Deliberazione n. 8/pareri/2005 REPUBBLICA ITALIANA LA CORTE DEI CONTI IN SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA LOMBARDIA composta dai magistrati: dott. Mario Donno dott. Donato Maria Fino dott. Giorgio Cancellieri dott. Giuliano Sala dott. Giancarlo Penco dott. Giancarlo Astegiano Presidente f.f. Referendario relatore nell adunanza del 29 novembre 2005, visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con il regio decreto 12 luglio 1934, n. 1214, e successive modificazioni; vista la legge 21 marzo 1953, n. 161; vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20; vista la deliberazione delle Sezioni riunite della Corte dei conti n. 14/2000 del 16 giugno 2000, che ha approvato il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, modificata con le deliberazioni delle Sezioni riunite n. 2 del 3 luglio 2003 e n. 1 del 17 dicembre 2004; visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267 recante il Testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; vista la legge 5 giugno 2003, n. 131; vista la nota n. 6923 Prot., del 21 giugno 2005, con la quale il Sindaco del Comune di Calcio (Brescia) ha chiesto il parere della Sezione sulla: 1
Possibilità di donazione di un terreno rientrante nel patrimonio disponibile del Comune e di una erogazione di un contributo a fondo perduto ad un ente, la Fondazione Don Carlo Zanoncello, che ha quale scopo principale la Gestione di una Casa di Riposo, sita nel territorio del Comune di Calcio; ente originariamente costituito come IPAB ed ora operante come Fondazione; vista la deliberazione n. 1/pareri/2004 del 3 novembre 2004 con la quale la Sezione ha stabilito i criteri sul procedimento e sulla formulazione dei pareri previsti dall articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003; vista l ordinanza n. 6/Pareri/2005, in data 7 novembre 2005 con la quale il Presidente ha convocato la Sezione per l adunanza odierna al fine di deliberare sulla richiesta del Sindaco del Comune di Calcio; udito il relatore, magistrato Giancarlo Astegiano. Considerato preliminarmente in fatto che: Il Sindaco del Comune di Calcio ha chiesto il parere della Sezione sull ammissibilità, da un lato, della donazione di un terreno e, dall altro, della erogazione di un contributo, a fondo perduto, alla Fondazione Don Carlo Zanoncello, già operante quale IPAB e trasformata in fondazione di diritto privato senza scopo di lucro a seguito della deliberazione della giunta Regionale della Lombardia n. VII/15912, in data 30 dicembre 2003, adottata ai sensi del decreto legislativo 4 maggio 2001, n. 207, della legge regionale della Lombardia 13 febbraio 2003, n. 1 e del successivo regolamento regionale 4 giugno 2003, n. 11. La Fondazione Don Carlo Zanoncello era, fino al 30 dicembre 2003, un istituzione pubblica di assistenza e beneficenza (IPAB), disciplinata dalla legge 17 luglio 1890, n. 6972 ed aveva quale finalità principale quella di gestir una Casa di risposo nel comune di Calcio. A partire da quella data, l ente è stato trasformato in persona giuridica di diritto privato, senza scopo di lucro, è stato iscritto nel registro delle persone giuridiche private ed è stato approvato il nuovo statuto che, in particolare, prevede che tutti i componenti del Consiglio di Amministrazione siano nominati dal comune di Calcio e che 2
in caso di estinzione dell ente il patrimonio residuo sia devoluto al Comune nel quale l ente opera in via esclusiva. Al fine di procedere all edificazione di una nuova Casa di riposo, il Consiglio di amministrazione della Fondazione ha chiesto al Comune la donazione di un terreno e la corresponsione di un contributo, a fondo perduto, finalizzato all assunzione di un mutuo, necessario per eseguire l intervento. Il Segretario Generale del Comune di Calcio, appositamente interpellato, ha espresso dubbi in ordine alla legittimità della richiesta della Fondazione Don Carlo Zanoncello. Analogamente, anche il Revisore dei conti del Comune ha espresso riserve in ordine a quanto domandato dalla Fondazione. Considerato preliminarmente in diritto che Ancor prima di valutare se la richiesta di parere formulata dal Sindaco del Comune di Calcio sia ammissibile, ai sensi di quanto previsto dall art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131 e dei criteri stabiliti dalla delibera di questa Sezione 3 novembre 2004, n. 1/pareri/2004, occorre porre in luce quale se il quesito rientri o meno nella materia della contabilità pubblica. In base alle norme ed ai principi della contabilità pubblica deve ritenersi che il Comune al fine di raggiungere i fini riconosciutigli dall ordinamento possa anche procedere effettuando attribuzioni patrimoniali a titolo gratuito, anche in relazione alla necessaria attuazione del principio di sussidiarietà che ha trovato esplicito riconoscimento nell art. 118 della Costituzione, a seguito della recente modifica del Titolo V, parte Seconda della legge fondamentale della Repubblica. A questo proposito è bene sottolineare che all interno dell ordinamento generale o nella disciplina di settore degli enti territoriali non esiste alcuna norma che ponga uno specifico divieto. Infatti, se l azione è intrapresa al fine di soddisfare esigenze della collettività rientranti nei fini del Comune l attribuzione a titolo gratuito di beni non può equivalere ad un depauperamento del patrimonio comunale. La natura pubblica o privata del soggetto che riceve l attribuzione patrimoniale dovrebbe essere indifferente, se il criterio di orientamento è quello della necessità dell attribuzione 3
patrimoniale per il raggiungimento dei fini dell ente, posto che la stessa amministrazione pubblica opera ormai utilizzando, per molteplici finalità (gestione di servizi pubblici, esternalizzazione di compiti rientranti nelle attribuzioni di ciascun ente), soggetti aventi natura privata e nella stessa attività amministrativa è previsto dalla recente legge n. 15 del 2005, che ha modificato il procedimento amministrativo, che l amministrazione agisca con gli strumenti del diritto privato ogniqualvolta non sia previsto l obbligo di utilizzare quelli di diritto pubblico. Occorre considerare, però, che ogniqualvolta l amministrazione intende utilizzare soggetti privati per raggiungere i propri fini e, conseguentemente, riconoscere loro benefici di natura patrimoniale le cautele debbono essere maggiori, anche al fine di garantire l applicazione dei principi di buon andamento, di parità di trattamento e di non discriminazione che debbono caratterizzare l attività amministrativa. Quest ultima preoccupazione può essere tralasciata qualora il soggetto formalmente privato sia da considerare, a tutti gli effetti, organismo di diritto pubblico, secondo la definizione ricavabile dal diritto comunitario, vale a dire: - sia stato istituito per dare soddisfazione a bisogni pubblici; - il capitale utilizzato sia in maggioranza pubblico; - gli amministratori siano in maggioranza di nomina pubblica; - il patrimonio residuante dopo lo scioglimento e la liquidazione sia attribuito ad enti pubblici. In ogni caso, sia se si accolga la nozione più ampia sia quella più ristretta, l attribuzione patrimoniale dovrebbe considerarsi lecita solo se finalizzata al raggiungimento di fini propri dell ente Comune. In caso contrario, l attribuzione non sarebbe giustificata in alcun modo. A questo proposito occorre rilevare che, se anche la legge regionale della Lombardia 7gennaio 1986, n. 1 e successive modifiche, disciplina le modalità di assistenza agli anziani e di realizzazione delle strutture pubbliche a ciò deputate, l assistenza agli anziani rientra, anche a seguito della già citata modifica dell art. 118 della Costituzione che ha introdotto il principio di sussidiarietà in relazione alle funzioni 4
amministrative dei Comuni, fra i fini propri del Comune poiché a detto ente compete la cura dei servizi alla persona, fra i quali è sicuramente da annoverare l assistenza alle persone anziane che può avvenire stanziando somme in parte corrente per la gestione dei servizi, ma anche, ed a maggior ragione, stanziando somme in investimenti necessari per la predisposizione delle strutture necessarie. In conclusione: il parere richiesto dal Sindaco del Comune di Calcio rientra nella materia della contabilità pubblica. Ritenuto che Al fine di esprimere il parere in ordine alla richiesta, la Sezione è tenuta ad esaminare se il quesito posto dal Sindaco del Comune di Calcio sia ammissibile, posto che la comunicazione n. 6923, prot., del 21 giugno 2005, contiene elementi di fatto attinenti una situazione concreta che il Comune intende definire, a seguito dell avviso espresso da questa Sezione Oltretutto, dalla stessa richiesta del Sindaco e dai documenti allegati, si evince che la stessa è stata formulata a seguito dei dubbi espressi dal Segretario Comunale e dal Revisore dei conti del Comune, non solo in merito alla legittimità dell operazione che l ente intenderebbe porre in essere, ma anche della possibile responsabilità erariale nella quale potrebbero incorrere il Sindaco e gli altri amministratori e funzionari del Comune. A questo proposito è necessario ribadire nuovamente che la facoltà prevista dalla norma contenuta nell art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131, permette alle Regioni, ai Comuni, alle Province e alle Città metropolitane di chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica e precisare che la funzione consultiva delle Sezioni regionali è inserita nel quadro delle competenze che la legge 131/2003, recante adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ha attribuito alla Corte dei conti, senza incidere sulle precedenti attribuzioni e, in particolare, su quelle giurisdizionali. 5
Cosicché, la Sezione, preliminarmente, è chiamata a pronunciarsi sull ammissibilità della richiesta, con riferimento ai parametri derivanti dalla natura della funzione consultiva prevista dalla normazione sopra indicata. Con particolare riguardo all individuazione dell organo legittimato a inoltrare le richieste di parere provenienti dai Comuni, questa Sezione, con la già citata deliberazione n. 1 in data 4 novembre 2004, ha avuto modo di precisare che non essendo ancora costituito in Lombardia il Consiglio delle autonomie, previsto dall art. 7 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, che modifica l art. 123 della Costituzione, i Comuni possono, nel frattempo, chiedere direttamente i pareri alla Sezione regionale. Sotto questo profilo la richiesta in parola può essere presa in considerazione deve essere accolta. Con la predetta delibera, la Sezione ha avuto modo di precisato che: a. la richiesta dei Comuni deve essere sottoscritta dal Sindaco poiché esclusivamente i rappresentanti degli enti possono ritenersi abilitati a promuovere l attività consultiva della Corte, quali massimi responsabili dell amministrazione ; b. le richieste devono evitare commistioni con le funzioni di controllo e giurisdizionali esercitate dalla Corte ; c. non potranno perciò essere richiesti pareri su questioni che non abbiano carattere generale ; d. non potranno altresì essere richiesti pareri riguardanti giudizi civili, amministrativi o penali in corso ; A questo proposito occorre rilevare che la richiesta di parere del Comune di Calcio, se da un lato, soddisfa la prima delle condizioni sopraindicate, dall altro, non sembra rispondere alle altre e, in particolare, alla seconda e alla terza poiché il quesito riguarda la fattibilità o meno di un operazione specifica (attribuzione a titolo gratuito di un bene e già individuato e di una somma di denaro ad un determinato destinatario) e, dall altro, sembra diretta ad ottenere un preventivo avallo al fine di 6
evitare possibili azioni di responsabilità amministrativa, paventate dal Segretario generale. Pertanto la Sezione ritiene inammissibile la richiesta del Comune di Calcio. Nelle considerazioni esposte è il parere della Sezione. Il Presidente f.f. (dott. Mario Donno) Il relatore (dott. Giancarlo Astegiano) Depositata in Segreteria il 5 dicembre 2005 Il Direttore della Segreteria (dott.ssa Daniela Parisini) 7