Blocco dei pagamenti delle pubbliche amministrazioni: regole operative dal 29 marzo di Federico Gavioli Pubblicato il 29 marzo 2008 E stato pubblicato sulla G.U. n.63 del 14 marzo 2008 il D.M. 18 gennaio 2008, n.40, che regola le Modalità di attuazione dell articolo 48-bis del decreto del Presidente della Repubblica n.602/73 recante disposizioni in materia di pagamenti delle pubbliche amministrazioni. L art. 2, comma 9, del D.L. 3 ottobre 2006, n.262, convertito, con modificazioni, dalla legge 24 novembre 2006, n.286, ha, infatti, introdotto l articolo 48-bis al DPR 29 settembre 1973, n. 602 che prevede nuove disposizioni in materia di pagamenti da parte delle pubbliche amministrazioni. Successivamente l articolo 19, comma 1, lett. a), del decreto legge 1 ottobre 2007, n.159, in vigore dal 3 ottobre 2007, convertito dalla legge 29 novembre 2007, n.222, ha nuovamente modificato l articolo 48-bis del DPR 602/73 che ora nella versione definitiva prevede: 1
Art. 48-bis DPR 29 settembre 1973, 602 A decorrere dalla data di entrata in vigore del regolamento di cui al comma 2, le amministrazioni pubbliche di cui all articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, e le società a prevalente partecipazione pubblica, prima di effettuare, a qualunque titolo, il pagamento di un importo superiore a diecimila euro, verificano, anche in via telematica, se il beneficiario è inadempiente all obbligo di versamento derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento per un ammontare complessivo pari almeno a tale importo e, in caso affermativo, non procedono al pagamento e segnalano la circostanza all agente della riscossione competente per territorio, ai fini dell esercizio dell attività di riscossione delle somme iscritte a ruolo. Con regolamento del Ministro dell economia e delle finanze, da adottare ai sensi dell articolo 17, comma 3, della legge 23 agosto 1988, n. 400, sono stabilite le modalità di attuazione delle disposizioni di cui al comma 1. Con decreto di natura non regolamentare del Ministro dell economia e delle finanze, l importo di cui al comma 1 può essere aumentato, in misura comunque non superiore al doppio, ovvero diminuito. Con il Decreto Ministeriale in commento diventano operative, a far data dal 29 marzo 2008, le modalità di attuazione relative ai pagamenti per importi superiori a 10.000,00 euro da parte degli enti pubblici. I soggetti interessati Vediamo nel dettaglio di conoscere i soggetti che sono parte integrante del decreto ministeriale, analiticamente descritte all articolo 1 del DM n.40/2008 in commento: 2
a) soggetti pubblici: ai sensi dell articolo 1, comma 2, del D.Lgs. n.165 del 2001 (Norme generali sull ordinamento del lavoro alle dipendenze delle amministrazioni pubbliche) si intendono amministrazioni pubbliche tutte le amministrazioni dello Stato, ivi compresi gli istituti e scuole di ogni ordine e grado e le istituzioni educative, le aziende ed amministrazioni dello Stato ad ordinamento autonomo, le regioni, le province, i comuni, le comunità montane, e loro consorzi ed associazioni, le istituzioni universitarie, gli istituti autonomi case popolari, le camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e loro associazioni, tutti gli enti pubblici non economici nazionali, regionali e locali, le amministrazioni, le aziende e gli enti del Servizio sanitario nazionale, l Agenzia per la rappresentanza negoziale delle pubbliche amministrazioni (ARAN) e le agenzie di cui al decreto legislativo 30 luglio 1999, n.300; rientrano in tale terminologia, sempre secondo il DM n.40/2008 le società a totale partecipazione pubblica; b) Agenti delle riscossione: A decorrere dal 1 ottobre 2006, è stato soppresso il sistema di affidamento in concessione del servizio nazionale della riscossione e le funzioni relative alla riscossione nazionale sono attribuite all Agenzia delle Entrate, che le esercita mediante la società denominata Equitalia spa che è una società per azioni a totale capitale pubblico, i cui soci sono l Agenzia delle Entrate, con una partecipazione pari al 51% del capitale sociale e l Istituto Nazionale della Previdenza Sociale I.N.P.S., con una partecipazione pari al 49% del capitale sociale. In base al comma 7 dell art. 3 del D.L. 203/2005, Equitalia prima denominata Riscossione spa ha concluso al 29 settembre 2006 l acquisto delle 37 Società Concessionarie, in misura non inferiore al 51% del capitale sociale delle stesse. L acquisto da parte dei concessionari cedenti è avvenuto tramite un aumento di capitale sociale, che Riscossione Spa ha deliberato in data 15 marzo 2006. Il fine di Equitalia spa è quello di dare impulso all efficacia della riscossione riducendo i costi affrontati dalla Stato per questo scopo. Essa ha inoltre il compito di ottimizzare il rapporto con il 3
contribuente e contribuire all equità fiscale. L attività che era in precedenza affidata in concessione a circa quaranta enti privati è, quindi, tornata in mano pubblica, come tra l altro accade negli altri Paesi europei; c) sistema informativo: è l insieme delle informazioni relative ai beneficiari che risultano inadempienti, contenute nelle banche dati condivise tra gli agenti della riscossione, con gestione delle attività informatiche da parte di Equitalia Servizi S.p.A., e delle procedure di interrogazione di tali banche dati e di comunicazione delle relative informazioni; d) inadempimento: è il mancato assolvimento da parte del beneficiario, nel termine di sessanta giorni previsto dall articolo 25, comma 2, del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973, dell obbligo di versamento di un ammontare complessivo pari almeno a 10.000 euro, derivante dalla notifica di una o più cartelle di pagamento, relative a ruoli consegnati agli agenti della riscossione; e) verifica: è il controllo che i soggetti pubblici devono effettuare, ai sensi dell articolo 48-bis, comma 1, del decreto del Presidente della Repubblica n. 602 del 1973, prima di effettuare il pagamento, per accertare se sussiste un inadempimento da parte del beneficiario; f) operatore: è la persona fisica incaricata dal soggetto pubblico che deve effettuare la verifica; g) comunicazione: la risposta con la quale Equitalia Servizi S.p.A. informa che non risulta ovvero risulta un inadempimento da parte del beneficiario. 4
Come avviene la verifica Prima di evidenziare i vari passaggi che la pubblica amministrazione deve effettuare secondo le modalità stabilite dal decreto in commento, occorre evidenziare che la morosità del contribuente si verifica in tutti quei casi in cui non viene pagata una cartella di pagamento entro sessanta giorni della notifica. Può quindi trattarsi anche di entrate non tributarie, purchè iscrivibili a ruolo. Nessun rilievo ha invece la semplice notifica di un avviso di accertamento. Le pubbliche amministrazioni prima di procedere al pagamento di importi superiori a diecimila euro devono inoltrare ad Equitalia spa la richiesta telematica di verifica del soggetto. E in questo contesto che entra in gioco l operatore della pubblica amministrazione; quest ultima, infatti, deve procedere, si presume all entrata in vigore del provvedimento (29 marzo 2008) e ad ogni successiva variazione, a comunicare a Equitalia spa la documentazione contenente i dati anagrafici ed il codice fiscale dell operatore incaricato di procedere alla verifica e l indirizzo di posta elettronica cui ricevere le segnalazioni. Una volta registrato dall Agente della Riscossione (Equitalia spa) all operatore dell ente pubblico viene assegnato il codice utenza che unitamente alla parola chiave lo abilita ad accedere al servizio di verifica che si effettua attraverso: Þ l inserimento del codice fiscale del soggetto creditore dell ente pubblico; Þ l importo da corrispondere; Þ il numero identificativo del pagamento da effettuare. Equitalia spa una volta ricevuta la richiesta dall operatore verifica l eventuale inadempienza al pagamento di cartelle esattoriali del beneficiario e ne dà 5
comunicazione all ente pubblico entro cinque giorni feriali successivi alla richiesta. Nel caso in cui Equitalia spa non risponda entro i cinque giorni feriali successivi la pubblica amministrazione può procedere al pagamento delle somme spettanti al creditori. Per converso qualora ad Equitalia spa risulti che il creditore della pubblica amministrazione sia inadempiente, per una cartella non pagata, deve comunicare immediatamente all ente pubblico interessato che deve bloccare il pagamento per un periodo di trenta giorni successivi alla citata comunicazione limitatamente al debito iscritto a ruolo. Entro trenta giorni l agente della riscossione competente per territorio procede alla notifica dell atto di pignoramento verso terzi di cui all articolo 72-bis del DPR 602/73. Se durante la sospensione e prima della notifica del pignoramento intervengono pagamenti o provvedimenti dell ente creditore che riducono la somma iscritta a ruolo, l agente della riscossione ne deve dare tempestiva comunicazione all ente pubblico al fine di sbloccare parte delle somme da pagare. Il Decreto Ministeriale in commento prevede, infine, all articolo 6 che dovrà essere approvato un successivo regolamento che disciplina l attuazione dell articolo 48-bis del DPR 602/73, con riferimento alle società a prevalente partecipazione pubblica. Le problematiche aperte L approvazione del provvedimento da parte del Ministero dell Economia e delle Finanze non risolve una serie di problemi sui cui ora concentriamo l attenzione: 1) in caso di pagamenti frazionati non è chiaro quale sia il comportamento da tenere da parte della pubblica amministrazione. La circolare n.28 del 6 agosto 2007 della 6
Ragioneria Generale dello Stato, sempre in materia di articolo 48-bis, aveva fatto presente che per calcolare l entità del credito non si doveva fare affidamento su artificiosi frazionamenti di un unico pagamento ; in sostanza, se il credito per la fornitura è, ad esempio, di 20 mila euro, la verifica deve essere effettuata comunque, anche se si eseguono due pagamenti di 10.000 euro. E evidente che, in ogni caso, serviranno ulteriori chiarimenti da parte dell amministrazione finanziaria sul comportamento corretto da seguire, in materia, da parte dell ente pubblico; 2) l appesantimento dei controlli da parte della pubblica amministrazione che ha visto il proprio personale ridursi in questi anni a seguito dei continui tagli non è facilmente risolvibile; effettuare controlli sui pagamenti, vista la quantità di fatture quotidiane messe in pagamento negli enti pubblici, rappresenta un onere non semplice da risolvere ed effettuare il controllo su ogni singolo fornitore presuppone una organizzazione tutta da strutturare; 3) chi opera negli enti pubblici sa perfettamente i tempi lunghi relativi ai pagamenti; in particolare esistono due fasi che sono: 1) la liquidazione; 2) il pagamento della fattura, e di cui il legislatore non sembrerebbe averne tenuto in debito conto. Tra i due passaggi, speso gestiti anche da Dipartimenti/Servizi diversi, a volte possono passare mesi di distanza, per cui non è così scontato, per via del termine troppo generico di pagamento contenuto nel primo comma dell articolo 48-bis del DPR 602/73, a chi competa il compito materiale della verifica/comunicazione all agente delle riscossione; nella schema qui sotto riportato viene evidenziato l iter che generalmente percorre una fattura in un ente pubblico. 7
1) La fattura arriva, attraverso il servizio di posta o portata a mano dal creditore nella sede dell ente pubblico, generalmente individuato nel protocollo generale; qui viene posto il timbro di arrivo e viene inviata all Ufficio/Servizio Ragioneria per il numero di protocollo e la conseguente distribuzione agli uffici competenti; 2) Una volta inviata all Ufficio/Servizio/Dipartimento competente la fattura viene esaminata dal funzionario preposto o referente che prepara l apposito atto di liquidazione; 3) A seguito della firma del Dirigente la nota di liquidazione contente la fattura viene presa in carico dall Ufficio/Servizio supporto del servizio interessato che provvede a protocollarla ed a inviarla all Ufficio Ragioneria (sezione mandati) per l emissione del mandato ad essa relativo; 4) La Ragioneria provvede all emissione del mandato di pagamento ovvero di quel documento che inviato al Tesoriere dell ente pubblico (es. Istituto Bancario) autorizza lo stesso a versare sul conto corrente del creditore l importo dovuto oppure ad emettere apposito bonifico che può essere incassato a cura del creditore 4) I tempi di verifica/comunicazione previsti nel D.M. sono troppo ristretti; è impensabile che l Agente della Riscossione riesca a gestire entro cinque giorni lavorativi una mole di lavoro che arriverà appena il provvedimento sarà operativo; sono, infatti, pochi anche i trenta giorni per l atto di pignoramento creditizio ex art.72-bis del DPR 602/73 da parte dell Agente della Riscossione. Si ritiene inoltre che siano tutti da organizzare i rapporti Equitalia spa/ente pubblico poiché proprio quest ultimo non ha specifica competenza in materia non avendo, nella stragrande maggioranza dei casi, mai gestito problematiche di questo tipo (es. un Comune o una Asl). 8
Dott. Federico Gavioli 28 Marzo 2008 Vedi anche: Tempi duri per chi deve soldi al Fisco: blocco dei pagamenti da parte delle Pubbliche Amministrazioni 9