INTRODUZIONE Il commercio internazionale viene sovente condizionato od influenzato da fattori istituzionali e da disposizioni normative statali, che vengono designate come misure protezionistiche, nonostante le forti argomentazioni teoriche sui benefici generali del libero scambio. Tali misure possono assumere, tra le altre, la forma di dazi, contingenti alle importazioni, normative tecniche sull etichettatura o sulla sicurezza sanitaria dei prodotti, sussidi all esportazione, ovvero anche di normative che indirettamente favoriscono le esportazioni, quali le concessioni fiscali. Le argomentazioni a sostegno delle misure protezionistiche possono essere classificate in alcune categorie generali: tra le più note vi sono la protezione dell industria nascente, la protezione della sicurezza nazionale e della salute pubblica, il miglioramento della bilancia dei pagamenti e la necessità di ottenere maggior gettito fiscale. Oltre a rientrare nelle suddette categorie generali, le cause del particolare sostegno al settore agricolo possono essere ricondotte principalmente a motivazioni politiche ed economiche e risultano strettamente interconnesse nella rete delle politiche commerciali. Le motivazioni politiche riguardano, innanzitutto, la necessità assoluta di approvvigionamenti a costi ragionevoli di generi alimentari e di fibre tessili in qualsiasi società. Questa necessità spinge i governi al sostegno del settore agricolo sia in tempo di pace che in tempo di guerra. In secondo luogo, nonostante nei Paesi sviluppati la popolazione attiva impiegata nel settore agricolo sia diminuita e costituisca attualmente solo una piccola parte del totale della popolazione attiva, la sua influenza politica è 5
rimasta abbastanza forte da evitare la repentina erosione dei programmi protezionistici sorti nei tempi in cui il numero di produttori agricoli era maggiore. Questo fenomeno si verifica in parte a causa della lentezza nell aggiustamento della rappresentanza politica rispetto al decrescente numero di persone operanti nel settore agricolo ed in parte per il fatto che il potere politico in molte società è in qualche misura land-based (Houck, 1987). Le motivazioni di ordine economico che conducono al sostegno pubblico del settore agricolo riguardano, principalmente, la necessità di: dare stabilità al mercato: l instabilità del mercato dei beni agricoli è dovuta all inelasticità della domanda e dell offerta interne, all incertezza sull andamento dei mercati internazionali delle c.d. commodities, nonché alle variabili climatiche e ad altre problematiche tipiche del settore (quali possono essere le invasioni di insetti, le malattie che colpiscono i capi di bestiame, ecc.); sostenere i redditi degli agricoltori: in quanto nella maggior parte dei Paesi la crescita di tali redditi nel lungo periodo è stata ed è tuttora inferiore rispetto alla crescita del reddito per gli operatori di altri settori. Le misure per raggiungere questo obiettivo operano tipicamente influenzando i mercati in cui i produttori vendono i propri prodotti ovvero acquistano le materie prime necessarie; in alternativa possono essere previsti pagamenti diretti agli agricoltori non legati al tipo di produzione effettuata ed alla quantità di output commercializzato; regolamentare gli scambi commerciali con l estero per garantire l approvvigionamento delle derrate agricole: la completa autosufficienza nella produzione di beni agricoli è una situazione limite teorica che ha scarse probabilità di verificarsi dal punto di vista pratico, più verosimile è il caso in cui uno Stato sia importatore netto ovvero esportatore netto di beni 6
agricoli (caso quest ultimo che si verifica sicuramente per i Paesi grandi esportatori di beni agricoli del c.d. gruppo di Cairns del Doha Round, cioè Argentina, Australia, Bolivia, Brasile, Canada, Cile, Colombia, Costa Rica, Guatemala, Indonesia, Malaysia, Nuova Zelanda, Paraguay, Filippine, Sud Africa, Tailandia, Uruguay). Negli Stati importatori netti si tende a considerare eccessivamente dispendioso (per l utilizzo di valuta estera e le possibili connesse perdite su cambi) o pericoloso per la salute e la sicurezza pubblica l approvvigionamento dei beni necessari sul mercato internazionale, di conseguenza vengono messi in atto programmi di sostegno per la produzione di beni sostituti delle importazioni agricole. Similmente, i Paesi esportatori netti possono introdurre misure di sostegno alle imprese esportatrici per favorire la propria economia e migliorare il saldo della propria bilancia commerciale. Negli ultimi decenni la World Trade Organisation, al fine di promuovere il libero scambio ed ottenere tutti i benefici ad esso connessi, ha preso in considerazione anche le misure protezionistiche a favore del settore agricolo, cercando di far approvare agli Stati membri degli accordi relativi alla loro graduale riduzione. Il presente lavoro si propone di analizzare la misura protezionistica classica, il dazio all importazione (Capitolo 1), ed un insieme di misure che sono state definite con il termine di concessioni fiscali (Capitolo 2), nonchè di stimare i loro effetti sul commercio internazionale di beni agricoli (Capitolo 3). Mentre i dazi sono stati oggetto di abbondante analisi in letteratura, nonché di tentativi sempre più estesi di regolamentazione da parte della World Trade Organization, solo recentemente l attenzione degli studiosi si è rivolta 7
alle concessioni fiscali al settore agricolo, sia perché sono meno evidenti in termini di bilancio pubblico (mentre ai dazi sono connesse entrate pubbliche, alle concessioni fiscali possono essere connesse soltanto delle minori entrate fiscali, c.d. tax expenditure, le quali però non sono oggetto di rilevazione contabile), sia perché sono meno conosciute vista la difficoltà e la continua mutevolezza di una materia quale il diritto tributario. In considerazione del fatto che sia i dazi che le concessioni fiscali hanno influenza, direttamente o meno, sul libero scambio, si analizza infine il commercio internazionale dei beni agricoli e si stima l impatto su di esso di queste misure, considerando quattro attori principali: Europa, America del nord, Asia e Resto del mondo. 8
1. I dazi sui beni agricoli 1.1 I dazi nella teoria economica Il libero scambio massimizza la produzione mondiale ed avvantaggia tutti i Paesi. Ciò nonostante in pratica tutti i Paesi impongono alcune restrizioni al libero flusso del commercio internazionale, le quali vengono in genere giustificate in termini di benessere nazionale, protezione dell industria nascente o salute pubblica, ma che sono in realtà sostenute da gruppi di interesse del Paese stesso e motivate anche dalla necessità dello Stato che li impone di migliorare la bilancia dei pagamenti e di ottenere un maggior gettito fiscale. Il meccanismo tradizionale più importante di protezione commerciale è il dazio, che è una tassa ovvero un imposta che grava sul bene scambiato nel momento in cui attraversa un confine nazionale. Il dazio all importazione, che risulta di più frequente applicazione è un imposta sul bene estero importato, mentre il dazi all esportazione sono un imposta sul bene interno esportato. Questi ultimi vengono frequentemente imposti dai Paesi in Via di Sviluppo sulle loro esportazioni tradizionali (cioè soprattutto materie prime e risorse naturali) con l intento primario di incrementare le entrate dello Stato, in quanto i dazi all esportazione presentano l importante vantaggio di essere di facile riscossione e, inoltre, non richiedono l implementazione di costosi meccanismi amministrativi per la loro applicazione. Essi causano tuttavia un aumento dei prezzi sul mercato internazionale, con la conseguenza che la domanda internazionale del bene diminuisce e sul mercato interno aumenta la 9
quantità disponibile per il consumo di tale bene. L aumento della quantità offerta internamente causa, a sua volta, una diminuzione del prezzo sul mercato interno, con la conseguenza che nell immediato aumenta la rendita del consumatore e diminuisce la rendita del produttore 1. Viceversa, i Paesi industrializzati impongono dazi o altre restrizioni commerciali per proteggere alcune industrie, di solito ad alta intensità di lavoro, mentre per aumentare le entrate impiegano per lo più le imposte sul reddito. I dazi possono, inoltre, essere ad valorem, specifici o misti. Il dazio ad valorem è espresso come una percentuale fissa del valore del bene scambiato. Il dazio specifico è espresso come una somma fissa per unità fisica del bene scambiato. Infine, il dazio misto è una combinazione di un dazio ad valorem e di un dazio specifico. I dazi sono andati generalmente riducendosi nei Paesi industrializzati a partire dalla seconda guerra mondiale, tuttavia il commercio dei beni agricoli è ancora soggetto a barriere relativamente alte, sia dirette quantitative, sia di tipo non tariffario (Krugman e Obstfeld 2008, Dominick Salvatore 1999, Houck 1987). 1.1.1 Analisi di equilibrio parziale di un dazio in un Paese piccolo Gli effetti di equilibrio parziale di un dazio possono essere analizzati tramite i grafici della Figura 1.1.1.a e della Figura 1.1.1.b, in cui viene rappresentata, rispettivamente, la situazione sul mercato interno e la situazione 1 I concetti di rendita del consumatore e di rendita del produttore vengono spiegati infra. Li si introduce nel contesto della trattazione degli effetti dei dazi all esportazione perché si tratta di un analisi di sintesi, nel seguito infatti si approfondisce l analisi per i dazi all importazione. 10
sul mercato internazionale del bene X relativamente ad un Paese, per ipotesi, di piccole dimensioni. L ipotesi del Paese piccolo sta ad indicare che il Paese non è in grado, variando i prezzi, il livello di domanda ovvero il livello di offerta del bene X, di produrre variazioni sul mercato mondiale dello stesso bene X. In Figura 1.1.1.a, D x è la curva di domanda e S x è la curva di offerta del bene X, entrambe sul mercato interno. In assenza di commercio internazionale, l intersezione di D x e S x definisce il punto di equilibrio E, con i relativi livelli di offerta di bene e di prezzo di equilibrio. In condizioni di libero scambio al prezzo mondiale P 1 il Paese consuma una quantità di X pari ad AB, della quale una quantità pari ad AC è prodotta internamente ed una quantità pari a CB è importata. 11
La linea orizzontale S t rappresenta la curva, con elasticità 2 infinita, dell offerta estera del bene X al Paese in condizioni di libero scambio. Tale curva è la medesima riportata nella Figura 1.1.1.b, con la denominazione ES(R) ( excess supply, rest of the world ). In Figura 1.1.1.b l asse delle ordinate misura la quantità di importazioni del Paese. 2 L elasticità è il rapporto tra le variazioni (percentuali o infinitesimali) di due variabili. In termini formali, date due variabili y e x, l elasticità di y rispetto a x si misura con la formula: η yx % y = % x = y x x y in cui % x = x 1 x x 0 0 100 L elasticità misura dunque la sensibilità di y rispetto a variazioni di x. Laddove possono essere definite variazioni infinitesimali di y e x, è possibile esprimere l elasticità in termini di derivata di y rispetto a x: η = dy yx dx Nel caso di elasticità infinita, la reattività è massima. Qualsiasi minima variazione di x provoca una grossa risposta di y. x y 12
In assenza di dazi la quantità importata dal Paese è pari a df (equivalente alla quantità CB in Figura 1.1.1.a) ed è definita dal punto di intersezione tra le curve di eccesso di offerta del resto del mondo (ES(R)) e di eccesso di domanda del Paese in libero scambio (ED). Se il Paese impone un dazio di ammontare unitario P 2 -P 1, il prezzo di X sale a P 3 2. A tale prezzo il Paese consuma una quantità di X pari a GH, in parte (GJ) prodotti internamente, ed in parte (JH o l equivalente de) importati. La linea orizzontale S f+t in Figura 1.1.1.a rappresenta la nuova curva dell offerta estera del bene X al Paese, comprensiva del dazio. Sul mercato internazionale del bene X l imposizione del dazio comporta uno spostamento verso il basso in misura pari al dazio della curva ED, che raggiunge la posizione ED*, cioè l eccesso di domanda del Paese in seguito all imposizione del dazio. L intersezione tra ED* ed ES(R) determina una nuova ed inferiore quantità di importazioni del Paese. Tornando ad analizzare il mercato interno (Figura 1.1.1.a), la diminuzione della quantità importata (c.d. effetto commercio estero o effetto importazione) è data dalla somma del valore assoluto di due effetti: l effetto consumo del dazio (cioè la riduzione del consumo interno) che è pari a BN; l effetto produzione (cioè l espansione della produzione interna risultante dal dazio) che è pari a CM. L aumento di P x nel Paese in seguito all imposizione del dazio produce un effetto consumo tanto maggiore quanto più elastica e piatta è la curva D x. Allo stesso modo, quanto più elastica è S x, tanto maggiore è l effetto produzione. Di conseguenza, quanto più elastiche sono D x e S x nel Paese, tanto maggiore è l effetto importazione del dazio (cioè tanto maggiore è la riduzione delle importazioni nel bene X) e tanto minore l effetto entrate fiscali. 3 Il differenziale di prezzo può essere interpretato, indifferentemente, come spostamento della curva di domanda (se il dazio è pagato direttamente dal consumatore) verso il basso in misura pari alle entrate unitarie addizionali dei produttori in seguito all imposizione del dazio, ovvero come spostamento della curva di offerta internazionale (se risulta pagato dal produttore estero) verso l alto in misura pari all ammontare unitario del dazio. Nei grafici riportati viene adottata la prima interpretazione. 13
Altra conseguenza dell imposizione del dazio è l effetto entrate fiscali (cioè le entrate riscosse dal governo), il quale può essere misurato indifferentemente sul mercato interno o sul mercato internazionale (è infatti pari all area MJHN in Figura 1.1.1.a, ed all area kled in Figura 1.1.1.b, le due aree sono congruenti a causa della coincidenza della base che rappresenta la quantità importata e dell altezza che rappresenta l importo unitario del dazio -) (Krugman e Obstfeld 2008, Dominick Salvatore 1999, Houck 1987, G. Coda-Nunziante 1970). 1.1.2 Effetti dell imposizione di un dazio sulla rendita del consumatore e del produttore L incremento del prezzo del bene X da P 1 a P 2 porta ad una riduzione della rendita del consumatore e ad un aumento della rendita del produttore. 14
Il grafico (A) della Figura 1.1.2.a mostra la perdita di rendita del consumatore causata dal dazio, pari all area AGHB: prima dell imposizione del dazio, i consumatori consumavano pagando P 1, cioè pagando per ogni unità quanto erano disposti a pagare per l ultima unità del bene X (corrispondente al punto B del grafico), ma la soddisfazione che ricevono i consumatori per le unità precedenti del bene X da loro acquistate è superiore (e sarebbero perciò disposti a pagare anche prezzi più alti per tali unità). Di fatto, l altezza della curva di domanda esprime il livello di prezzo massimo che i consumatori sarebbero disposti a pagare per ogni unità del bene piuttosto che restarne senza. La differenza fra ciò che i consumatori sarebbero disposti a pagare per ogni unità del bene (indicata dall altezza di D x in quel punto) e ciò che essi effettivamente pagano per quella unità (cioè lo stesso prezzo che pagano per l ultima unità che acquistano) è chiamato rendita o surplus del consumatore. Graficamente, essa è rappresentata dall area al di sotto della curva di domanda e al di sopra del prezzo corrente. Il grafico (B) della Figura 1.1.2.a mostra l aumento della rendita del produttore in seguito all imposizione del dazio, che è dato dall area AGJC. La curva di offerta, essendo data dalla sommatoria orizzontale delle curve di costo marginale dei produttori, rappresenta in ogni suo punto il prezzo minimo a cui i produttori sono disposti a cedere quell unità marginale (tale prezzo rappresenta infatti il costo necessario a produrla). Al prezzo di mercato, mentre l ultima unità ceduta non genera rendita marginale (per la coincidenza fra la retta del prezzo di mercato e la curva di offerta in corrispondenza di tale unità), per le unità precedenti l agricoltore riceve invece un prezzo maggiore del prezzo minimo a cui è disposto a cedere (costo marginale) e la somma dei differenziali fra questi due prezzi è la rendita del produttore. 15
L aumento della rendita del produttore viene talvolta indicato come effetto di sussidio del dazio (Krugman e Obstfeld 2008, Dominick Salvatore 1999). 1.1.3 Costi e benefici di un dazio Le nozioni di rendita del consumatore e di rendita del produttore sono utilizzate per calcolare i costi ed i benefici del dazio. Facciamo riferimento alla Figura 1.1.1.a, per la quale abbiamo rilevato che in seguito all imposizione di un dazio il prezzo sale da P 1 a P 2, il consumo diminuisce da AB a GH, la produzione aumenta da AC a GJ, le importazioni diminuiscono da CB a JH ed il governo del Paese riscuote MJHN in dazi sulle importazioni. Abbiamo inoltre rilevato, nel paragrafo precedente, come la rendita del consumatore diminuisca di AGHB e la rendita del produttore aumenti di AGJC. Dalla figura si può notare che la riduzione della rendita del consumatore, pari ad AGHB, è in parte riscossa dal governo sotto forma delle entrate fiscali del dazio (MJHN), in parte oggetto di redistribuzione a favore dei produttori interni (AGJC) sotto forma di aumento della rendita del produttore, mentre la somma delle aree dei triangoli CJM e BHN rappresenta il costo sociale del protezionismo per l economia. Il triangolo CJM rappresenta la componente di produzione del costo sociale del protezionismo, ed è dovuta al fatto che, con il dazio, alcune risorse interne vengono trasferite dalla più efficiente produzione di altri prodotti esportabili alla meno efficiente produzione del bene X importabile. Il triangolo BHN rappresenta la componente di consumo del costo sociale del protezionismo, ed ha origine dal fatto che il dazio fa salire artificialmente P x distorcendo la struttura di consumo nel Paese. 16