TITOLO: All entrata in vigore dei Criteri di qualificazione della figura del formatore, quali opportunità e quali pericoli già evidenti? di Cinzia Frascheri 1 Pubblicato 2013 La formazione rappresenta uno di quegli elementi che maggiormente pone in chiaro la differenza, ma la contempo il duplice valore, rappresentato dal raggiungimento di obiettivi di efficienza e il raggiungimento di obiettivi di efficacia 2. Sono molti gli aspetti sui quali il legislatore del d.lgs.81/08 s.m. ha tenuto a perseguire tale linea di indirizzo, rafforzando per alcuni adempimenti la differenza e comunque la necessaria co-presenza, attraverso l introduzione di specifici obblighi e rispettive sanzioni. Ne sono l esempio più evidente gli obblighi relativi alla redazione del documento di valutazione dei rischi, sul piano dell efficienza, e in parallelo, il procedimento di valutazione dei rischi, sul piano dell efficacia, così come, in presenza di contratto di appalto, la redazione del DUVRI (documento unico di valutazione dei rischi da interferenza) come atto di efficienza, e la rispettiva cooperazione e coordinamento tra i datori di lavoro come intervento di efficacia o, ancora, la firma del medico competente sul documento di valutazione dei rischi, sul piano dell efficienza, e la sua collaborazione nel processo di valutazione dei rischi, sul piano dell efficacia. Se l efficienza, difatti, attiene all ottenimento dei risultati grazie al puntuale rispetto delle regole, l efficacia va oltre, puntando 1 Cinzia Frascheri - giuslavorista - Responsabile nazionale salute e sicurezza sul lavoro CISL nazionale, componente ufficiale della Commissione consultiva permanente, presso il Ministero del lavoro e delle Politiche sociali, in particolare componente del Comitato speciale che ha elaborato i Criteri di qualificazione della figura del formatore. 2 Cfr. A.Andreani e C.Frascheri, Gestione dei nuovi obblighi di formazione - Secondo gli Accordi Stato- Regioni e le Linee Guida Applicative, + Cd-Rom, EPC editore, ottobre 2012. 1
all ottenimento degli effetti desiderati, agli effetti per i quali si è posto in essere una determinata azione. La formazione, in questo senso, è comunque la pratica più esemplificativa di quanto si possa, sul piano dell efficienza, assolvere agli adempimenti previsti sul tema, attuando puntualmente a tutte le disposizioni, dandone contezza mediante la produzione di documentazione specifica, adeguata ed espressamente richiesta, come lo possono essere i registri di presenza, le procedure di richiesta di collaborazione agli organismi paritetici, il conferimento di attestati completi di tutte le informazioni previste; ma è quanto attiene all efficacia che diviene non solo elemento complementare, ma obiettivo determinante, ponendo in essere quelle condizioni di ottenimento degli effetti desiderati che rendono la formazione un concreto strumento di prevenzione (e non solo un mero adempimento), come ad esempio il dare un peso reale all esito dei questionari di valutazione dell apprendimento (negando l attestato in caso di risultati non sufficienti) o il formare i discenti sui rischi specifici delle loro mansioni, in coerenza con i propri diversi contesti lavorativi (e non svolgendo percorsi formativi generici e del tutto teorici). Fedele a questa impostazione il legislatore del d.lgs.81/08 s.m. ha introdotto in modo innovativo, tra i compiti espressamente assegnati alla Commissione consultiva permanente, istituita presso il Ministero del lavoro e delle politiche sociali, la definizione di specifici «criteri di qualificazione della figura del formatore per la salute e sicurezza sul lavoro», ai sensi dell art.6, comma 8, lett.m-bis, mirando a determinare un concreto salto di qualità in tema di formazione in materia prevenzionistica, puntando su uno degli aspetti di maggior rilievo che può incidere sul passaggio tra mera efficienza ad efficacia dell obbligo formativo : la figura del formatore-docente. Una pre-fase importante a questo passo significativo nel percorso di qualificazione della formazione in materia di salute e sicurezza era già stato inserito nell Accordo Stato-Regioni del 2006 (accordo attuativo dei precetti introdotti del 2003 riferiti ai corsi professionalizzanti per Rspp/Aspp previsti dal d.lgs.195/03), mediante il quale veniva introdotta la figura del «Responsabile del progetto formativo» con il preciso mandato di presidiare e garantire la qualità del processo, sia sul piano del progetto che, implicitamente, sulla qualità dei formatori. 2
Mancando però specifici criteri di qualificazione, se non il minimo riferimento all «impiego di docenti con esperienza almeno biennale in materia di prevenzione e sicurezza sul lavoro», confermato sostanzialmente (minima la modifica da biennale a triennale), anche nell Accordo Stato-Regioni del 21/12/2011 in tema di formazione dei lavoratori introdotto in modalità di regola-ponte (in attesa proprio dell emanazione dei criteri specifici di qualificazione) la rilevanza del ruolo del responsabile del percorso formativo non ha prodotto negli anni gli effetti attesi, a differenza di quelli che, con l entrata in vigore dei Criteri di qualificazione della figura del formatore, si auspica andranno di certo a determinarsi. Il responsabile del percorso formativo, difatti, a fronte dell entrata in vigore dei Criteri di qualificazione introdotti dal D.I. del 6 marzo 2013 non potrà più solo presidiare il percorso formativo curando la progettazione e la gestione del corso, ma dovrà procedere alla scelta dei formatori, a partire dal rispetto dei requisiti previsti per tali figure e, quindi, dalla verifica del possesso dei criteri di qualificazione delineati dall articolato del decreto. Ponendo in essere tale pratica necessaria ai fini dell organizzazione del percorso formativo emerge con più chiara evidenza come il mero assolvimento degli obblighi previsti dalle disposizioni normative previgenti, volti al soddisfacimento degli adempimenti formativi finalizzati al garantire l efficienza di quanto attuato, vengono oggi ad assumere un valore più ampio, puntando a mettere le basi per un radicamento di condizioni che mirano al soddisfacimento, non solo dell efficienza, ma anche (e soprattutto) dell efficacia. Non soltanto più quindi il mero aver fatto e fatto bene, quale principio basilare dell agire prevenzionale, ma anche l aver posto le condizioni per la produzione di effetti che tendono ad incidere nel tempo e a determinare potenzialmente dei cambiamenti a valore positivo. Facendo proprie queste motivazioni e mirando a dare una risposta di merito adeguata alle ragioni e agli obiettivi ispiratori del legislatore, al momento dell introduzione della necessaria definizione di criteri di qualificazione della figura del formatore, i componenti del Comitato speciale (ai sensi dell art.6, comma 3 del d.lgs.81/08 s.m.) della Commissione consultiva permanente (del quale chi scrive ne è stata membro ufficiale) hanno puntato a perseguire tale indicazione 3
traducendola in precetti che, sulla base dello specifico mandato, si sono tradotti in vincolanti criteri di qualificazione. Senza ripercorrere puntualmente quanto previsto dall articolato del Decreto Interministeriale, considerato di doverlo dare per conosciuto, visto la sua emanazione risalente precisamente ad un anno fa (il 6 marzo 2013), ricorrendo oggi solo la data della sua concreta entrata in vigore (prevista appunto dopo «dodici mesi dalla pubblicazione dell avviso nella Gazzetta ufficiale» avvenuta il 18 marzo 2013), è utile far chiarezza su alcuni punti nodali della normativa che, dall esperienza di questi mesi, risultano già di non corretta applicazione. Evidenziando solo due dei principali punti critici, per questioni di brevità, occorre fare chiarezza e recuperare le ragioni che hanno portato il Comitato speciale prima, e la Commissione consultiva permanente poi, in fase di approvazione finale, alle scelte che oggi, essendo poste quali precetti normativi, devono essere assolutamente rispettate e messe in atto nel pieno rigore, sulla base di quanto previsto e puntualmente regolato. Richiamando, comunque, due assunti dal valore più profondo di quello che sulle prime può apparire, che non tutti devono necessariamente fare i formatori e, non di meno, la passione e le conoscenze non bastano a fare un buon formatore, occorre precisare, alla luce dei lavori svolti e delle scelte prese dai componenti del Comitato speciale, quanto segue. Individuazione delle Aree tematiche Uno dei cardini centrali dell intero impianto che costituisce i Criteri di qualificazione della figura del formatore è l aver distinto, in funzione della classificazione dei diversi formatori-docenti (figura identificata quale ruolo specifico nell ambito del processo formativo nei riguardi del quale si rivolgono i criteri di qualificazione..differente ad esempio dalla figura del formatore-tutor), tre specifiche e precise «aree tematiche». Le ragioni a supporto di tale scelta sono state concordemente ispirate dal voler determinare, nell ambito della definizione dei Criteri di qualificazione, non solo dei requisiti di efficienza, legati quindi alla verifica delle conoscenze e della rispettiva competenza nelle materie inerenti la salute e sicurezza sul lavoro, ma anche dei requisiti di base volti alla garanzia dell efficacia. 4
Credendo nell importanza della formazione quale prioritario strumento di prevenzione e tutela, si è ritenuto che per poter, non solo trasferire nozioni, ma far acquisire a pieno gli elementi centrali e determinanti della tematica e la ratio di questa, occorresse che il formatore-docente presidiasse la materia, oggetto della sua docenza, non solo dal lato delle conoscenze e dell esperienza, ma anche dal lato del totale presidio degli aspetti e degli elementi di fondo inerenti la materia insegnata, a partire, ad esempio, da una proprietà di linguaggio specifica, da una conoscenza più vasta di quanto insegnato, alla più ampia possibilità da parte dei discenti di porre domande spaziando nell ambito dei temi e degli argomenti di riferimento. In questo senso, con l individuazione delle «aree tematiche», secondo l impianto concettuale perseguito e delineato dalle disposizioni introdotte con il D.I. del 6 marzo 2013, è stato inteso di dover ricercare una diretta rispondenza con quanto previsto nei diversi «Criteri» con la richiesta di «coerenza con l area tematica oggetto della docenza», differenziandola così in modo netto dal riferimento più ampio e meno stringente previsto dall altra dicitura introdotta riferita alla «materia di salute e sicurezza sul lavoro». Andare ad individuare solo tre «aree tematiche» per il complessivo nucleo dei formatori-docenti in materia prevenzionistica ha inteso essere, per il Comitato speciale di redazione dei Criteri di qualificazione, una scelta di sintesi volta a garantire, comunque, il perseguire precise e determinanti finalità di efficacia, anziché solo di efficienza. Ecco che per perseguire e concretizzare quanto inteso porre in essere mediante le disposizioni, l attenzione alla verifica delle conoscenze e dell esperienza lavorativa o professionale in «coerenza con l area tematica oggetto della docenza», non dovrà essere svolta in modo assolutamente generale e approssimativo, ma puntuale e rigoroso, al fine di non vanificare quanto inteso perseguire e ottenere con l introduzione dei Criteri di qualificazione. In evidente contrasto, invece, con quanto qui affermato, si sta assistendo ad una concentrazione di formatori-docenti che si dichiarano qualificati per l area tematica «normativa/giuridica/organizzativa» in numero altamente più elevato che per le altre due aree tematiche indicate, relative rispettivamente ai «rischi tecnici/igenico-sanitari», e alle «relazioni/comunicazione». 5
Agendo, difatti, in esatta contro-tendenza a quanto inteso andare a regolare e portare a chiarezza con l introduzione dei «Criteri di qualificazione», la tendenza a considerarsi nella grande parte formatoridocenti dell «Area normativa/giuridica/organizzativa» si è ingenerata e si sta andando a radicare (dovendo invece provvedere al più presto al riallineamento sulla giusta via) in quanto erroneamente considerato, quale base minima sufficiente, il mero far riferimento al Titolo I del d.lgs.81/08 s.m. durante la propria attività (e quindi quale bagaglio di esperienza) o durante l apprendimento delle nozioni in materia di salute e sicurezza sul lavoro, essendo il d.lgs.81/08 s.m. base normativa di riferimento generale, anche per le materie di natura più tecnica. Ma se siamo certi che nessuno avrebbe mai l ardire di proporsi per ore di docenza sul rischio chimico se non avesse salde basi culturali, di studio e di esperienza nel settore chimico, così allo stesso modo deve esserlo anche per quanto riguarda l «Area normativa/giuridica/organizzativa, perché la mera conoscenza dell articolato del Titolo I del d.lgs.81/08 s.m. non può essere considerata in alcun modo il valore dirimente per potersi ritenere titolati all essere qualificati come formatori-docenti dell area tematica definita «normativa/giuridica/organizzativa», richiedendo tale Area tematica conoscenze e competenze di più ampio spessore e radicamento nel settore giuridico. Infine, non va dimenticato, che i formatori-docenti qualificati per quest area devono essere in grado di presidiare in modo adeguato anche il tema affrontato dall art.30 del d.lgs.81/08 s.m. che attiene alla delicata e articolata materia della responsabilità amministrativa degli enti (d.lgs.231/01) e, correlata a questa, dei modelli di organizzazione e di gestione; temi entrambi di non secondaria complessità e dagli effetti giuridici di particolare rilievo. I percorsi formativi in didattica (i così detti corsi di formazioneformatori) Ritenendo fondamentale, ai fini della qualificazione della figura del formatore-docente, assicurare non solo la garanzia di un adeguata conoscenza della materia della salute e sicurezza sul lavoro e di una altrettanto adeguata esperienza sul tema, ma di una equivalente capacità didattica, tale da consentire al discente di ricevere, oltre ai contenuti 6
adeguati, anche la garanzia di vedere utilizzate modalità, strumenti ed esercizio di capacità consone all obiettivo formativo, nell ambito dei Criteri di qualificazione della figura del formatore è stato introdotto in modo innovativo il riferimento ai corsi di formazione-formatori. Prevista quale possibile alternativa, di differente tipologia, ma di medesimo fine delle altre tre previste, volte complessivamente al costituire le specifiche minime riferite all acquisizione/dimostrazione della capacità didattica, l introduzione del «percorso formativo in didattica» sta determinando non solo una proliferazione sul mercato di tali percorsi formativi (non così diffusi in passato), ma ad una più grave improvvisazione da parte degli enti organizzatori di tali percorsi formativi e una altrettanta preoccupante improvvisazione da parte dei relativi formatori-docenti. Verificando anche in questo caso l esatto effetto opposto alle ragioni iniziali perseguite dal Comitato speciale della Commissione consultiva permanente volte ad innalzare la qualità della formazione erogata, anche proprio sul livello della capacità didattica dei formatori-docenti (che dovrebbero almeno conoscere i rudimenti dell andragogia), diviene quanto mai urgente oggi fare non solo chiarezza su questi aspetti, ma un azione capillare di controllo e vigilanza, anche finalizzata all erogazione di eventuali sanzioni. Collegata a questo ambito, inoltre, un ulteriore delicata questione sta riguardando il «percorso formativo in didattica» e sta determinando, anche in questo caso, effetti contrari a quanto previsto dal Comitato spaciale della Commissione consultiva permanente in riferimento alla previsione di un assegnazione di specifici crediti formativi, validi per i corsi di aggiornamento per gli Rspp/Aspp, a seguito della frequenza dei corsi di formazione-formatori. Il punto in parola richiede adeguata puntuale chiarezza. Se tra i Criteri di qualificazione è stato previsto espressamente un profilo che si riferisce alle figure degli Rspp/Aspp, valorizzando il loro percorso formativo svolto per l esercizio di tali ruoli in azienda, non per questo si è ritenuto di considerare per tali figure acquisiti tutti e tre gli elementi minimi indispensabili per poter adeguatamente svolgere il ruolo di formatoridocenti. Così, riconoscendo loro possedute le conoscenze in materia di salute e sicurezza (a fronte del percorso formativo frequentato per poter svolgere il ruolo) e l esperienza (data dal requisito minimo richiesto dello 7
svolgimento della funzione per almeno sei mesi per il Responsabile e dodici per l Addetto), anche per queste figure è stata prevista la necessità di dover possedere quelle capacità didattiche minime, ma fondamentali per poter trasferire ai discenti in modo adeguato le proprie conoscenze e la propria competenza frutto di esperienza. In tal senso sono state riproposte anche per il 6 Criterio (quello appunto riferito in particolare agli Rspp/Aspp) le alternative per poter giungere a possedere quelle (minime) capacità didattiche ritenute necessarie, tra le quali la frequenza al «percorso formativo in didattica». Questo il senso e le ragioni poste alla base di quanto disposto sul punto specifico con il D.I. del 6 marzo 2013. Di tutt altro fine e rispondente ad altra normativa, è l obbligo previsto per le figure degli Rspp/Aspp di frequentare corsi di aggiornamento con periodicità quinquennale (regolati dall Accordo Stato-Regioni del 2006 riferito alla formazione di tali figure). Richiamando puntualmente quanto sul punto previsto nell Accordo, si legge che i «contenuti dei moduli del rispettivo percorso formativo» dovranno avere riguardo : «-al settore produttivo di riferimento; - alle novità normative (...); - alle innovazioni nel campo delle misure di prevenzione». A tale riguardo si evince in modo evidente che tra i contenuti dei percorsi formativi di aggiornamento non è previsto possano essere ricompresi percorsi formativi in didattica, escludendo così di conseguenza la possibilità di poter frequentare tali corsi ricevendo al contempo anche crediti formativi validi per il proprio percorso di aggiornamento in qualità di Rspp/Aspp. In coerenza, nel «percorso formativo in didattica» non dovranno, invece, essere affrontate tematiche inerenti la salute e sicurezza sul lavoro, ma dovranno essere sviluppate tutte materie (compreso le tecniche e le metodologie) relative alla formazione-formatori, ponendo eventualmente i temi della prevenzione sullo sfondo quale mero contesto di riferimento. Non va, pertanto, confuso che se è possibile che un Rspp/Aspp intenda far valere i propri titoli per poter qualificarsi come formatore-docente (potendo dimostrare quanto richiesto dal 6 Criterio sia sul piano delle conoscenze che su quello dell esperienza e della capacità didattica), non per questo sarà obbligato a qualificarsi come formatore-docente non intendendo svolgere tale funzione aggiuntiva a quella di Rspp/Aspp, rimanendo comunque, in questo caso, a suo carico l obbligo di 8
aggiornamento da svolgersi sui temi dapprima richiamati (e tra i quali non rientra il «percorso formativo in didattica»). Anche su questo aspetto, dunque, dovrebbero avviarsi dei controlli puntuali sul territorio al fine di non creare storture ed effetti peggiori della qualità dell offerta formativa all insegna dell applicazione di criteri introdotti con il preciso, opposto, fine di andare ad innalzare il livello della formazione in materia di salute e sicurezza a partire proprio dalle figure dei formatori-docenti e della loro qualificazione. Rilevata la problematicità determinata dai punti qui analizzati e dai tanti elementi ancora controversi sul tema, non va in alcun modo trascurato che se sussistono precise sanzioni relative al pieno adempimento dell obbligo formativo, funzionali al determinare il puntuale e totale soddisfacimento dell efficienza, è la certezza di una formazione svolta all insegna dell efficacia che deve essere perseguita e concretamente realizzata al fine di poter essere sicuri, a partire dal datore di lavoro quale figura di maggior prioritaria responsabilità in materia prevenzionale, di aver adempiuto a quanto previsto dall art.15 e dall art.37 del d.lgs.81/08 s.m. in merito ad una formazione che deve essere, al di là dei requisiti e criteri espressamente declinati, «adeguata» ad ogni figura della prevenzione aziendale. A fronte di un accadimento infortunistico o di una denuncia di malattia professionale non sarà, pertanto, il mero adempimento sul piano dell efficienza ad essere sufficiente per poter essere sollevati da responsabilità di natura penale (sono già molte le sentenze che si sono espresse in linea con quanto qui sostenuto), ma dovrà essere dimostrato di aver svolto percorsi formativi nei quali si è teso a soddisfare il piano dell efficacia, puntando alla produzione di effetti positivi nel tempo. Precisando, comunque, che i Criteri di qualificazione della figura del formatore sono considerati vincolanti unicamente per i percorsi formativi regolati dagli Accordi Stato-Regioni del dicembre 2011 (relativi a quanto previsto dagli artt.34 e 37 del d.lgs.81/08 s.m.), dal quale risultano esclusi i corsi di formazione specifici per Coordinatori per la progettazione e per l esecuzione dei lavori (ai sensi dell art.98 del d.lgs.81/08 s.m.) e per gli Rspp/Aspp (ai sensi dell art.32 del medesimo decreto), sulla base di quanto previsto dalla norma di chiusura rappresentata dall art.2087 del cod.civ. costituendo i Criteri di qualificazione un precedente di più alto livello di garanzia di qualità, potrebbero già oggi risultare un parametro a 9
cui doversi necessariamente riferire per tutti i corsi di formazione nel rispetto del principio della massima sicurezza possibile. 10