Disposizioni in materia di revisione del sistema sanzionatorio (Schema di decreto legislativo n. 183-bis) N. 261 15 settembre 2015
Camera dei deputati XVII LEGISLATURA Verifica delle quantificazioni Disposizioni in materia di revisione del sistema sanzionatorio (Schema di decreto legislativo n. 183-bis) N. 261 15 settembre 2015
La verifica delle relazioni tecniche che corredano i provvedimenti all'esame della Camera e degli effetti finanziari dei provvedimenti privi di relazione tecnica è curata dal Servizio Bilancio dello Stato. La verifica delle disposizioni di copertura è curata dalla Segreteria della V Commissione (Bilancio, tesoro e programmazione). L analisi è svolta a fini istruttori, a supporto delle valutazioni proprie degli organi parlamentari, ed ha lo scopo di segnalare ai deputati, ove ne ricorrano i presupposti, la necessità di acquisire chiarimenti ovvero ulteriori dati e informazioni in merito a specifici aspetti dei testi. SERVIZIO BILANCIO DELLO STATO Servizio Responsabile 066760-2174 / 066760-9455 bs_segreteria@camera.it SERVIZIO COMMISSIONI Segreteria della V Commissione 066760-3545 / 066760-3685 com_bilancio@camera.it La documentazione dei servizi e degli uffici della Camera è destinata alle esigenze di documentazione interna per l'attività degli organi parlamentari e dei parlamentari. La Camera dei deputati declina ogni responsabilità per la loro eventuale utilizzazione o riproduzione per fini non consentiti dalla legge. I contenuti originali possono essere riprodotti, nel rispetto della legge, a condizione che sia citata la fonte.
INFORMAZIONI SUL PROVVEDIMENTO Atto n. 183-bis Natura dell atto: Schema di decreto legislativo Titolo breve: Norme in materia di revisione del sistema sanzionatorio Riferimento normativo: Articoli 1 e 8 della legge 11 marzo 2014, n. 23 Relatrice per la Commissione: Albini Gruppi: PD Relazione tecnica (RT): presente Commissioni competenti: II, VI e V, per le conseguenze di carattere finanziario Lo schema di decreto legislativo in esame, emanato in attuazione della legge n. 23/2014 (cd. delega fiscale), reca disposizioni in materia di revisione del sistema sanzionatorio. La Commissione Bilancio ha già esaminato una prima formulazione del provvedimento (schema di decreto legislativo n. 183) sul quale - nella seduta del 5 agosto 2015 - ha espresso parere favorevole con due condizioni: una riguardante il profilo temporale dell applicabilità delle norme, l altra - riguardante la copertura - la quale in particolare richiedeva di sostituire lo stanziamento di risorse con un attento meccanismo di monitoraggio degli oneri. Il Governo ha parzialmente recepito tali condizioni (vedi infra). Il Governo ha, inoltre, ritenuto di conformarsi parzialmente ai pareri delle Commissioni competenti (Giustizia e Finanze) di Camera e Senato. Il Governo ha quindi predisposto un nuovo testo del provvedimento in esame (schema di decreto legislativo n. 183-bis), che, in ottemperanza alla legge 23/2014, è stato trasmesso al Parlamento. La legge 23/2014, infatti, prevede una procedura rafforzata in base alla quale il Governo, in caso di mancata conformità ai pareri delle Commissioni parlamentari, è tenuto a trasmettere nuovamente i testi alle competenti Commissioni per l espressione dei pareri definitivi. Il testo in esame è corredato di relazione tecnica. Sono oggetto della presente Nota i profili finanziari relativi alle sole norme che risultano modificate rispetto al precedente schema di decreto legislativo n. 183. - 1 -
VERIFICA DELLE QUANTIFICAZIONI DISPOSIZIONI DELLO SCHEMA DI DECRETO CHE PRESENTANO PROFILI FINANZIARI Gli articoli da 1 a 14 (Titolo I), relativi alla revisione del sistema sanzionatorio penale tributario, di cui al d.lgs. n. 74 del 2000, sono oggetto di alcune modifiche, tra di esse viene specificato che la disciplina in esame si applica anche alle dichiarazioni presentate dal sostituto d imposta. Gli articoli da 15 a 30 (Titolo II) recanti disposizioni di revisione del sistema sanzionatorio amministrativo, risultano, invece, interessati da diverse modifiche tra cui: - l articolo 15 recante riforma delle sanzioni tributarie non penali in materia di imposte dirette, di imposta sul valore aggiunto e di riscossione dei tributi, viene modificato prevedendo la riduzione della sanzione in caso di indebita detrazione IVA, portandola al 90% dell imposta detratta in luogo del 100%. Viene, inoltre, interamente riformulata la disciplina sanzionatoria del reverse charge che viene resa più articolata, distinguendo le varie fattispecie punibili e proporzionando la misura della sanzione alla gravità della condotta attuata (in particolare viene, in linea generale, introdotta una sanzione in misura fissa in luogo di quella proporzionale prevista a legislazione vigente, la quale viene mantenuta solo per le condotte fraudolente); - l articolo 16 recante disposizioni generali in materia di sanzioni amministrative per le violazioni di norme tributarie di cui al d.lgs. n. 472 del 1997, viene modificato nel senso di prevedere che in tutti i casi non diversamente disciplinati da singole leggi di riferimento, in caso di presentazione di una dichiarazione o di una denuncia entro 30 giorni dalla scadenza del relativo termine, la sanzione è ridotta della metà; - viene introdotto un nuovo articolo 31, in materia di fatture inesistenti al fine di chiarire che la relativa prescrizione non riguarda le ipotesi di operazioni soggette a reverse charge 1 L articolo 32 è modificato nel senso di rendere l applicazione delle disposizioni in esame permanente a decorrere dal 2017 (il testo originario limitava la suddetta applicazione agli anni 2016 e 2017). Analogamente viene modificato l articolo 33 prevedendo la copertura degli oneri derivanti dal provvedimento in esame, pari a 40 milioni, a decorrere dal 2017 a valere sul Fondo istituito presso il MEF, previsto dal comma 1 dell articolo 16 della legge n. 23/2014, nel quale ELEMENTI FORNITI DALLA RELAZIONE TECNICA La relazione tecnica non considera le modifiche, risultando sostanzialmente invariata rispetto a quella riferita al testo originario. La relazione tecnica non considera le modifiche, risultando sostanzialmente invariata rispetto a quella riferita al testo originario. La relazione tecnica afferma che, in via prudenziale, si ritiene di ascrivere al Titolo II (il testo originario faceva invece riferimento all intero provvedimento) un onere, in termini di minori entrate, per l'importo di 40 milioni di euro annui a decorrere dal 2017. La RT aggiunge che, in ogni caso, sempre allo scopo di garantire l equilibrio dei saldi di finanza 1 La relazione illustrativa chiarisce che la norma si rende necessaria in coordinamento con le modifiche operate alla disciplina sanzionatoria del reverse charge. - 2 -
DISPOSIZIONI DELLO SCHEMA DI DECRETO CHE PRESENTANO PROFILI FINANZIARI confluiscono le risorse recate da altri decreti legislativi adottati ai sensi della medesima legge 2. Viene, inoltre, introdotta una procedura di monitoraggio affidata al MEF-Dipartimento finanze e all Agenzia delle entrate e, nel caso in cui si verifichi o sia in procinto di verificarsi uno scostamento rispetto alle previsioni il Ministro dell'economia e delle finanze valuta la necessità di adottare un proprio decreto per provvedere alla rimodulazione degli importi delle sanzioni fino ad un massimo del 20 per cento ovvero di presentare al Parlamento una apposita relazione in cui sono indicate le cause dello scostamento e gli interventi specifici da adottare per il mantenimento degli equilibri di finanza pubblica. ELEMENTI FORNITI DALLA RELAZIONE TECNICA pubblica, verrà effettuato un monitoraggio degli effetti di minore entrata derivanti dalla rimodulazione delle sanzioni. L introduzione di una procedura di monitoraggio riflette la condizione posta dalla V Commissione della Camera dei deputati nel parere del 5 agosto 2015, in base alla quale, tuttavia, l articolo 33 sarebbe dovuto essere riformulato nel senso di prevedere, in luogo dello stanziamento di risorse (pari a 40 milioni) in via precauzionale, un attento monitoraggio degli effetti finanziari prodotti dalla disciplina in esame, ai fini dell adozione di eventuali misure correttive, ai sensi dell articolo 17, comma 13, della legge 31 dicembre 2009, n. 196. In merito ai profili di quantificazione si evidenzia che la RT allegata al testo in esame, pur non modificando gli elementi informativi forniti originariamente con riferimento all intero provvedimento (Titolo I e Titolo II), attribuisce ora al solo Titolo II gli oneri derivanti dal provvedimento medesimo e pari a 40 milioni a decorrere dal 2017. Peraltro la RT precisa che l onere è ascritto in via meramente prudenziale. Pur tenendo conto di tale valutazione, appare utile che la stessa sia confermata anche alla luce delle modifiche apportate al Titolo II (con particolare riferimento alla disciplina sanzionatoria del reverse charge). In merito ai profili di conformità all ordinamento contabile e di copertura finanziaria, si rileva che l'articolo 32 dell atto in esame prevede, al comma 1, che le disposizioni di cui al Titolo II del presente decreto cioè quelle relative alla revisione del 2 L articolo 16 della legge n. 23/2014 prevede che qualora uno o più decreti legislativi, approvati in ottemperanza della delega, determinino nuovi o maggiori oneri, che non trovino compensazione nel proprio ambito, si provvede ai sensi dell'articolo 17, comma 2, della legge n. 196 del 2009 ovvero mediante compensazione con le risorse finanziarie recate dai decreti legislativi adottati ai sensi della medesima legge, presentati prima o contestualmente a quelli che comportano i nuovi o maggiori oneri. A tal fine le maggiori entrate confluiscono in un apposito fondo istituito nello stato di previsione del Ministero dell'economia e delle finanze. I decreti legislativi che recano maggiori oneri entrano in vigore contestualmente o successivamente a quelli che recano la necessaria copertura finanziaria. - 3 -
sistema sanzionatorio amministrativo - si applicano a decorrere dal 1 gennaio 2017. Pertanto come affermato dalla relazione illustrativa - in accoglimento della condizione di cui al parere della V Commissione bilancio della Camera, nonché della condizione di cui alla lettera m) del parere reso dalle Commissioni riunite giustizia e finanze della Camera e della condizione di cui alla lettera a) del parere reso dalle Commissioni riunite giustizia e finanze e tesoro del Senato è stata espunta la previsione, contenuta nel testo originario 3, che circoscriveva temporalmente (dal 1 gennaio 2016 al 31 dicembre 2017) la vigenza delle disposizioni contenute nel provvedimento 4. È stato conseguentemente modificato - sempre in sostanziale accoglimento dei suddetti pareri - il comma 2, prevedendo che le disposizioni ivi elencate sono abrogate a decorrere dal 1 gennaio 2017.Si evidenzia, tuttavia, che la condizione contenuta nel parere reso dalla Commissione bilancio della Camera, riprendendo peraltro quanto previsto dal testo originario del provvedimento, fissava la decorrenza dell applicazione del provvedimento al 1 gennaio 2016. Al riguardo appare opportuno che il Governo chiarisca le ragioni per cui nel testo dell atto n. 183-bis tale decorrenza sia stata invece fissata al 1 gennaio 2017.Inoltre, nel testo precedente, la disposizione in esame concernente la decorrenza degli effetti riguardava integralmente la disciplina introdotta dal provvedimento, mentre l articolo 32 dell atto 183-bis fa riferimento esclusivamente alle disposizioni di cui al Titolo II del presente decreto, cioè a quelle relative alla revisione del sistema sanzionatorio amministrativo. Conseguentemente sembrerebbe che le disposizioni di cui al Titolo I, concernenti la revisione del sistema sanzionatorio penale tributario, si applichino sin dall entrata in vigore del provvedimento e quindi dal quindicesimo giorno successivo alla pubblicazione del medesimo nella Gazzetta Ufficiale. Sarebbe quindi opportuno acquisire dal Governo un chiarimento al riguardo. 3 Articolo 31 dell atto n. 183. 4 Nelle premesse del parere espresso dalla Commissione bilancio della Camera nella seduta del 5 agosto 2015 si evidenziava che la temporaneità della disciplina sanzionatoria prevista dal provvedimento, peraltro non contemplata dai principi e criteri direttivi di delega, non sembrava ancorata a effettive necessità finanziarie e, dal punto di vista ordinamentale, avrebbe potuto dar luogo a profili problematici in sede di attuazione, con conseguenti rischi di contenzioso. - 4 -
Si rileva inoltre che l articolo 33 provvede, al comma 1, alla copertura degli oneri derivanti dal decreto in oggetto 5, valutati in 40 milioni di euro a decorrere dall anno 2017, mediante corrispondente riduzione della dotazione del Fondo destinato all attuazione della delega fiscale (cap. 3834 dello stato di previsione del Ministero dell economia e delle finanze 6 ), istituito ai sensi dell articolo 16, comma 1, ultimo periodo, della legge di delega n. 23 del 2014 7. In proposito, si rammenta che tale ultima disposizione è stata introdotta in sede di conversione del decreto-legge n. 66 del 2014, e prevede che sul predetto Fondo confluiscano le maggiori entrate prodotte dai decreti legislativi di attuazione della citata legge di delega per la copertura finanziaria dei successivi decreti attuativi che dovessero recare, come nel caso di specie, disposizioni onerose che non trovano diretta compensazione al proprio interno. In proposito, si segnala che le maggiori entrate sinora confluite nel Fondo in parola sono pari a 154,4 milioni di euro per il 2015 e a 172,8 milioni di euro a decorrere dal 2016 8 e risultano pertanto idonee ad assicurare la copertura finanziaria degli oneri recati dallo schema di decreto in esame, ciò anche tenendo presente gli oneri recati dagli ulteriori schemi di decreto legislativo attuativi della delega fiscale già pubblicati o in via di pubblicazione sulla Gazzetta 5 Nella relazione illustrativa si precisa che tali oneri sono stati ascritti al provvedimento in via prudenziale. 6 Gli estremi di tale capitolo si ricavano dal disegno di legge di assestamento del bilancio per l anno finanziario 2015, recentemente approvato dal Senato (AS 2009) e in attesa di esame da parte della Camera. 7 Si rammenta che tale disposizione è stata introdotta in sede di conversione del decreto-legge n. 66 del 2014, e prevede che sul predetto Fondo confluiscano le maggiori entrate prodotte dai decreti legislativi di attuazione della citata legge di delega per la copertura finanziaria dei successivi decreti attuativi che dovessero recare, come nel caso di specie, disposizioni onerose che non trovano diretta compensazione al proprio interno. 8 Tale somme costituiscono le risorse finanziarie recate dalle seguenti norme: articolo 37 del decreto legislativo 21 novembre 2014, n. 175, recante disposizioni in materia di semplificazione fiscale e dichiarazione dei redditi precompilata, ai sensi del quale quota parte delle maggiori entrate da esso derivanti, pari a 9,4 milioni di euro per il 2015 e a 26,8 milioni di euro a decorrere dal 2016, confluiscono nel Fondo per l attuazione della delega fiscale istituito presso il Ministero dell economia e delle finanze; articolo 2, comma 4, secondo periodo, del decreto legislativo 15 dicembre 2014, n. 188, recante modifiche al regime di imposizione fiscale sui tabacchi lavorati, a tenore del quale le maggiori entrate derivanti dalle nuove accise sui tabacchi, per una quota parte valutata in 145 milioni di euro per il 2015 e in 146 milioni di euro a decorrere dal 2016, confluiscono anch esse nel predetto Fondo; articolo 17 dello schema di decreto legislativo (atto del Governo n. 161-bis), recante misure per la crescita e l'internazionalizzazione delle imprese. - 5 -
Ufficiale ovvero tuttora in corso di esame da parte delle Camere 9, alla cui copertura si provvede sempre a valere sulle risorse del Fondo medesimo. Il comma 2 dell articolo 33 dispone inoltre che il Ministero dell'economia e delle finanze - Dipartimento delle finanze e l'agenzia delle entrate effettuino il monitoraggio degli effetti finanziari in termini di minor gettito derivante dalla rimodulazione delle sanzioni previste dal presente decreto e, nel caso si verifichi o sia in procinto di verificarsi uno scostamento rispetto alle previsioni, il Ministro dell'economia e delle finanze valuta, in relazione all'entità dello stesso, la necessità di adottare un proprio decreto per provvedere alla rimodulazione degli importi delle sanzioni fino ad un massimo del 20 per cento ovvero di presentare al Parlamento una apposita relazione in cui sono indicate le cause dello scostamento e gli interventi specifici da adottare per il mantenimento degli equilibri di finanza pubblica. Al riguardo si osserva che la disposizione in esame, in caso di scostamento rispetto alle previsioni, affida al Ministro dell'economia e delle finanze la facoltà di adottare un apposito decreto per provvedere alla rimodulazione degli importi delle sanzioni ovvero, alternativamente, di presentare al Parlamento una apposita relazione in cui sono indicate le cause dello scostamento e gli interventi specifici da adottare per il mantenimento degli equilibri di finanza pubblica. Al riguardo si osserva che tale facoltà, da un lato, non appare trovare fondamento nei principi e nei criteri direttivi di delega, dall altro, non sembra ancorata a puntuali parametri, giacché la scelta tra l adozione di tale decreto e la presentazione di una relazione al Parlamento ai fini dell adozione di successivi interventi sembra dipendere esclusivamente da una non meglio precisata entità dello scostamento. Peraltro nelle condizioni contenute nel parere favorevole espresso da questa Commissione sull atto n. 183, in data 5 agosto 2015, si chiedeva, da un lato, di eliminare la temporaneità 9 Si tratta, in particolare, dei seguenti oneri: 99,3 milioni di euro per il 2016, 28 milioni di euro per il 2017 e 40,7 milioni di euro a decorrere dal 2018 (articolo 17 dello schema di decreto legislativo [atto del Governo n. 161-bis] recante misure per la crescita e l'internazionalizzazione delle imprese, in via di pubblicazione sulla Gazzetta Ufficiale); 9,34 milioni di euro per il 2016, 18 milioni di euro per il 2017 e 20,4 milioni di euro a decorrere dall'anno 2018 (articolo 6 del decreto legislativo n. 127 del 5 agosto 2015, in materia di trasmissione telematica delle operazioni IVA e di controllo delle cessioni di beni effettuate attraverso distributori automatici); 40 milioni di euro a decorrere dal 2017 (articolo 32 dell atto del Governo n. 183-bis, recante revisione del sistema sanzionatorio, in corso di esame da parte delle Camere). - 6 -
della disciplina sanzionatoria, ferma restando la decorrenza al 1 gennaio 2016, dall altro, di espungere la clausola di copertura finanziaria prevista, introducendo, in luogo dello stanziamento di risorse in via precauzionale, un attento monitoraggio degli effetti finanziari prodotti dalla disciplina medesima, ai fini dell adozione delle eventuali misure correttive, ai sensi dell'articolo 17, comma 13, della legge 31 dicembre 2009, n. 196 10. Tutto ciò considerato, si potrebbe pertanto sopprimere la previsione dell eventuale adozione di un apposito decreto, mantenendo esclusivamente la previsione secondo cui, in caso di scostamento, viene presentata al Parlamento una apposita relazione in cui sono indicate le cause dello scostamento e gli interventi specifici da adottare per il mantenimento degli equilibri di finanza pubblica. Sul punto appare comunque necessario acquisire l avviso del Governo. 10 Nella relazione illustrativa dell atto 183-bis si afferma invece che tale disposizione sia stata introdotta in relazione e in parziale accoglimento della condizione di cui al parere della V Commissione bilancio della Camera. - 7 -