Provvedimento n. 1776 ( I13B ) SAN PAOLO/LA FONDIARIA/MILANO ASSICURAZIONI L'AUTORITA' GARANTE DELLA CONCORRENZA E DEL MERCATO NELLA SUA ADUNANZA dell'11 febbraio 1994; SENTITO il Relatore Professor Fabio Gobbo; VISTA la legge 10 ottobre 1990 n. 287; VISTA la propria delibera del 17 settembre 1991, relativa ad operazioni di concentrazione realizzate tra l'istituto BANCARIO SAN PAOLO DI TORINO e la FONDIARIA Spa (FONDIARIA in prosieguo); VISTA la propria delibera del 20 novembre 1991, relativa all'accordo di collaborazione, concluso il 5 luglio 1991 e avente durata fino al 31 dicembre 1996, per la distribuzione di prodotti assicurativi tramite sportelli bancari, tra l'istituto BANCARIO SAN PAOLO DI TORINO, la FONDIARIA e la MILANO ASSICURAZIONI Spa (MILANO in prosieguo); VISTA la comunicazione, pervenuta in data 8 giugno 1992, con la quale il GRUPPO BANCARIO SAN PAOLO Spa (SAN PAOLO in prosieguo) informava l'autorità di aver sottoscritto, in data 1 aprile 1992, un nuovo accordo di collaborazione con la FONDIARIA, avente durata fino al 31 dicembre 2001; 1993; VISTE le proprie lettere di richiesta di informazioni del 28 agosto 1992, 23 dicembre 1992 e 16 aprile VISTE le informazioni pervenute il 13 ottobre 1992 ed il 26 gennaio 1993, nonché la lettera, pervenuta il 10 maggio 1993, con cui le parti comunicavano all'autorità l'intenzione di apportare alcune modifiche all'accordo del 1 aprile 1992; VISTA la propria delibera del 9 giugno 1993, con la quale ha disposto, ai sensi degli artt. 2 e 14 della legge n. 287/90, l'avvio dell'istruttoria nei confronti del SAN PAOLO, della FONDIARIA e della MILANO; VISTA la documentazione acquisita nel corso dell'istruttoria; SENTITI in data 28 luglio 1993 e 14 ottobre 1993 i rappresentanti delle parti; VISTA la richiesta di autorizzazione in deroga, presentata in via subordinata dalle parti, ai sensi dell'articolo 4 della legge n. 287/90, in data 14 ottobre 1993; VISTA la propria delibera del 10 novembre 1993, con la quale si è prorogato all'11 febbraio 1994 il termine di conclusione del procedimento; VISTO il parere dell'isvap, rilasciato in data 11 novembre 1993; VISTO l'atto, pervenuto il 28 gennaio 1994, con il quale le parti comunicavano di aver apportato modifiche sostanziali all'accordo di collaborazione stipulato il 1 aprile 1992; VISTI gli atti del procedimento; CONSIDERANDO i seguenti elementi:
Il fatto 1. In data 24 luglio 1991 l'istituto Bancario San Paolo di Torino comunicava all'autorità di voler procedere ad una serie di operazioni di concentrazione mediante alcuni scambi di partecipazioni azionarie: la banca acquisiva dalla FONDIARIA il 50% della società finanziaria FINLAURO Spa, cedendo a sua volta alla medesima FONDIARIA il controllo delle compagnie di assicurazioni POLARIS VITA Spa, CIDAS Spa e SIPEA Spa. La comunicazione contemplava anche un accordo di distribuzione esclusiva di prodotti assicurativi e misti assicurativi-finanziari della FONDIARIA tramite gli sportelli del SAN PAOLO. La durata di tale accordo era fissata in circa cinque anni dalla stipula (31 dicembre 1996). L'Autorità, in data 17 settembre 1991, deliberava il non avvio di istruttoria per le operazioni di concentrazione e considerava l'accordo di distribuzione non accessorio alle stesse e dunque suscettibile di autonoma valutazione ai sensi dell'articolo 2 della legge n. 287/90. In data 20 novembre 1991 l'autorità si pronunciava sull'intesa, deliberando di non avviare l'istruttoria ai sensi dell'articolo 14 della legge n. 287/90, in quanto la stessa non poteva considerarsi idonea, per i cinque anni di durata iniziale, ad impedire, restringere o falsare il gioco della concorrenza sul mercato di riferimento. Successivamente, ed in particolare l'8 giugno 1992, il SAN PAOLO comunicava di aver concluso, in data 1 aprile 1992, un nuovo accordo di distribuzione con la FONDIARIA e con la MILANO. Gli elementi di novità della nuova intesa rispetto alla precedente consistono in un ulteriore scambio di partecipazioni azionarie tra le parti, nonché nella proroga della durata della collaborazione al 31 dicembre 2001. In risposta a specifiche richieste dell'autorità, in data 13 ottobre 1992, 26 gennaio 1993, 3 marzo 1993 le parti hanno fornito informazioni relative alla collaborazione in atto. Da ultimo, il 30 aprile 1993, le parti comunicavano la propria intenzione di procedere ad una revisione del nuovo accordo del 1 aprile 1992, riservandosi di informare l'autorità delle modifiche eventualmente apportate. 2. Non avendo le parti comunicato alcuna modifica dell'accordo, l'autorità ha avviato l'istruttoria ai sensi degli artt. 2 e 14 della legge n. 287/90, con delibera del 9 giugno 1993, al fine di accertare eventuali infrazioni all'articolo 2, comma 2, della legge medesima. Le parti, in data 14 ottobre 1993, hanno presentato istanza di autorizzazione in deroga, ai sensi dell'articolo 4 della legge citata. In data 28 gennaio 1994 le parti hanno inviato all'autorità un nuovo testo del nuovo accordo di collaborazione, contenente alcune modifiche concernenti la clausola di esclusiva reciproca e la durata della collaborazione. Le parti 3. SAN PAOLO è la società capogruppo del Gruppo Creditizio SAN PAOLO risultante dalla ristrutturazione, attuata al termine del 1991 ai sensi della legge n. 218/90, dell'istituto BANCARIO SAN PAOLO DI TORINO (istituto di credito di diritto pubblico). Dall'originario Istituto sono derivati tre distinti soggetti giuridici: la Compagnia di San Paolo, fondazione nella quale sono state mantenute le finalità di interesse pubblico; la SAN PAOLO con poteri di indirizzo, di coordinamento e di controllo; l'istituto Bancario San Paolo Spa, nel quale è stata concentrata l'attività creditizia svolta in precedenza tramite l'azienda Bancaria e le Sezioni di Credito Speciale. Il Gruppo Bancario SAN PAOLO si colloca ai vertici del sistema bancario italiano ed è tra i maggiori gruppi bancari europei. La società controlla, oltre a numerose banche estere, l'istituto BANCARIO SAN PAOLO Spa, primo ente creditizio italiano, con una quota di partecipazione al capitale del 78,58%, il BANCO LARIANO Spa e la BANCA PROVINCIALE LOMBARDA Spa. Fanno capo, inoltre, al Gruppo Bancario SAN PAOLO numerose società di intermediazione mobiliare e di gestione patrimoniale ed il CREDIOP Spa, specializzato nel finanziamento a medio-lungo termine alle imprese. Nel mercato assicurativo, la società è presente attraverso una partecipazione del 50% nella SANPAOLO VITA Spa (già POLARIS VITA Spa; SANPAOLO VITA in prosieguo) -il restante 50% del capitale sociale è di proprietà della FONDIARIA- e nella MILANO (società del Gruppo FONDIARIA, cui il Gruppo SAN PAOLO partecipa attualmente per il 26,79%). Il Gruppo, che dispone in Italia di 849 sportelli, ha realizzato, nel 1992, una raccolta da clientela ordinaria pari a 181.190 miliardi. Nel mercato nazionale della raccolta bancaria il Gruppo SAN PAOLO ha conseguito una quota del 6,25% (fonte: dati forniti dalle parti). 4. FONDIARIA è la società holding del Gruppo assicurativo FONDIARIA, cui fanno capo, tra le altre, la FONDIARIA ASSICURAZIONI Spa (controllata per il 52%), la MILANO, la COMPAGNIA
LATINA DI ASSICURAZIONI Spa e la PREVIDENTE ASSICURAZIONI Spa. La società è autorizzata ad esercitare in Italia la riassicurazione nei rami danni e vita. Il Gruppo, nel 1992, ha incassato a livello nazionale premi di lavoro diretto pari a 4.883 miliardi di lire, corrispondenti ad una quota di mercato nazionale del 10,72%. In particolare, la società ha incassato premi per 741 miliardi di lire nel ramo vita (quota di mercato nazionale: 5,94%) e per 4.142 miliardi nei rami danni (quota di mercato nazionale: 12,53%) (fonte: dati ANIA). 5. MILANO è una compagnia di assicurazioni, attiva nel ramo vita e danni, il cui capitale sociale, a seguito dell'aumento deliberato con assemblea del 22 giugno 1993, è detenuto per il 51% dalla FONDIARIA o da sue controllate, per il 26% dal SAN PAOLO e per la restante quota da circa un migliaio di piccoli azionisti. Nel 1992, la compagnia ha raccolto premi per 1.200 miliardi nei rami danni (quota di mercato del 3,63%) e per 177 miliardi nel ramo vita (quota di mercato: 1,42%). Il "Nuovo Accordo Quadro di Collaborazione" 6. Il nuovo accordo quadro, attualmente in vigore, sottoscritto il 1 aprile 1992 dal Gruppo SAN PAOLO, FONDIARIA e MILANO, ridefinisce i rapporti di collaborazione tra le parti già regolati dalla convenzione del 5 luglio 1991. L'accordo, come già il precedente, ha ad oggetto la disciplina della produzione e distribuzione, in regime di esclusiva reciproca, di polizze assicurative e prodotti misti assicurativi-finanziari (articolo 1) del Gruppo FONDIARIA attraverso gli sportelli del Gruppo SAN PAOLO. Le novità introdotte si riferiscono a: a) scambi di partecipazioni azionarie; b) modalità operative per la distribuzione. 7. Per quanto attiene al profilo sub a), le parti hanno pattuito: - attribuzione al Gruppo SAN PAOLO ed alla società MILANO della diretta titolarità di quote paritetiche in SANPAOLO VITA (precedentemente controllata dalla FINPOLARIS Spa, società congiuntamente controllata dalle società SAN PAOLO e MILANO) (articolo 9); - consolidamento in capo alla società MILANO dell'intero capitale sociale della FINPOLARIS Spa (articolo 10); - impegno del Gruppo SAN PAOLO a garantire la sottoscrizione di azioni rappresentanti una parte dell'aumento di capitale sociale della MILANO (articolo 12). 8. Con riguardo agli aspetti distributivi le novità del nuovo accordo vanno ravvisate: - nell'individuazione delle società assicurative "di riferimento": le banche del Gruppo SAN PAOLO potranno distribuire polizze vita e danni della MILANO e polizze vita della SANPAOLO VITA (il precedente accordo prevedeva la sola commercializzazione di prodotti della MILANO) (articolo 5); - nella proroga della durata della collaborazione al 31 dicembre 2001 (articolo 18). 9. Due sono le clausole del nuovo accordo particolarmente rilevanti in questo contesto: a) il vincolo di esclusiva reciproca (articolo 3); b) la durata dell'accordo fino al 31 dicembre 2001, prorogabile tacitamente per ulteriori periodi di cinque anni, salvo recesso da esercitarsi almeno sei mesi prima della scadenza originaria o prorogata (articolo 18). Il mercato rilevante 10. I prodotti assicurativi possono essere distinti in funzione del rischio di cui assicurano la copertura. Dal punto di vista della domanda la sostituibilità tra le diverse tipologie di rischio risulta quindi molto ridotta, secondo quanto anche la Commissione CEE ha recentemente precisato (cfr. decisione del 28 maggio 1993, Codan-Hafnia, IV/M.344, al punto 7). Anche dal lato dell'offerta la sostituibilità è limitata dalla necessità che una compagnia disponga di un sufficiente bagaglio tecnico e informativo, specifico per ogni ramo. La differenziazione tra rami permane anche nelle fasi distributive e di assistenza alla clientela. I diversi elementi, come la complessità delle polizze, la valutazione della rischiosità specifica del cliente, le caratteristiche della domanda di rimborso (frequenza dei sinistri e facilità con cui questi possono essere accertati) e le procedure per l'ottenimento dell'indennizzo, variano grandemente a seconda del ramo assicurativo interessato ed implicano una differenziazione anche nelle fasi distributive e di assistenza alla clientela.
11. I mercati assicurativi sono caratterizzati dalla presenza di consistenti barriere all'ingresso nella sfera distributiva, in ragione dell'attuale assetto normativo che limita la tipologia dei soggetti abilitati ad operarvi e della difficoltà ad impiantare una rete distributiva capillare e diffusa. Va in tal senso osservato che il 70% degli agenti di assicurazione risulta vincolato con contratti di esclusiva in favore di una singola compagnia di assicurazione. 12. L'intesa riguarda la distribuzione di prodotti assicurativi vita e danni. Nel corso dell'istruttoria è emerso che, allo stato attuale della collaborazione, il Gruppo SAN PAOLO distribuisce unicamente i seguenti prodotti vita: a) polizze vita miste a capitale rivalutabile di durata decennale denominate "Primo Piano" e "Risparmio Sicuro" prodotte dalla MILANO (vendute rispettivamente attraverso il BANCO LARIANO Spa e la BANCA PROVINCIALE LOMBARDA Spa); b) una polizza vita mista, dello stesso tipo delle suddette, denominata "Valora", ed una polizza di previdenza integrativa, "Integra", entrambe prodotte dalla SANPAOLO VITA. Peraltro, si deve considerare che l'accordo fa espresso riferimento alla distribuzione di prodotti assicurativi (articolo 1) ed è pertanto potenzialmente idoneo ad esplicare i suoi effetti su tutti i mercati della distribuzione assicurativa. Il mercato geografico 13. I mercati della distribuzione assicurativa sono caratterizzati da una delimitazione geografica ristretta. Tale criterio discende dal "servizio di prossimità" che il distributore assicura al consumatore finale. Da questo punto di vista il servizio di distribuzione delle polizze di assicurazione, nella fattispecie in esame, presenta una stretta analogia con il servizio bancario di raccolta del risparmio. La determinazione dell'ambito geografico del servizio in parola va pertanto effettuata in relazione ad ambiti territoriali circoscritti a livello subregionale. La posizione delle imprese interessate 14. Considerata la circoscritta dimensione geografica dei mercati rilevanti, al fine di valutare la dimensione e l'importanza delle parti dell'accordo è opportuno considerare le quote di mercato detenute dalle stesse a livello provinciale. Dalla tabella che segue risultano i dati relativi alla quota di mercato detenuta dal Gruppo SAN PAOLO nella raccolta da clientela ordinaria, nonché le quote detenute nei rami danni e vita dal Gruppo FONDIARIA nel suo complesso e dalla MILANO, nelle provincie in cui la presenza delle stesse risulta particolarmente significativa. Provincie Gruppo San Paolo (raccolta) (1) Gruppo Fondiaria (rami danni) Milano (rami danni) Gruppo Fondiaria (Ramo Vita) Milano (ramo vita) San Paolo Vita (ramo vita) Torino 35,71 9,02 3,50 3,58 0,42 0,08 Aosta 34,20 20,81 11,81 7,69 0,97 0,00 Como 25,15 11,40 2,23 5,52 0,60 0,03 Cremona 23,25 13,19 4,09 5,22 1,19 0,00 Pavia 21,77 13,18 3,64 6,16 1,60 0,00 Enna 13,10 15,64 7,66 7,31 3,61 0,00 Milano 8,23 12,84 4,49 9,76 4,15 0,04 Firenze 0,90 20,99 2,39 10,67 0,46 0,05 (1) Dati forniti dalle parti e relativi al 1992 Dati forniti dalle parti e relativi al 1991 Valutazione dell'intesa 15. L'accordo tra il Gruppo SAN PAOLO ed il Gruppo assicurativo FONDIARIA per la distribuzione in esclusiva di prodotti assicurativi si configura come un'intesa, ai sensi dell'articolo 2, comma 1, della legge n. 287/90.
16. Gli elementi dell'intesa potenzialmente idonei a determinare una restrizione della concorrenza vanno individuati nella clausola di esclusiva reciproca e nella durata decennale: l'intesa prevede che l'impresa di assicurazione e le sue controllate sono obbligate fino al 31 dicembre 2001 ad avvalersi -per la distribuzione dei prodotti assicurativi tramite la rete degli sportelli bancari- della sola banca contraente (esclusiva di vendita) e, ugualmente, la banca è obbligata per dieci anni ad intermediare solo polizze della compagnia contraente (esclusiva di acquisto). 17. La restrittività dei singoli accordi, con clausole di esclusiva, dipende dal contemporaneo verificarsi di due condizioni: a) in primo luogo, il mercato rilevante deve risultare di difficile accesso; b) in secondo luogo, è necessario che l'intesa di cui trattasi sia stipulata da imprese in posizione di rilievo sul mercato e per una durata notevole, restringendo la concorrenza in maniera consistente sui mercati interessati. 18. Per quanto attiene al profilo sub a), l'intesa in esame si inserisce in un contesto economico caratterizzato da un pronunciata diffusione di accordi che vincolano in esclusiva il distributore alla compagnia, come esposto in precedenza. Le possibilità di accesso di imprese di assicurazione italiane e straniere risultano limitate dal numero e dal rilievo di tali accordi in esclusiva. 19. Conseguentemente, è necessario valutare il profilo sub b) ovvero la posizione delle parti sui mercati interessati e la durata del contratto oggetto del procedimento. Per quanto concerne il rilievo economico dei contraenti, considerata la dimensione geografica dei mercati interessati, le quote di mercato detenute dalle imprese contraenti in alcune aree del territorio nazionale sono di sicuro rilievo. In particolare, la quota di mercato del Gruppo SAN PAOLO supera il livello del 30% nelle provincie di Torino ed Aosta; in tali provincie il Gruppo FONDIARIA detiene quote rispettivamente del 9% e 21% nei rami danni e del 3,5% e 7,5% nel ramo vita. Dalla consistenza delle quote di mercato del Gruppo SAN PAOLO nella raccolta bancaria, variabile che più di ogni altra è in grado di misurare il rilievo economico della banca quale distributore potenziale di polizze assicurative, è possibile dedurre che l'effetto restrittivo della clausola di esclusiva del contratto in esame risulta rilevante. Le parti, facendo riferimento alla quota di mercato detenuta a livello nazionale dalla MILANO, hanno evidenziato, nella memoria depositata il 28 luglio 1993, l'assenza del requisito della consistenza della restrizione. Al riguardo si osserva, in primo luogo, che l'accordo vincola il Gruppo SAN PAOLO ed il Gruppo FONDIARIA e che, pertanto, alle quote di mercato degli stessi occorre fare riferimento. In secondo luogo, considerata la dimensione geografica ristretta dei mercati interessati, le quote di mercato nazionali delle contraenti acquistano un rilievo puramente indicativo. 20. Per quanto concerne la durata dell'accordo di distribuzione in esclusiva reciproca di cui ugualmente al punto b), nelle memorie presentate nel corso del procedimento e nelle audizioni, le parti hanno sostenuto che la giustificazione della durata decennale dell'intesa va ricercata nella durata media (dieci anni) dei contratti assicurativi distribuiti dalla banca. La circostanza non pare idonea a giustificare la durata dell'accordo: la banca potrà stipulare nuove polizze fino alla scadenza della convenzione (prevista per 31 dicembre 2001), con la conseguenza che una polizza a durata decennale stipulata, ad esempio, nel 1993 esplica la propria efficacia oltre il termine ultimo di validità dell'accordo (dovrebbe scadere nel 2003). 21. L'impegno decennale avrebbe determinato una restrizione della concorrenza. Infatti, la creazione di un vincolo durevole, assistito da una clausola di esclusiva, avrebbe impedito la liberazione di punti di vendita ad intervalli di tempo ravvicinati, precludendo alle compagnie concorrenti l'accesso agli sportelli bancari interessati per un considerevole periodo di tempo. Le ultime modifiche dell'accordo intervenute il 27 gennaio 1994. 22. In data 28 gennaio 1994 le parti hanno comunicato alcune modifiche sostanziali apportate, in data 27 gennaio 1994, all'accordo di collaborazione del 1 aprile 1992, relativamente alla clausola di esclusiva reciproca ed alla durata della collaborazione. In particolare, per quanto concerne la clausola di esclusiva reciproca, le parti, in luogo della previgente esclusiva reciproca, hanno convenuto testualmente "di cooperare per un proficuo sviluppo della cooperazione... riconoscendosi reciprocamente il ruolo di collaboratore privilegiato" (punto 2 dell'accordo emendato), e di improntare la collaborazione stessa "a criteri di libertà negoziale, non soggiacendo le parti (e/o nessuna delle società controllate) ad alcun vincolo di esclusiva reciproca" (punto 3 dell'accordo emendato).
Relativamente alla durata della cooperazione, le parti hanno pattuito che l'accordo avrà vigore fino al 31 dicembre 1998, in luogo della diversa data (31 dicembre 2001) prevista dal punto 18 dell'accordo prima dell'emendamento. Le modifiche apportate comportano l'eliminazione degli elementi restrittivi della concorrenza presenti nell'accordo di collaborazione del 1 aprile 1992. La prima modifica ha carattere assorbente, in quanto la esclusione del vincolo di esclusiva reciproca consente comunque di considerare i punti vendita interessati potenzialmente utilizzabili anche da altre imprese di assicurazione concorrenti. Il riferimento al concetto di "collaboratore privilegiato" costituisce una pratica commerciale particolarmente diffusa che non implica alcun impegno, giuridicamente tutelato, di collaborazione esclusiva e pertanto non impedisce di valutare positivamente la modifica intervenuta. Per queste considerazioni, nonostante il rilievo economico dei contraenti, deve escludersi il carattere restrittivo dell'intesa, così come modificata, la quale non ricade pertanto nelle previsioni dell'articolo 2, comma 2, della legge n. 287/90. 23. In considerazione del carattere non restrittivo dell'intesa, non si ritiene necessario procedere all'esame della richiesta di autorizzazione in deroga ai sensi dell'articolo 4 della legge n. 287/90, presentata dalle parti in data 14 ottobre 1993, in via subordinata all'accertamento della restrittività dell'accordo. Tutto ciò premesso e considerato DELIBERA che l'accordo quadro di collaborazione, così come modificato in data 27 gennaio 1994, con l'eliminazione della clausola di esclusiva reciproca e con la riduzione della durata della cooperazione al 31 dicembre 1998, non ha per oggetto o per effetto di restringere il gioco della concorrenza nel mercato interessato. Il presente provvedimento verrà notificato ai soggetti interessati e pubblicato ai sensi di legge. Avverso il presente provvedimento, ai sensi dell'articolo 33, comma 1, della legge n. 287/90, può essere proposto ricorso innanzi al TAR del Lazio, entro il termine di sessanta giorni dalla data di notificazione. IL SEGRETARIO GENERALE Alberto Pera IL PRESIDENTE Francesco Saja * * *