Gli enti previdenziali pubblici e la loro organizzazione di Antonino Sgroi 1. SOMMARIO 1. Profili generali 2. Istituto nazionale della previdenza sociale I.N.P.S. 3. Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro I.N.A.I.L. 4. Ente nazionale di previdenza per i lavoratori dello spettacolo E.N.P.A.L.S. 5. Istituto di previdenza per il settore marittimo I.P.SE.MA. 6. I patronati 7. Scenari e prospettive in forza della legge di attuazione del protocollo del 23 luglio 2007. Profili generali 1. Il sistema di previdenza italiano ruota, da un verso, attorno a enti pubblici chiamati a garantire una tutela generale e generalizzata e, da altro verso, attorno a enti, dapprima pubblici e poi privatizzati, di categoria. La succitata bipartizione prende le mosse dai principi e criteri direttivi contenuti nei commi 32, 33 e 34 dell art. 1, legge 24 dicembre 1993, n. 537. Il legislatore delegante, in tale legge, affidava al Governo il compito di riordinare o sopprimere enti pubblici di previdenza e assistenza, oltre che quello di promuovere l istituzione di organizzazioni di previdenza per le categorie professionali che ne erano prive o riordinare le funzioni in materia di previdenza per le suddette categorie in enti già esistenti operanti a favore di altre categorie professionali. L attuazione di tale delega si è avuta: da un verso con il D.lgs. 30 giugno 1994, n. 479 che ha riguardato la previdenza obbligatoria gestita dall I.N.P.S., dall I.N.A.I.L., dall I.N.P.D.A.P. e dall I.P.SE.MA. 1 ; da altro verso con il D.lgs. 30 giugno 1994, n. 509 che ha provveduto alla trasformazione in persone giuridiche private di enti gestori di forme di previdenza e assistenza obbligatorie, quali esemplificativamente: la Cassa nazionale di previdenza e assistenza avvocati, l Ente nazionale di assistenza per gli agenti e i rappresentanti di commercio (Enasarco), l Istituto nazionale di previdenza dei giornalisti italiani. Da questa opera di rifondazione rimane escluso l Ente nazionale di previdenza e 1 Ente quest ultimo che, ai sensi dell art. 7, comma 1, decreto legge 31 maggio 2010 (in corso di conversione), è stato soppresso e le relative funzioni assegnate all I.N.A.I.L.
2 Antonino Sgroi di assistenza per i lavoratori dello spettacolo disciplinato nel D.lgs. del Capo provvisorio dello Stato 16 luglio 1947, n. 708, ratificato con modificazioni dalla legge 29 novembre 1952, n. 2388 e integrato dall art. 3, legge 14 giugno 1973, n. 366. Decreto tramite il quale il legislatore ha provveduto a dotare di personalità giuridica pubblica la Cassa nazionale di assistenza per i lavoratori dello spettacolo, istituita con il contratto collettivo del 28 agosto 1934, facendole assumere la summenzionata nuova denominazione; oltre che, ovviamente, inserendo l obbligo di tutela assicurativa generalizzata ogni qual volta una Cassa di assistenza e previdenza privata diveniva soggetto pubblico. In questa sede, rinviando per la trattazione di ciascuna delle forme assicurative obbligatorie ai successivi capitoli, stante i limiti della trattazione, si soffermerà l attenzione sui soli enti previdenziali pubblici e, al loro interno, quale paradigma di riferimento, si utilizzerà la disciplina che ha riguardato l I.N.P.S.; evidenziando, laddove esistenti, le differenze che, eventualmente, si riscontrano nei moduli organizzativi degli altri enti previdenziali. Con riguardo agli enti previdenziali privatizzati che gestiscono forme di previdenza obbligatorie basti in questa sede ricordare che, secondo il D.lgs. n. 509/1994, devono in ogni caso rispettare le regole fissate dal legislatore delegato in materia di gestione economico-finanziaria. La vigilanza su di essi è esercitata dal Ministero del lavoro e della previdenza sociale, dal Ministro del tesoro, nonché dagli altri ministeri rispettivamente competenti ad esercitare la vigilanza sui citati enti e, in ogni caso, nei Collegi dei sindaci deve essere assicurata la presenza dei rappresentanti dei citati ministeri. Lo Statuto di tali enti, nonché le relative integrazioni o modificazioni, è approvato dal Ministero del lavoro, a cui compete anche l approvazione delle delibere in materia di contributi e prestazioni. Istituto nazionale della previdenza sociale I.N.P.S. 2. Passando agli enti previdenziali pubblici e, come detto prima, all I.N.P.S., punto di partenza sono le disposizioni contenute nell art. 27, legge 30 aprile 1969, n. 153. Con esse il legislatore affidava al Governo, fissandone i criteri direttivi, il compito di provvedere al riordino degli organi di amministrazione dell I.N.P.S. Tale compito fu svolto con il D.P.R. 30 aprile 1970, n. 639, decreto successivamente modificato dalla legge 9 marzo 1989, n. 88; legge che, a sua volta, ha provveduto non solo alla ristrutturazione dell I.N.P.S., ma anche a quella dell I.N.A.I.L. Il D.P.R. n. 639/1970: individua gli organi dell I.N.P.S., nel Presidente, nel Consiglio di amministrazione, nel Comitato esecutivo, nei Comitati amministratori delle gestioni, fondi e casse, nei Comitati regionali, nei Comitati provinciali, nel Collegio dei sindaci; sottopone l I.N.P.S. alla vigilanza del Ministero del lavoro e della previdenza sociale e del Ministro del tesoro, vigilanza esercitata in ogni caso nel rispetto dell autonomia e della finalità dell ente.
Gli enti previdenziali pubblici e la loro organizzazione 3 Il legislatore interviene nuovamente nell organizzazione degli enti con il summenzionato D.lgs. 30 giugno 1994, n. 479. Il Governo, con riguardo all I.N.P.S., all I.N.P.D.A.P., all I.N.A.I.L. e l I.P.SE.MA., individua ed elenca specificamente gli organi dell ente: nel Presidente, nel Consiglio di amministrazione, nel Consiglio di indirizzo e vigilanza, nel Collegio dei sindaci e nel direttore generale; nonché, con riguardo all I.N.P.S., conferma l esistenza dei Comitati amministratori delle gestioni, fondi e casse. L ultimo degli interventi in materia, lo si rinviene nel D.P.R. 24 settembre 1997, n. 366 che, espressamente, afferma di disciplinare l ordinamento, l organizzazione e il funzionamento dell I.N.P.S., in conformità dei criteri dettati nel D.lgs. n. 479/1994. Il Regolamento in questione riprende testualmente l elencazione fatta dal legislatore delegato in tema di organi e per ognuno di essi individua i compiti da svolgere, con riguardo poi al Consiglio di indirizzo e vigilanza ne fissa la composizione, coinvolgendo le confederazioni sindacali ed organizzazioni maggiormente rappresentative a livello nazionale nella individuazione dei membri. Tale modello di Governance muta profondamente in conseguenza della scomparsa del Consiglio di Amministrazione quale organo dell ente e l affidamento dei compiti, sinora dallo stesso svolti, al Presidente (si veda art. 7, commi 7 e 8, decreto legge n. 78/2010). È opportuno ricordare che, con l istituzione presso l I.N.P.S. della forma pensionistica complementare residuale, è stato previsto, dall art. 9, D.lgs. 5 dicembre 2005, n. 252, la creazione di un comitato ad hoc, destinato ad amministrarla. Alla disciplina legislativa ha fatto seguito il decreto emanato dal Ministro del lavoro e della previdenza sociale in data 30 gennaio 2007. A sua volta il decreto affida a un Regolamento emanato dallo stesso fondo residuale, chiamato FONDINPS, il compito di individuare le modalità del proprio funzionamento. Il Regolamento è stato adottato dal Fondo in questione in data 25 luglio 2007 e approvato dalla C.O.V.I.P. il successivo 26 luglio. Istituto nazionale per l assicurazione contro gli infortuni sul lavoro I.N.A.I.L. 3. Con riguardo all I.N.A.I.L., istituito con regio decreto 23 marzo 1933, n. 264, il primo Regolamento organizzativo, ancora in vigore per certi aspetti, lo si rinviene nel R.D. 6 luglio 1933, n. 1033 ove, quali organi dell istituto sono individuati: il Presidente, il Consiglio di amministrazione, il Comitato esecutivo, i Comitati tecnici e il Collegio dei sindaci, organi ai quali, in forza della modifica apportata dalla legge n. 88/1989, si aggiungeva il direttore generale. L art. 55, legge n. 88/1989, che sottopone l I.N.A.I.L. alla vigilanza ministeriale secondo le medesime modalità a cui è sottoposto l I.N.P.S., da un verso modifica il succitato art. 1 del Regolamento, aggiungendovi nell elenco la figura del direttore
4 Antonino Sgroi generale e, tenendo, altresì, ferma la composizione in questo fissata degli organi dell I.N.A.I.L., da altro verso, estende, per quanto compatibili le disposizioni dettate per l I.N.P.S. e specificamente indicate. Come retro evidenziato, per certi aspetti, la disciplina organizzativa di questo ente diviene comune a quella dell I.N.P.S., dell I.N.P.D.A.P. e dell I.P.SE.MA., in forza del D.lgs. n. 479/1994. Da ultimo, il Consiglio di amministrazione, con delibera 1 luglio 1999, n. 232, ha approvato il Regolamento di organizzazione dell ente, individuando, fra l altro, quali organi dell ente medesimo, i medesimi organi menzionati nella legge delegata. Ente nazionale di previdenza per i lavoratori dello spettacolo E.N.P.A.L.S. 4. Se poi si passa all E.N.P.A.L.S., la disciplina di riferimento era costituita dal D.P.R. 5 gennaio 1950, n. 26. Organi dell ente erano il Presidente, il Consiglio di amministrazione, il Comitato esecutivo e il Collegio dei sindaci. Successivamente, con l art. 43, comma 1, legge 27 dicembre 2002, n. 289, legge finanziaria per l anno 2003, si è prevista, nell ambito del processo di armonizzazione dell E.N.P.A.L.S. al regime generale, l estensione all E.N.P.A.L.S. della disciplina in tema di ordinamento degli enti dettata dall art. 3, D.lgs. 30 giugno 1994, n. 479, relativamente agli organi e ai criteri di composizione e di nomina previsti per l I.P.SE.MA., ad eccezione di quella che attiene al Collegio dei revisori dei conti, nei cui confronti si continua ad applicare la precedente disciplina. In forza di tale disposizioni, con D.P.R. 24 novembre 2003, n. 357 si è provveduto all emanazione di Regolamento di organizzazione e funzionamento dell ente. Il citato Regolamento prevede quali organi dell ente: il Presidente, il Consiglio di amministrazione, il Consiglio di indirizzo e vigilanza, il Collegio dei sindaci e il direttore generale. Istituto di previdenza per il settore marittimo I.P.SE.MA. 5. Il legislatore del 1994, con il decreto delegato n. 479 ha soppresso la Cassa marittima adriatica, la Cassa marittima tirrenica e la Cassa marittima meridionale, tutte aventi a oggetto l assicurazione degli infortuni sul lavoro e le malattie della gente di mare. Contestualmente alla citata soppressione è stato istituito l Istituto di previdenza per il settore marittimo (I.P.SE.MA.), ente di diritto pubblico sottoposto alla vigilanza del Ministero del lavoro e della previdenza sociale, che ha quale ambito di attività il medesimo di quello svolto dalle soppresse Casse. Gli organi del nuovo ente previdenziale pubblico sono quelli noti e le norme sull ordinamento, l organizzazione e il funzionamento del medesimo si rinvengono nel
Gli enti previdenziali pubblici e la loro organizzazione 5 D.P.R. 19 gennaio 1998, n. 27, dove si rinviene, come usuale, l esistenza di una norma fotocopia che recepisce integralmente le disposizioni legislative in tema di organi. Come detto, l ente a far data dal 31 maggio 2010 è stato soppresso e i suoi compiti attribuiti all I.N.A.I.L. I patronati 6. Un breve cenno deve dedicarsi, allorché si parla di organizzazione del sistema di previdenza sociale, alla posizione fatta dall ordinamento ai patronati. Il legislatore, con la legge 30 marzo 2001, n. 152 ha emanato una nuova specifica disciplina con riguardo agli Istituti di patronato e di assistenza sociale, in attuazione, fra l altro, dell art. 38 Cost. Questi enti esercitano l attività di informazione, di assistenza e di tutela, anche con poteri di rappresentanza, a favore dei lavoratori dipendenti e autonomi, dei pensionati, dei singoli cittadini italiani, stranieri e apolidi presenti nel territorio italiano e dei loro superstiti e aventi causa, per il conseguimento in Italia e all estero delle prestazioni di qualsiasi genere in materia di sicurezza sociale, di immigrazione ed emigrazione, previste da leggi, regolamenti, statuti, contratti collettivi e altre fonti normative, erogate da amministrazioni ed enti pubblici, da enti gestori di fondi di previdenza complementare o da Stati esteri nei confronti dei cittadini italiani o già in possesso della cittadinanza italiana, anche se residenti all estero. L attività svolta dai suddetti enti comprende anche l informazione e la consulenza ai lavoratori e ai loro superstiti e aventi causa relative all adempimento da parte del datore di lavoro degli obblighi contributivi e della responsabilità civile anche per eventi infortunistici. Degna di menzione è altresì la funzione assegnata, in ambito processuale, ai medesimi enti, che, ai sensi dell art. 446 codice di rito, possono, su istanza del loro assistito e ricorrente, in ogni grado del giudizio, rendere informazioni e osservazioni o- rali o scritte al pari delle associazioni sindacali nel processo del lavoro. Scenari e prospettive in forza della legge di attuazione del protocollo del 23 luglio 2007 7. A chiusura di questa breve digressione sull organizzazione degli enti pubblici di previdenza obbligatoria è opportuno spendere qualche parola sui possibili scenari di riforma che possono prefigurarsi in conseguenza del protocollo su previdenza, lavoro e competitività per l equità e la crescita sostenibili e della recezione dei contenuti di questo protocollo da parte del legislatore nella legge 24 dicembre 2007, n. 247. Il citato protocollo destina un paragrafo alla razionalizzazione degli enti, prevedendo l impegno del Governo a presentare, entro il 31 dicembre 2007, un piano industriale volto a razionalizzare il sistema degli enti previdenziali e assicurativi, e a conseguire, nell arco del decennio risparmi finanziari per 3,5 miliardi di euro.
6 Antonino Sgroi All interno di tale piano industriale si prevede l individuazione di sinergie 2 fra i vari enti (sedi, acquisti, sistemi informatici, uffici legali), al fine di produrre nel breve periodo i risparmi sopra evidenziati e il piano medesimo sarà oggetto di confronto con le organizzazioni sindacali. Il seguito di questa parte di protocollo è costituito dai commi 7 e 8 dell art. unico, legge n. 247/2007, dove si dispone l integrazione dei criteri previsti dalla legislazione vigente in tema di riordino e riorganizzazione, in via regolamentare, degli enti previdenziali pubblici con il criterio che prevede la possibilità di creare modelli organizzativi volti a realizzare sinergie e conseguire risparmi di spesa, anche attraverso gestioni unitarie, uniche o in comune di attività strumentali. Per conseguire tale fine il Governo presenta, entro un mese dall entrata in vigore della medesima legge, un piano industriale volto a razionalizzare il sistema degli enti previdenziali e assicurativi e a conseguire, nell arco di un decennio, i risparmi finanziari indicati nel loro importo nel menzionato protocollo. Il piano industriale, a quel che consta, ancora non è stato presentato, mentre, servente a tale obiettivo è l allineamento del termine di scadenza dei Presidenti e dei Consigli di indirizzo e vigilanza di tutti gli enti previdenziali pubblici, a eccezione dell E.N.P.A.L.S., con la scadenza dei rispettivi Consigli di amministrazione (art. 6, comma 1, decreto legge 31 dicembre 2007, n. 248) 3. Da ultimo, la Confindustria e la Cgil, Cisl e Uil, in un Avviso comune del 24 giugno 2008 dedicato alla riforma degli enti previdenziali e assicurativi hanno convenuto, fra l altro, che il nuovo modello organizzativo preveda in tempi brevi ampi significativi settori comuni di attività tra gli enti a partire: a) dalla ristrutturazione della rete professionale, b) dalla riorganizzazione e razionalizzazione delle competenze di vigilanza, c) dalla integrazione della rete informatica per eliminare le duplicazioni, mettere in comune le banche dati, unificare gli archivi dei lavoratori attivi con quelli dei pensionati, d) riorganizzazione delle funzioni professionali, e) dalla specializzazione e messa in rete delle Avvocature, dei diversi enti, in funzione dello smaltimento e della prevenzione del contenzioso giudiziario. Le parti sociali hanno concluso il predetto Avviso comune chiedendo: a) al Governo e al Parlamento di realizzare in tempi brevi e programmati la riforma degli enti previdenziali e assicurativi, prevedendo la revisione del modello organizzativo e di governance, b) al Governo di 2 Lo strumento delle sinergie fra enti previdenziali era stato precedentemente recepito dallo stesso legislatore limitatamente alle Avvocature degli enti previdenziali e con il dichiarato fine di assicurare sempre la difesa degli enti attraverso l utilizzo di Avvocature di altri enti previdenziali. Infatti con la legge finanziaria per l anno 2001 è stato fissato l obbligo in capo agli enti pubblici che gestiscono forme di previdenza e assistenza obbligatorie, nelle ipotesi di insufficienza o mancanza di Avvocature interne, di affidare l attività di consulenza legale, difesa e rappresentanza alle Avvocature di altri enti previdenziali, mediante convenzioni onerose (art. 69, comma 16, legge 23 dicembre 2000, n. 388). A quel che consta però lo strumento non è stato utilizzato da nessun ente previdenziale. 3 Si veda L. CARBONE, La razionalizzazione degli enti previdenziali, in M. CINELLI-G. FERRARO (a cura di), Lavoro, competitività, welfare, Torino, 2008, 671.
Gli enti previdenziali pubblici e la loro organizzazione 7 convocare un tavolo delle parti sociali per definire le modalità operative e le fasi attuative della riforma. Si rilevi infine che il testo di legge in discussione (AC 1441-quater-E) contiene all art. 2 una delega al Governo per la riorganizzazione degli enti vigilati dal Ministero del lavoro e delle politiche sociali 4 e che, nel frattempo, con il decreto legge n. 78/2010, il Governo da un verso ha soppresso una serie di enti previdenziali (quali, fra l altro, l I.S.P.E.S.L. e l I.P.O.S.T.) e, da altro verso, ha inciso sul modello organizzativo degli enti previdenziali, facendo scomparire il Consiglio di Amministrazione, assegnando i compiti svolti da quest organo al Presidente e riducendo il numero dei componenti del Consiglio di indirizzo e vigilanza. 4 Per un modello di riorganizzazione degli enti previdenziali si v.: F. FONZO, La riforma degli enti previdenziali sul binario morto, in www.nuovi-lavori.it, newsletter 22 dicembre 2009, n. 36. 2.