Premessa Indagine conoscitiva sugli strumenti di vigilanza europea dei mercati finanziari Commissione Finanze e Tesoro del Senato della Repubblica Mercoledì 20 gennaio 2010, ore 14,30 Buon pomeriggio. Intervento di Gustavo Piga * Sono onorato di potermi rivolgere a questa Commissione su un tema alquanto delicato e strategico per le sorti della stabilità finanziaria e le prospettive di crescita in Europa ed in Italia. Sono infatti dell idea che il tema della riforma del sistema di vigilanza finanziaria all interno dell Unione Europea, fino ad ora affrontato con strumenti tecnici e sostanzialmente da tecnici, abbia un risvolto politico di dimensioni notevoli che, qualora non raccolto, potrebbe non solo mettere in difficoltà il fine ultimo di questa riforma, ossia la stabilità finanziaria europea e, di conseguenza, quella mondiale, ma anche pregiudicare i nostri interessi strategici nazionali. Il dibattito sulla riforma del sistema di vigilanza ha subito un accelerazione costante in questi ultimi mesi. Ovviamente la crisi economica mondiale è alla base di ciò. E dell ottobre 2008 la decisione del Presidente Barroso di affidare ad un gruppo di esperti finanziari di fornire consigli sul futuro della regolazione e supervisione finanziaria 1. Il rapporto esce nel febbraio del 2009, e ci si riferisce ad esso come il Rapporto de Larosière (da ora in poi il Rapporto ), dal nome del Presidente del Gruppo incaricato. Jacques de Larosière, oltre a vantare un ampia esperienza di civil servant nelle più alte cariche nazionali e sovranazionali sui temi finanziari, è consulente dell Amministratore Delegato di BNP-Paribas e, dal 2007, è anche Garante del NYSE Group Trust. Questi meri consigli sono rapidamente diventati disegno di legge. La raccomandazione 22 del Rapporto menziona la necessità di un sistema europeo integrato di supervisione finanziaria, da completare tra il 2011 ed il 2012. I regolamenti ora in discussione presso il Parlamento Europeo 2 per mettere in atto tale strategia sono già stati sottoposti alle Commissioni parlamentari competenti a Strasburgo e sembrano delineare un ulteriore accorciamento nei tempi di realizzazione di questo progetto. I testi a disposizione indicano come il Rapporto sia in larga parte alla base della nuova proposta di architettura finanziaria internazionale. Questa brusca accelerazione non trova che una limitata attenzione nei media e nel dibattito politico nazionale. Essa necessita di una ben più approfondita disamina ed è per questo che mi complimento con la Commissione per questa importante iniziativa di indagine conoscitiva. Le cause della crisi * 1 Rapporto del De La Rosière Group, febbraio 2009, pagina 3. 2 Proposals for a REGULATION OF THE EUROPEAN PARLIAMENT AND OF THE COUNCIL establishing a: 1) European Securities and Markets Authority, 2) European Insurance and Occupational Pensions Authority, 3) European Banking Authority, 4) European Systemic Risk Board.
Ho citato non a caso, in apertura, il legame con la crisi economica della materia oggetto di indagine da parte di questa Commissione. Nei limiti in cui, infatti, questa crisi è figlia di una struttura imperfetta nella architettura della vigilanza europea, l avvio di una riforma è giustificabile ed anzi auspicabile e la sua velocità di attuazione comprensibile. Questo è dunque un primo punto da stabilire. Quale è stata la causa principale della crisi? Se potremo ragionevolmente dimostrare che tale crisi è da attribuire in larga misura ad un fallimento nella vigilanza, si badi bene che il nostro compito di analisi della riforma in atto non sarà che cominciato. Sarà infatti fondamentale, nel costruire la nuova architettura finanziaria, non ripetere gli errori logici e politici del passato che andranno dunque identificati con chiarezza ed evitati. Quali le cause della crisi? Alcuni anni orsono, ben prima che all orizzonte si stagliassero i primi segnali di tensione sui mercati, ebbi modo di convenire con il Presidente di questa Commissione, in un dialogo stimolante, come dovessimo guardare con grande attenzione allo sviluppo ed al divenire degli squilibri finanziari ed economici mondiali. Coniammo insieme una parabola a mio avviso istruttiva della cicala (gli Stati Uniti), la formica (la Cina) e la bella addormentata nel bosco (l Europa). Tali squilibri (vedi Figura 1) sono ben anteriori alla crisi e legati all apertura della Cina al resto del mondo e ad un suo nuovo modello di sviluppo economico. Allora come oggi il mio timore al riguardo non era tanto economico, quanto geo-politico: temevo il cappio che la Cina andava imponendo ai nostri alleati Americani e la crescente distanza di relazioni che si generava tra Vecchio e Nuovo Continente, che non poteva non rischiare di vederci esclusi sempre più come continente - dallo scenario strategico globale e mettere a repentaglio la forza e l unità delle potenze democratiche. Dico questo per sottolineare che non concordo invece con l interpretazione di chi ascrive questa crisi odierna alle dinamiche globali di tali saldi. In particolare credo che la crisi che fronteggiamo non abbia nulla a che vedere con una fuga dai mercati e dalle attività finanziarie statunitensi dovuta al panico. Sono felice che il Capo del Dipartimento di Economia del prestigioso Massachusetts Institute of Technology, Ricardo Caballero, abbia di recente argomentato (Lezione Baffi alla Banca d Italia di quest ultimo dicembre) come questa interpretazione fosse incompatibile sia con l andamento durante la crisi del dollaro che con l andamento dei flussi di capitale.
Come si può vedere dalla Figura 1 il deficit di parte corrente negli Stati Uniti si comincia a ridurre prima della crisi (dal 2006) e, come si vede dalla Figura 2, il dollaro non ha subito deprezzamenti. Il che significa che la crisi americana è stata causata da una contrazione nella domanda aggregata dovuta a problemi interni legati alla crisi finanziaria, e non dalla mancanza di fiducia internazionale nel dollaro, che avrebbe causato fughe di capitali sostanziose assieme al deprezzamento del dollaro. Lo stesso Caballero ritiene a mio avviso correttamente che la crisi sia legata in origine ad una crescita notevolissima di domanda di strumenti finanziari sicuri (tripla A) a cui non ha fatto fronte una offerta sufficiente da parte del settore pubblico. A tale fame di strumenti sicuri hanno sopperito, grazie all ingegneria finanziaria, il settore privato americano ed anche europeo. 3 Tale ingegneria finanziaria permette effettivamente di ridurre i rischi tramite strategie sofisticate di pooling e segregazione dei portafogli crediti delle banche in veicoli finanziari autonomi. Sono strumenti AAA se singolarmente presi perché basati su tecniche di diversificazione del rischio, ma sono strumenti comunque esposti al rischio non diversificabile e sistemico: se le banche mantengono comunque in pancia (ancorché in veicoli non considerati dalle pratiche contabili) questi strumenti perché non riescono a collocarli a sufficienza presso il pubblico tramite i mercati, in caso di crisi sistemica le conseguenze di questo attivo non performante delle banche si propagano in maniera fulminante in tutto il sistema. 3 E vero che il Governo degli Stati Uniti ha visto il suo debito pubblico (crescente a causa della guerra) finanziato dai paesi emergenti ed in particolare dalla Cina, tuttavia non a sufficienza per venire incontro alla crescente domanda di queste attività sicure. E un eccesso di domanda di attività finanziarie non rischiose che è cresciuto dopo gli eventi del settembre 2001, anche a fronte di 1) un incapacità degli emittenti dei mercati emergenti di fornire strumenti sicuri agli investitori e 2) alle varie regole e statuti dei fondi pensione, ampiamente in crescita, che abbisognavano di tali strumenti AAA.
La domanda chiave dunque da porsi è: perché le banche li hanno tenuti in pancia, questi frutti della loro stessa ingegneria finanziaria? La risposta è: perché questi offrivano rendimenti attraenti e liberavano capitale dai bilanci, bloccato altrimenti nelle sue forme tradizionali di credito dai vari accordi di Basilea. Bastava vendere il proprio credito e finanziare con esso l acquisto di cartolarizzazioni attraenti che non avevano vincoli analoghi per vedere aumentare notevolmente i propri profitti complessivi con una riduzione apparente del rischio dell attivo, ma con un aumento dell esposizione al rischio sistemico. Certo le norme di contabilità non hanno reso possibile l emergere pubblico di questi rischi nei bilanci bancari, trasferiti solo apparentemente altrove presso i veicoli d investimento strutturati (SIV). Ci si può chiedere dunque se il sistema è fallito per una mancanza di contabilità appropriata, nel senso che, se le banche avessero mostrato la struttura del loro attivo in maniera trasparente ai mercati, i campanelli di allarme da parte degli azionisti di queste banche sarebbero suonati prima. La mia opinione è che comunque questi operatori di mercato o azionisti delle stesse banche, attratti dagli alti rendimenti dell attivo, non avrebbero comunque protestato troppo. Contabilità appropriata o meno, il sistema è crollato perché, scientemente o per negligenza, le autorità di vigilanza non hanno controllato. Solo al momento della crisi i regolatori scoprono l esistenza dei SIV. Scoprono che avevano regolamentato in maniera severa le attività tradizionali lasciando del tutto non regolamentati altri settori del mercato finanziario. Incompetenza delle autorità di vigilanza o cattura da parte dei sorvegliati, conta poco. Quello che conta è che questo fallimento pubblico è la ragione ultima della crisi. Ma perché è avvenuto questo fallimento? Che sia stato per incompetenza o perché i sorveglianti erano in mano ai sorvegliati è evidente che ciò era a sua volta dovuto al fatto che le banche erano cresciute a dismisura negli ultimi anni, scavalcando i confini nazionali, incoraggiate da politiche miopi di aggregazioni e fusioni, diventando così grandi da non avere più paura dei regolatori nazionali ( too big to fear ); o perché questi ultimi erano ora più facili da catturare visti i rapporti di forza e le connivenze, o perché questi semplicemente erano incapaci ad inseguire l informazione su flussi internazionali e strutture finanziarie ormai sempre più complesse e globalizzate.
La risposta al fallimento della vigilanza: un altro fallimento? * Ecco dunque che a mio avviso dobbiamo essere assolutamente felici che si sia messa in moto la macchina di un sistema di più Autorità di Vigilanza europea, che possa avere contezza dei flussi che legano i diversi attori finanziari del Continente e abbia la forza contrattuale per fronteggiarli e punirli in caso di comportamenti scorretti; anche perché è utopistico e forse controproducente mettere vincoli alla dimensione delle banche, interferendo in tal modo nella iniziativa privata lecita. E evidente da tutto quanto sopra come, affinché queste Autorità abbiano successo esse dovranno essere puntellate da una governance che ne assicuri 1) l indipendenza dalle pressioni delle banche e imprese finanziarie (i sorvegliati) e dei governi male intenzionati e 2) la competenza nello svolgere la propria missione. Siccome la competenza istituzionale in questo campo è merce rara, come le cause della crisi stessa dimostrano, condizione spesso inevitabile per trovarla è che si vada a cercarla proprio negli stessi ambienti che si devono regolare. Se così è, dunque, ci troveremo di fronte ad un complesso di nuovi vigilanti europei che dovranno essere: grandi e forti, indipendenti e con competenze assicurate da persone esperte del settore regolato. E tuttavia solo naturale temere e cercare di scongiurare, anche alla luce degli eventi che abbiamo dimostrato avere scatenato la crisi, l unico rischio verosimile su cui potranno inciampare le Autorità: rispondere, nuovamente, all interesse privato dei controllati e non a quello della società largamente intesa, che richiede a gran voce che finalmente vengano tutelate stabilità e trasparenza finanziaria. 4 A questo problema l unica soluzione (non necessariamente vincente) a disposizione dei cittadini è di richiedere che tali istituzioni indipendenti diano conto dei loro comportamenti a chi a questi compiti li ha delegati: è il tema della c.d. accountability delle istituzioni di fronte alla società ed alla politica. E questa una questione che abbiamo già affrontato in maniera decisa e inequivocabile in una situazione analoga nel passato: la creazione della Banca Centrale Europea. Chiunque voglia può leggersi il trattato che istituisce la nostra Comunità europea. Alla fine di esso sono in bella mostra le firme dei rappresentanti di allora, democraticamente eletti, dei Paesi che hanno scelto di aderire al Trattato. Allegato di tale trattato è il Protocollo sullo Statuto del Sistema Europeo di Banche Centrali e della Banca Centrale Europea. Con esso tali Governi decisero di affidare l importante compito della stabilità monetaria ad una banca centrale indipendente dalle pressioni politiche. Pensarono bene tuttavia che tale delega non solo dovesse venire democraticamente concessa dai Governi ma che la nomina del Presidente della Banca Centrale Europea (BCE), il vicepresidente e gli altri membri del comitato esecutivo (esperti finanziari, come sarebbe stato facile immaginare) fosse effettuata di comune accordo dai governi degli Stati membri, a livello di capi di Stato o di governo, su raccomandazione del Consiglio previa consultazione del Parlamento europeo e del Consiglio direttivo. Un utilissimo modo per temperare tale indipendenza con la più alta forma di responsabilizzazione verso i cittadini dell Unione Europea. La riforma ora in discussione presso il Parlamento Europeo - la nascita di tre Autorità che compongono il c.d. Sistema Europeo dei Supervisori Finanziari, per banche, assicurazioni e mercati finanziari, ed un Board del Rischio Sistemico Europeo, presieduto dal Presidente della BCE, con il 4 Mervyn King, Governatore della Banca d Inghilterra, sostiene come The Bank (of England) finds itself in a position rather like that of a church whose congregation attends weddings and burials but ignores the sermons in between... Like the church, we cannot promise that bad things won t happen to our flock. Ci verrebbe naturale, piuttosto, dire che la chiesa appare piuttosto come quella del film Fratello Sole Sorella Luna di Franco Zeffirelli, in cui negli scranni frontali appaiono i nobili e uomini della chiesa riccamente addobbati mentre al muro freddo si appoggiano i vecchi poveri e denudati. Di lì a poco San Francesco si sarebbe spogliato delle sue ricche vesti per sempre per aiutare il suo gregge.
quale interagiscono le tre Autorità è tutt altra musica rispetto a quella di allora: le nuove disposizioni non devono infatti essere approvate dai Governi (come lo fu il Trattato), visto che sono regolamenti che hanno efficacia normativa immediata, non venendo dunque rispettati i principi minimi di democraticità del processo di delega delle competenze che furono adottati per la BCE. E a poco vale sostenere come la BCE fosse ben più potente di queste Autorità, perché così non è. Si delega infatti alle Autorità europee l obbligo di verificare il rispetto dell adeguamento alle normative europee delle autorità nazionali, mentre sempre a tali Autorità si darebbe delega, su determinazione di uno stato di emergenza da parte della Commissione Europea, a emanare decisioni a cui le autorità di vigilanza nazionale si dovrebbero attenere. Addirittura, nel caso in cui tali decisioni delle Autorità Europee abbiano un impatto fiscale per i singoli stati membri (salvataggio bancario a costo dei contribuenti?) questi ultimi si possono opporre ad effettuare quanto richiesto, ma se l Autorità insiste la decisione finale è demandata al Consiglio Europeo dei Primi Ministri. Nel caso questo non dovesse riunirsi rapidamente, l opposizione del Governo nazionale sarebbe considerata irrilevante a fronte della decisione dell Autorità e questa diverrebbe applicabile. L indipendenza garantita a tali nuovi istituzioni è ampia. Contrariamente al Presidente della BCE, eletto appunto dai Governi, i Presidenti delle tre Autorità saranno prescelti dal Consiglio delle Autorità rispettive e sono soggetti solo a conferma da parte del solo Parlamento Europeo. Egli, dice il testo del disegno di regolamento, non chiederà né prenderà istruzioni da istituzioni comunitarie o governi membri dell Unione Europea. Il Consiglio delle Autorità, dice sempre il regolamento, dovrà agire con indipendenza e oggettivamente in favore degli interessi comunitari senza chiedere né ricevere istruzioni, così come il Presidente, dalle istituzioni comunitarie o dai Governi. Insomma gli interessi comunitari per quanto riguarda la finanza saranno lasciati alla libera interpretazione per lo più di un ristretto gruppo di banchieri e esperti di materie finanziarie. Tali Autorità avranno infine il diritto di ricevere qualsiasi informazione riterranno necessaria dai Governi nazionali, mentre dovranno fornire informazioni ai Governi ed al Parlamento Europeo sugli sviluppi di mercato solo quando lo riterranno necessario. Addirittura, ma certamente deve esserci un errore di scrittura nel testo in inglese del regolamento, in caso di richiesta da parte del Consiglio o del Parlamento di fornire opinioni sui suoi obiettivi, potrà e non dovrà adeguarsi a tale richiesta. Ovviamente i membri di tali Autorità saranno soggetti all obbligo di segretezza professionale e come tali protetti da intrusioni eccessive di chi volesse giudicare il loro operato. Vorrei ricordare per mettere in prospettiva le cose - a questo proposito cosa citava l Economic Report 5 del Comitato Economico e Finanziario nel 2001, sottoscritto dal nostro rappresentante di allora del Ministero del Tesoro, oggi componente della Banca Centrale Europea, in caso di crisi fnanzaria: Other authorities, such as the ministry of finance and the deposit insurance fund, if any, may also become involved, and thus should be informed in a timely manner. Finance ministries need to be informed about any developments that might put public money at risk or have serious stability or macro-economic implications. I poteri di queste Autorità europee sembrano dunque delegittimare il ruolo delle autorità di vigilanza nazionale. Forse ciò sarebbe comprensibile vista l inefficacia delle autorità nazionali nella recente crisi, ma si rimane stupefatti quando si scopre dai regolamenti in discussione che il 5 Number 156 July 2001, Economic Report on financial crisis management by the Economic and Financial Committee. Lo stesso de Larosière ebbe modo a suo tempo modo di riprendere il passaggio citato in suo discorso: EUROPEAN SAFETY NETS - Texte prononcé par Jacques de Larosière lors d un colloque organisé à Paris par l American University le mardi 15 juin 2004.
Consiglio di tali Autorità è composto esclusivamente da membri votanti delle stesse autorità di vigilanza nazionali! Val la pena ricordare inoltre come la stessa BCE, al centro della riforma in questione, non sembra esente da colpe se nel 2003 6, sulla gestione delle crisi finanziarie, assicurava con un Memorandum of Understanding che avrebbe lavorato per l obiettivo di: enhance the practical arrangements for handling crises at the EU level, since smooth interaction between supervisory and central banking functions will facilitate an early assessment of the systemic scope of a crisis and contribute to effective crisis management. Evidentemente con successo minimo, come è davanti agli occhi di tutti. E quindi perché mai dovremmo delegare a chi ha fallito già una volta il potere di decidere nuovamente? La risposta a me pare chiara: tali regolamenti sono fatti per aggirare il potere non tanto delle autorità di vigilanza nazionali quanto dei singoli governi, che di fatto con tali norme a livello europeo rinunciano ad una qualsiasi forma di politica industriale bancaria nazionale o europea,lasciandola nelle mani di alcuni membri, quelli del Board, prescelti per le loro competenze finanziarie, ovvero appartenenti a quello stesso mondo che dovrebbero sorvegliare. Insomma, nel mondo della finanza è stato creato in pochi mesi - un mostro che concentrerà un potere immenso nelle mani di pochi con pochissimi doveri e che rischia di rispondere in larga parte agli interessi di coloro che invece da tali Autorità dovrebbero essere sorvegliati. Come pensare che tali Autorità siano minimamente capaci di arrestare comportamenti speculativi che hanno causato negli ultimi anni quanto sappiamo, tanto più se dovranno poi essere i Governi nazionali, cioè i contribuenti, a soccorrere le banche quando in difficoltà? Mi pare chiaro che a livello nazionale ci si debba battere affinché i poteri del parlamento europeo quanto a nomine dei vertici, rappresentanza interna al Consiglio e rendicontazione al Parlamento delle Autorità siano ampiamente modificate prima dell approvazione di questi regolamenti. Un ultima considerazione. Il parlamento europeo non crescerà mai se lo si lascia senza competenze reali e poteri di incidere. Sarebbe l ennesimo errore: lasciare al palo assieme al parlamento democraticamente eletto l Europa degli europei a tutto vantaggio dell Europa delle lobby. Grazie per la vostra attenzione. 6 ECB PRESS RELEASE - Memorandum of Understanding on high-level principles of co-operation between the banking supervisors and central banks of the European Union in crisis management situations. March 10, 2003.