direttiva europea del 2004. Le altre concessionarie europee presenti (Portogallo, Danimarca, ecc.) non dubitano di riuscire ad adeguare le gallerie entro i termini previsti dalla norma (2014), visto che il numero di queste infrastrutture è realmente esiguo rispetto alla consistenza delle rispettive reti stradali. Gli ingenti investimenti, sopportati in modo particolare dagli operatori ed amministrazioni italiane, per adempiere agli obblighi derivanti dalla Direttiva 2004/54/CE, rappresentano un notevole costo aggiuntivo agli esistenti contratti di concessione, il che implica necessariamente, al fine di garantire l equilibrio finanziario dei contratti di concessione, un incremento tariffario volto ad assorbire gli investimenti in questione; in caso però di investimenti più ingenti, l equilibrio del piano finanziario dovrebbe essere ricercato attraverso una compensazione più elevata, ad esempio attraverso il prolungamento del periodo di durata della concessione. Infatti, una corretta interpretazione del diritto comunitario consente di ritenere che il concessionario possa remunerarsi mediante il riequilibrio del piano economico finanziario posto a base della concessione stessa, modificato in conseguenza della variazione delle sue condizioni di base, incidendo sulla tariffa ovvero sulla durata della concessione stessa, il che si è tradotto, nella stragrande maggioranza dei casi in una proroga della durata delle specifiche concessioni. Ovviamente in sede comunitaria, esse sono state di volta in volta, caso per caso, vagliate in modo rigoroso, sia in ordine alla legittimità di una eventuale proroga (proporzionata) della durata inizialmente stabilita e, sia in merito alla adeguatezza delle cause invocate per giustificare proroghe senza confronto concorrenziale. Tutto ciò è sancito per l ordinamento italiano dall art. 8 bis della Legge 13 luglio 1999 n. 226 Conversione in legge, con modificazioni, del decreto-legge 13 maggio 1999, n. 132 recante interventi urgenti in materia di protezione civile. L unica alternativa finora nota a tale meccanismo di riequilibrio del piano economico finanziario mediante proroga della durata della concessione è rappresentata dall autorizzazione all erogazione di un aiuto di Stato, a sua volta sotto forma di proroga della durata della concessione, accordata nel febbraio del 2006, quando la Commissione Europea approvò il prolungamento delle concessioni relative alla gestione della galleria del Monte Bianco e della Galleria Maurice Lemaire in Francia, a fronte di investimenti delle due concessionarie per l applicazione dei nuovi standard di sicurezza nelle rispettive gallerie. La Commissione europea aveva assunto la medesima linea ai tempi della stesura della Direttiva allorquando la Vice-presidente della Commissione, Loyola de Palacio, scrisse al presidente di ASECAP riconoscendo l elevato impatto della direttiva ed invitando le concessionarie a prendere contatto con i Servizi della Commissione per le conseguenti procedure da adottare. Tra le misure emerse in sede di confronto europeo la formazione e l organizzazione sono, infine, degli elementi che hanno un ottimo rapporto costi/benefici per la sicurezza in quanto agiscono in modo trasversale su un utilizzo ottimale delle strutture, degli impianti e, più in generale, delle risorse disponibili per la gestione in sicurezza delle strade. Questo diventa sempre più vero, man mano che i sistemi tecnologici permettono lo sviluppo di nuovi modelli operativi per la sicurezza, aiutando le Amministrazioni ed i Gestori ad essere sempre più puntuali e tempestivi nell ambito di un comune sforzo per il miglioramento della sicurezza nelle gallerie stradali, sforzo che deve essere commisurato all efficacia per la sicurezza dei relativi investimenti. Non sarebbe infatti ragionevole, ma neanche praticabile, l adozione di ogni possibile e immaginabile misura e sistema di sicurezza. Di conseguenza, se gli investimenti non devono essere lesinati quando si tratta di sicurezza, l impiego deve però essere oculato e pertanto limitato a ciò che risulta effettivamente utile: il problema attuale è l ottimizzazione della sicurezza. Tramite la direttiva 2004/54/CE le Istituzioni Europee hanno cercato una prima risposta, un primo passo verso il problema dell ottimizzazione della sicurezza.