ALLEGATO 1 Commento alla L.R. Umbria 21/07/2004, n. 12 Norme in materia di cremazione, dispersione delle ceneri e servizi cimiteriali Testo Art.1 (Finalità) 1. La presente legge disciplina la pratica della cremazione e dispersione delle ceneri nel rispetto delle volontà e dignità del defunto e delle diverse convinzioni religiose e culturali di ogni individuo. Art. 2 (Cremazione, conservazione e dispersione delle ceneri) 1. L autorizzazione alla cremazione è concessa nel rispetto dei principi e delle modalità di cui alla legge 30 marzo 2001, n. 130 Disposizioni in materia di cremazione e dispersione delle ceneri. Commento al testo, distinto per comma 1. La finalità della legge viene dichiarata alla sola tutela della cremazione e della dispersione delle ceneri, nel rispetto delle volontà del de cuius. Come si vedrà nel prosieguo, la legge ha anche altri contenuti, che non sono stati ripresi nelle finalità. 1. Si tratta di una disposizione che si ritiene vuota di effetti concreti, nel breve termine. Invece foriera di problematiche applicative nel medio e lungo termine, se non modificata. È vuota di effetti concreti nel breve termine perché il comma 1 dell articolo in questione specifica che l autorizzazione è concessa nel rispetto dei principi e delle modalità di cui alla legge 130/01. Come è precisato nel comma 1 dell art. 3 della legge 130/01 le modalità devono essere stabilite con norma regolamentare (con una procedura rafforzata). Proprio su questo punto la Regione Piemonte, che aveva approvato una analoga disposizione, ne ha successivamente congelato l applicazione in attesa della emanazione della normativa nazionale. Sussistono al riguardo due scuole di pensiero, ma ambedue portano, per questo caso, allo stesso risultato e cioè la non possibilità attuale della autorizzazione alla dispersione delle ceneri. La prima scuola di pensiero si rifà alla interpretazione letterale della L. 130/01 e non tiene in considerazione il parere del Consiglio di Stato, Sezione Prima, in data 29/10/1993 n. 2957/03, richiamato con il DPR 24/2/2004 (vedasi in proposito la circolare Federgasacqua SEFIT p.n. 5265 del 5 aprile 2004). A questa scuola di pensiero si rifà la Regione Emilia Romagna e solo in seconda battuta la Regione Piemonte. In tale ipotesi la Regione Umbria non può stabilire alcunché in proposito, se non circa le modalità di dispersione. Difatti alla luce della attuale ripartizione di competenze tra Stato, Regioni ed Enti Locali, l attuazione anche regolamentare di competenze relative a materie esclusive dello Stato (come lo stato civile) non può che avvenire con legge/regolamento statale, che resta ancora necessario per l operatività della L. 130/01. La seconda scuola di pensiero, cui si rifà la Regione Lombardia e successivamente la Toscana, ritiene che la Regione sia titolata a specificare come norma sanitaria il trattamento delle ceneri, semplicemente riportando quello che la legge 130/01 stabilisce come
2 2. La dispersione delle ceneri avviene nei luoghi indicati dall articolo 3, comma 1, lett. c) della legge n. 130/2001 o nel cinerario comune ed è eseguita dal coniuge, da altro familiare o dal personale a tal fine autorizzato dall avente diritto o, in caso di iscrizione del defunto ad un associazione aderente alla Federazione italiana delle società per la cremazione, dal rappresentante legale dell associazione stessa che ne dà comunicazione ai familiari di primo grado. estendendolo, laddove funzionale allo scopo. Anche aderendo alla seconda scuola di pensiero, non si può ignorare il parere del Consiglio di Stato, Sezione Prima, in data 29/10/1993 n. 2957/03, il quale afferma che la dispersione delle ceneri non è consentita unicamente in base a quanto specificato dalla L. 130/01, richiedendo maggiori specificazioni regolamentari, che a nostro avviso non si ritrovano nella norma regionale umbra. Su tale aspetto, da alcuni mesi, è stato posto parere al Ministero dell interno, e si è in attesa di risposta. In definitiva un Ufficiale di stato civile in Umbria non si ritiene possa autorizzare la dispersione di ceneri. 2. Non è attuabile per impossibilità alla autorizzazione alla dispersione. Se lo fosse, per effetto di norma regionale, viene attuata la L. 130/01 con le seguenti limitazioni: - viene escluso che la dispersione possa essere svolta da un esecutore testamentario (contrastando una norma di principio, la quale viene espressamente richiamata al comma 1 dell Art. 2 della L.R. Umbria); - viene limitata la possibilità di dispersione attuata da associazioni cremazioniste (per chi vi è iscritto) a solo quelle aderenti alla Federazione Italiana della Cremazione (creando un precedente di disparità evidente, che può essere fonte di impugnativa della norma in questione); - si pone l obbligo a queste associazioni cremazioniste di dare notizia dell avvenuta dispersione ai familiari di primo grado. La introduzione di questo concetto non è chiara. Difatti la legge 130/01, ma anche l articolo 79 del DPR 285/90, fanno sempre riferimento al coniuge o, in difetto, al parente più prossimo individuato ai sensi degli articoli 74, 75, 76, 77 del Codice Civile e, in caso di concorrenza, dalla maggioranza (L.130/01) o totalità (DPR 285/90) degli aventi titolo. Col termine familiari di primo grado si ritiene debbano intendersi i parenti, discendenti e ascendenti, di primo grado del de cuius (padre, madre, figli). Pur non essendo citato il coniuge si ritiene che debba esservi ricompreso. Difatti per giurisprudenza consolidata è il coniuge a prevalere sui parenti jure sanguinis del de cuius, al fine della destinazione delle sue spoglie mortali, ovviamente laddove non in contrasto con la volontà del defunto. In materia è utile che vi sia un pronunciamento da parte della Regione interessata. Più complicata la situazione che si determina con la semplice adesione ad una delle associazioni cremazioniste aderenti alla Federazione Italiana per la Cremazione: difatti ad una interpretazione letterale della norma basta questo fatto per dare automaticamente la facoltà al legale rappresentante di una di queste associazioni, prevalente su altri aventi titolo, di procedere alla dispersione delle ceneri. Visto il contenuto dell articolo 1, si propende per consigliare a chi aderisce ad una di queste associazioni,
3 3. Nel caso in cui il defunto non abbia manifestato la volontà di far disperdere le sue ceneri, queste vengono riposte in un urna sigillata, recante i dati anagrafici, per la tumulazione o l affidamento ai familiari di primo grado. 4. Il coniuge superstite e i figli possono richiedere l affidamento delle ceneri del defunto già depositate nel cinerario comune. 5. La consegna dell urna cineraria è effettuata previa sottoscrizione di un documento nel quale i soggetti di cui al comma 2 dichiarano la destinazione finale dell urna o delle ceneri. Tale documento, conservato in copia presso l impianto di cremazione e presso il Comune in cui è avvenuto il decesso, costituisce documento di accompagnamento obbligatorio nelle fasi di trasporto delle ceneri. 6. In caso di comprovata necessità, l ufficiale di stato civile autorizza, con il consenso dei familiari di primo grado, la cremazione delle salme inumate da almeno dieci anni e delle salme tumulate da almeno venti anni, secondo le procedure previste per l autorizzazione alla cremazione. di fare dichiarazione autografa con la specifica destinazione delle proprie ceneri, liberando il legale rappresentante del compito di dover provvedere alla dispersione obbligata delle ceneri, salvo il caso in cui sia lo stesso de cuius a richiederlo. In alternativa è senz altro meno difficoltoso non aderire ad associazioni di tal tipo, lasciando al coniuge, in primis, o in difetto ai parenti, il compito di attenersi alle volontà espresse in vita dal de cuius. 3. La dispersione delle ceneri si può effettuare anche senza la preventiva sigillatura di queste dentro un urna. Si ritiene che il caso sia limitato alla dispersione nell area cimiteriale interna alla struttura sede di crematorio, ma non quando avviene un trasporto esterno. Con la previsione specificata nel comma 3 la Regione Umbria limita l affidamento familiare dell urna al solo primo grado. Come già specificato si tratta dei parenti ascendenti e discendenti di primo grado del de cuius (e cioè padre, madre, figli). Si propende per ricomprendere nella dizione familiari di primo grado anche il coniuge (essendo l affidamento familiare, su espressa richiesta del de cuius, uno dei principi della L. 130/01). 4. La norma è sostanzialmente inapplicabile, essendo fino ad ora il cinerario comune il luogo confinato nel quale sono disperse in forma indistinta le ceneri (cfr. paragrafo 14.3 della circolare Min. Sanità n. 24 del 24/6/1993). Inoltre non si vede, rispetto ad altre situazioni normate, il motivo della variazione dei soggetti titolati a richiedere tali ceneri: vengono esclusi gli ascendenti di primo grado. Da evidenziare che invece viene citato espressamente il coniuge. 5. La procedura burocratica si appesantisce, poiché in caso di cremazione necessita anche una dichiarazione degli aventi titolo circa la destinazione finale dell urna o delle ceneri (oltre all autorizzazione alla cremazione, al trasporto dell urna e alla dispersione o affidamento). Tale dichiarazione deve essere fatta almeno in triplice copia: una consegnata al gestore dell impianto, una da consegnarsi al comune di decesso e una che segue l urna. 6. Per la cremazione di resti mortali ad iniziativa dell Amministrazione comunale si stabilisce una procedura speciale da utilizzarsi nel (solo) caso di necessità. La necessità può essere di diverso tipo (estinzione o decadenza della concessione e conseguente volontà comunale di cremare i resti, carenza di sepolture cimiteriali, ecc.). La procedura prevede l acquisizione del consenso dei familiari di primo grado (anche in questo caso si opta per la ricomprensione del coniuge) e che siano seguite le procedure previste per la cremazione. Trattandosi di resti mortali, vale la norma circa le
4 Art. 3 (Attività funebre) 1. I Comuni singoli o associati disciplinano, nel rispetto della legislazione vigente, i servizi cimiteriali e ne informano i cittadini, con particolare riguardo alle differenti forme di sepoltura e ai relativi profili economici. 2. I comuni assicurano spazi adeguati per lo svolgimento di funerali civili tali da consentire la riunione di persone e lo svolgimento delle onoranze funebri nel rispetto della volontà del defunto e dei suoi familiari. Tali spazi possono essere utilizzati anche per lo svolgimento di riti funebri per culti diversi da quello cattolico. autorizzazioni contenuta nell art. 3 del DPR 254/03 (non occorre il rispetto dei commi 4 e 5 dell art. 79 del DPR 285/90). Per evitare che nel tempo non si possa ottenere tale consenso per carenza dei presupposti (morte dei familiari di primo grado - unici aventi titolo -, trasferimento, ecc.), visto il lasso di tempo che può intercorrere tra il decesso e la possibile cremazione dei resti, si consiglia di acquisire tale consenso scritto al momento della richiesta di inumazione o di tumulazione. In caso contrario ci si dovrebbe affidare unicamente alla volontà degli aventi titolo, ove rintracciabili, con le difficoltà che presenta la procedura per rintracciarli. Resta sempre in vigore la possibilità di presentare domanda di cremazione ordinaria, cioè al di fuori dello stato di necessità, dei resti mortali da parte degli aventi titolo con le procedure previste dal DPR 254/03 (vedasi in proposito le circolari Federgasacqua SEFIT p.n. 5096 del 29/9/2003 e p.n. 5128 del 7/11/2003). Vale anche in questo caso quanto già specificato a commento del comma 1 sulla violazione dell Art. 117 della Costituzione, perché si attribuiscono funzioni all Ufficiale di stato civile, ove si aderisse alla prima scuola di pensiero. 1. La norma è da leggere nel senso che, tranne quanto previsto all articolo 4 della L.R., permane ferma la legislazione di riferimento nazionale (TU leggi sanitarie, DPR 285/90, L. 130/01), cui i Comuni dovranno uniformarsi per la regolamentazione locale in materia cimiteriale. Si richiama la necessità di informare i cittadini sulle differenti forme di sepoltura e i relativi profili economici. 2. Si obbliga il Comune ad assicurare spazi pubblici idonei allo svolgimento dei funerali civili, che potranno essere utilizzati anche per riti funebri diversi da quello cattolico. Non è specificata la localizzazione, ma solo l assicurazione della tipologia di funzioni. È quindi possibile e anche ordinario che tali spazi siano al di fuori dei cimiteri, in apposite sale. È da chiarire se questi spazi saranno, come all estero, luoghi dove effettuare, a richiesta, anche la veglia e dove organizzare la camera ardente, e se aprirli a tutti coloro che lo vorranno (e quindi anche ai cattolici). La veglia del defunto, così come lo svolgimento di alcune attività di manipolazione rituale del corpo (si pensi ai riti di lavaggio propri della religione mussulmana) e la partecipazione formalizzata di persone accanto al celebrante con gesti o discorsi, sono tipiche di cerimonie che eccedono la nozione stessa di funerale civile. Ai fini tariffari, l uso di tali spazi non è a titolo gratuito. In caso opposto, visto che la Regione obbliga i Comuni ad assicurare la presenza di tali spazi, avrebbe dovuto fornire gli strumenti economici necessari per coprirne i costi.
5 3. La Giunta regionale, d'intesa con l'anci e le associazioni di categoria, emana il codice deontologico delle imprese, società e consorzi che svolgono attività funebre. Art. 4 (Cimiteri) 1. Il Comune è tenuto a garantire sepoltura ai cadaveri dei propri residenti e delle persone decedute nel territorio del comune, quale ne fosse la residenza, ai cadaveri di aventi diritto al seppellimento in sepoltura privata esistente nel comune stesso e alle ossa, resti mortali e ceneri derivanti da cadaveri. 2. Ogni comune, nell'ambito della pianificazione urbanistica e territoriale, prevede aree cimiteriali in grado di rispondere alle necessità di sepoltura nell'arco dei trenta anni successivi all'adozione degli strumenti urbanistici, tenuto conto degli obblighi di cui al comma 1 e con la finalità di favorire il ricorso alle forme di sepoltura di minor impatto sull'ambiente. Cosicché si ritiene che l uso di detti spazi (sale, ambienti in genere e dei servizi connessi) dia luogo ad una corresponsione tariffaria commisurata all utilizzo (servizio pubblico a domanda individuale ove fornito dal Comune in diretta economia, servizio a carattere produttivo ove fornito da affidatari del servizio). Dal punto di vista gestionale l obbligo per il Comune di assicurare la disponibilità di tale idoneo spazio si traduce in una individuazione per legge regionale di un servizio pubblico locale. Concretamente il Comune può utilizzare spazi già esistenti, costruirne di nuovi, convenzionarsi con altri soggetti pubblici, affidare il servizio a soggetti idonei a fornirlo, ai sensi di legge (servizio a rilevanza economica, con applicazione dell art. 113 del D.Lgs. 267/2000 e s.m.i.). Tali spazi devono consentire: a) la riunione di persone; b) lo svolgimento dell orazione funebre. 3. La Regione Umbria si preoccupa di promuovere, previa intesa con associazioni rappresentative degli interessi in gioco, un codice deontologico per gli esercenti l attività funebre (senza definirla), che sarà adottato con delibera di Giunta Regionale. Si ritiene che resti una enunciazione in attesa che la legge nazionale chiarisca cosa si intende per attività funebre e i criteri a cui riferirsi. Sembra comunque del tutto limitativo il codice deontologico in un settore dove è necessario imporre regole ferree per sradicare comportamenti spesso al limite del lecito e pratiche di abuso di concorrenza per la caccia al cosiddetto caro estinto. Si segnala come sia completamente assente la materia sanzionatoria. Resta comunque ferma la possibilità regolamentare comunale in materia funebre. 1. L obbligo comunale di dare garanzia di sepoltura nei propri cimiteri resta sostanzialmente quello contenuto nell art. 50 del DPR 285/90. 2. La novità è che in Umbria, come in Lombardia, la pianificazione delle necessità di spazi cimiteriali e zone di rispetto cimiteriale è ora inglobata nell ambito della pianificazione urbanistica e territoriale. Le verifiche sulla capacità ricettiva dei cimiteri devono essere svolte per almeno 30 anni rispetto alla prevedibile data di adozione dello strumento urbanistico. Si ritiene quindi che debba essere predisposto prima della variante di piano regolatore (PRG o PUC, a seconda delle Regioni) un piano cimiteriale con validità trentennale. La Regione specifica che sono da favorire le forme di sepoltura a minor impatto per l ambiente. Non sono citate, ma si ritiene possano essere la inumazione, la
6 3. La cremazione e la manutenzione dei cimiteri possono essere affidate a soggetti privati mediante convenzione. 4. L'area cimiteriale deve essere delimitata da idonea recinzione. L'area di rispetto lungo il perimetro cimiteriale deve essere definita considerando: a) la necessità di dotazione di parcheggi e servizi per i frequentatori; b) l'eventuale necessità di ampliamento, in relazione alle previsioni di cui al comma 2; c) l'eventuale presenza di servizi o impianti tecnologici all'interno del cimitero e le conseguenti distanze di tutela; d) il rispetto delle attività di culto. 5. Il Comune, su richiesta di privati o associazioni o enti morali, può concedere in uso aree all'interno del cimitero per sepolture private, nel rispetto dei requisiti tecnici ed igienico-sanitari previsti dalla normativa. 6. Il Comune può richiedere al Presidente della Giunta regionale l'autorizzazione alla tumulazione in luoghi al di fuori del cimitero, quando ricorrano giustificati motivi di speciali onoranze. Art. 5 (Norme regolamentari) 1. Le attività cimiteriali sono disciplinate dai Comuni sulla base di un regolamento tipo, emanato, sentito l'anci, entro novanta giorni dall'entrata in vigore della presente legge. cremazione e, ove consentita, la tumulazione aerata. 3. Il servizio di cremazione e la manutenzione dei cimiteri possono essere affidati oltre che a soggetti pubblici, anche a privati, mediante convenzione. Il termine si riferisce ad un contratto tra le parti, conseguente alle procedure per l affidamento dell appalto di servizi o di lavori (in relazione alla prevalenza economica dei primi o dei secondi), cui si applicano tutte le norme nazionali e comunitarie in materia. La precisazione (.. se ve n era bisogno) consente quindi di aggiungere alla procedura per l affidamento di servizio pubblico locale previsto per la gestione di un crematorio, l appalto tecnologico di servizio, restando al Comune la piena responsabilità della gestione dell impianto. 4. Di interesse il chiarimento che l area di rispetto deve essere definita considerando i parcheggi e i servizi ai frequentatori (chiarendo così anche la situazione degli immobili per operatori floreali, marmorei, ecc.), ma soprattutto specificando, qualora ve ne fosse stato bisogno, che l area di rispetto deve comprendere anche i futuri previsti ampliamenti di cimitero. Utile la precisazione del rispetto delle attività di culto dei dolenti e della tutela per impianti e servizi presenti all interno del cimitero (si pensi ai crematori, ad inceneritori, a depositi di rifiuti cimiteriali). 5. Nulla innova rispetto a quanto già previsto dal DPR 285/90 in materia di concessioni. 6. Viene chiarita la competenza del Presidente della Giunta regionale per l autorizzazione alle tumulazioni privilegiate. Gli interessati dovranno rivolgere domanda al Comune, che si farà tramite e sarà lui a decidere se avanzare o meno (per la presenza del termine può ) tale richiesta alla Regione, ove rilevasse giustificati motivi di speciali onoranze. 1. Si specifica che la Regione, sentita l ANCI, emanerà, entro 90 giorni dall entrata in vigore della legge un regolamento comunale tipo per le attività cimiteriali. Si noti che tale regolamento sarà una semplice traccia di riferimento cui i Comuni, in base alla propria autonomia regolamentare potranno derogare, non avendo detto regolamento tipo le caratteristiche di norma cogente. È però utile disporre di uno strumento con tali caratteristiche specie per i Comuni di dimensioni minori. Lascia perplessi che in tale materia non si sia prevista la previa intesa dell ANCI.