Seminario di studio I Comuni al bivio: cooperare o declinare Le fusioni di comuni di Giovanni Xilo xilogiovanni@tin.it Padova, 22-23 Aprile 2015
Una fusione.. è principalmente un processo «politico»; che coinvolge una pluralità di attori politici e le popolazioni interessate; sottoposta al vaglio di un referendum; con vantaggi promessi ma non garantiti e non garantibili ex ante in maniera precisa;
I processi di fusione in Italia 25 20 20 15 10 12 14 5 0 3 3 2 2 1 1 1995 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 2013 2014 2015-5 Prima fase Comuni settentrionali (Piemonte, Lombardia, Trentino Alto Adige, Veneto) comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti Episodici conviventi con processi di istituzione di nuovi comuni trend di crescita del numero complessivo dei comuni
I processi di fusione in Italia Sviluppo spontaneo del fenomeno in molte altre regioni dell Italia (es. Toscana, Emilia Romagna); Interessano i piccoli comuni (ma non sempre) Determinante la presenza o meno di una normativa regionale ad hoc Primi casi di normative regionali «prescrittive di fatto»
Leggi statali e leggi regionali Prima fase molto prescrittiva ma poi ammorbidita programma regionale di riordino territoriale Fino al 2010 riordino territoriale e fusioni di comuni seguono strade non coincidenti d.l. 78/2010 (obbligo alla gestione associata). l opzione della fusione è divenuta, per molti comuni, uno dei possibili rimedi alla propria strutturale inadeguatezza
Forme di incentivazione statale Art. 20, comma 1 del d.l. 95/2012: ai comuni istituiti a seguito di fusioni realizzate negli anni 2012 e successivi spetta, a decorrere dall anno 2013 e per un periodo di dieci anni, un contributo straordinario statale commisurato al 20 per cento dei trasferimenti erariali attribuiti per l anno 2010 ai comuni stessi (sia pure nel limite degli stanziamenti finanziari disponibili). legge 11 agosto 2014, n. 114 di conversione del d.l. 90/2014: a parziale modifica dell art. 20 del d.l. 95/2012, il contributo previsto per i comuni che si fondono (anche mediante la procedura di incorporazione) non può comunque superare gli 1,5 milioni di euro complessivi: la previsione si applica per le fusioni avvenute a partire dal 2012. DM Interno 21 gennaio 2015: I dieci anni decorrono dalla data della fusione determinata dall atto con cui la regione istituisce il nuovo ente, che deve essere comunicato al Ministero entro un mese. In caso di ampliamento della fusione, il contributo decennale viene rideterminato dal 1 gennaio succ.
Misure derogatorie ed altri vantaggi PATTO DI STABILITA - La Legge di Stabilità 2012 dispone che la disciplina del patto di stabilità interno per gli enti di nuova istituzione trovi applicazione dal terzo anno successivo a quello della loro costituzione (art. 31, comma 23, l. n. 183/2011; cfr. Circolare del Ministero dell Economia e delle Finanze del 7 febbraio 2013, n. 5). Il termine viene esteso a 5 anni dalla legge di stabilità 2015. Altre deroghe e di maggior favore sono introdotte nella legge 56, che riprende e sviluppa questo ambito di legislazione, e poi nella legge di stabilità 2015 (norme di favore in materia di facoltà assunzionali per i comuni oggetto di fusione)
Legge 56: fusioni come obiettivo strategico Collegamento tra i tre assi della legge 56: riordino degli enti intermedi mediante razionalizzazione (province) e specializzazione funzionale (città metropolitane); riordino delle funzioni di area vasta; «irrobustimento» del livello comunale Rafforzamento delle capacità dei comuni tramite unione e/o fusione Verso livelli più adeguati di governo e gestione dei servizi propri comunali.
Le misure di incentivazione indiretta PROGETTI NAZIONALI - i progetti presentati dai comuni istituiti per fusione (insieme a quelli presentati dalle unioni di comuni) hanno la priorità nell accesso alle risorse del Primo Programma c.d. «6.000 campanili». INDEBITAMENTO - Comuni istituiti a seguito di fusione possono utilizzare i margini di indebitamento consentiti dalle norme vincolistiche in materia a uno o più dei comuni originari e nei limiti degli stessi, anche nel caso in cui dall unificazione dei bilanci non risultino ulteriori possibili spazi di indebitamento per il nuovo ente; PATTO DI STABILITA INTERNO - le Regioni, nella definizione del patto di stabilità interno verticale, possono individuare, a favore dei comuni nati da fusione, specifiche ed ulteriori misure di incentivazione. ESENZIONE DA ONERI FISCALI NEI SUBENTRI - Il nuovo comune subentra nei benefici, stabiliti dall Unione europea o da leggi statali, di cui godevano i comuni estinti, nonché nel subentro della titolarità dei relativi beni mobili e immobili senza oneri fiscali.
Altre deroghe TRIBUTI E TARIFFE - Sino l ultimo esercizio finanziario del primo mandato amministrativo il nuovo comune può mantenere tributi e tariffe differenziati per ciascuno dei territori degli enti preesistenti alla fusione (purché siano stati istituiti municipi); RAZIONALIZZAZIONE SOCIETA - i comuni sorti da fusione hanno tre anni per l adeguamento alle norme vigenti in materia di omogeneizzazione degli ambiti territoriali ottimali di gestione e di razionalizzazione della partecipazione a consorzi, aziende e società pubbliche di gestione NORME A FAVORE SOTTO I 5000 AB. - Ai comuni interessati da fusione si estendono tutte le norme favorevoli, siano esse di natura derogatoria, di incentivazione o di semplificazione, dettate a beneficio dei comuni con popolazione inferiore ai 5000 abitanti e per le Unioni. L estensione richiede come condizione che tutti i comuni partecipanti alla fusione abbiano meno di 5000 abitanti.
Fusioni e obblighi di gestione associata Per i comuni nati da fusione possono essere stabiliti dalla regione nuovi criteri e parametri sull obbligatorietà della gestione associata delle funzioni comunali Per tutti i comuni nascenti da fusione aventi una popolazione inferiore ai 3.000 abitanti (2000 ab. in caso di comuni appartenenti o già appartenuti a comunità montane), è il legislatore statale a prevedere direttamente salva diversa disciplina regionale la possibilità di avviare le gestioni associate obbligatorie all avvio del secondo mandato dei rispettivi organi
Disciplina fase successoria: statuto Permessa la possibilità di approvare lo statuto prima della sua effettiva costituzione, secondo una modalità simile a quella adottata nel procedimento per l istituzione di una Unione; Tale statuto è destinato comunque ad applicarsi al nuovo Comune e a rimanere in vigore solo fino a che non sia eventualmente modificato dal nuovo consiglio comunale;
Disciplina fase successoria: Organi Il Comitato consultivo dei Sindaci: Il commissario nominato per la gestione del comune sino all insediamento dei nuovi organi è coadiuvato dagli ex sindaci, riuniti in un apposito comitato consultivo (istituito senz oneri); il quale deve anche corrispondere all esigenza di assicurare, in questa fase transitoria, una adeguata tutela delle rispettive comunità, secondo il criterio di necessaria partecipazione delle comunità stesse ai processi decisionali del nuovo comune Il comitato deve essere obbligatoriamente sentito sia sullo schema di bilancio, sia in caso di eventuale variazione degli strumenti urbanistici, e periodicamente convocato e informato ed alcune varie cruciali l indicazione della residenza nei documenti dei cittadini e delle imprese resta valida fino alla scadenza, anche se successiva alla data di istituzione del nuovo comune i codici di avviamento postale dei comuni preesistenti possono essere conservati nel nuovo comune
Regime giuridico del comune nato da fusione: atti normativi e programmi REGOLAMENTI STRUMENTI URBANISTICI E BILANCI - tutti gli atti normativi, i piani, i regolamenti, gli strumenti urbanistici e i bilanci dei comuni oggetto della fusione vigenti alla data di estinzione dei comuni restano in vigore fino alla data di entrata in vigore dei corrispondenti atti del commissario o degli organi del nuovo comune (salva diversa disciplina regionale) STATUTO - qualora i comuni non abbiamo optato per la facoltà di approvare uno statuto provvisorio, fino alla data di entrata in vigore dello statuto e del regolamento di funzionamento del consiglio comunale del nuovo comune si applicano, in quanto compatibili, le disposizioni dello statuto e del regolamento di funzionamento del consiglio comunale del comune di maggiore dimensione demografica
Regime giuridico del comune nato da fusione: ordinamento contabile BILANCIO - il bilancio di previsione del nuovo comune deve essere approvato entro 90 giorni dall istituzione dal nuovo consiglio comunale, fatta salva l eventuale proroga disposta con decreto del Ministro dell interno REVISORI - i revisori dei conti dei comuni decadono al momento dell istituzione del nuovo comune, ma fino alla nomina del nuovo organo di revisione contabile, quello in carica nel comune più popoloso svolge tale funzione in via provvisoria per il nuovo comune ESERCIZIO PROVVISORIO - ai fini dell esercizio provvisorio, si prende come riferimento la sommatoria delle risorse stanziate nei bilanci definitivamente approvati dai comuni estinti nell anno
Tutela e rappresentanza delle comunità di origine Allo statuto comunale spetta l introduzione di misure per assicurare alle comunità dei comuni oggetto della fusione adeguate forme di partecipazione e di decentramento dei servizi
Un caso particolare l incorporazione Successione tra enti che evita la nascita di una nuova entità, lasciando in vita uno dei comuni preesistenti, i cui confini vengono modificati al fine di incorporare uno o più comuni contigui il comune incorporante mantiene la propria personalità e i propri organi e succede a titolo universale al comune (o ai comuni) incorporati lo statuto del comune incorporante deve contenere adeguate misure di partecipazione e di decentramento, mediante apposita revisione da effettuarsi entri tre mesi dall entrata in vigore della legge regionale di incorporazione; la legge di incorporazione può anche modificare la denominazione del comune, evidentemente, per dare un segno tangibile della incorporazione nel suo territorio di una nuova comunità
Fattibilità e fusioni Percezione ed uso del territorio Storia e Cultura Dimensione tecnica ed economica Rappresentanza e potere interno ed esterno
La fattibilità Analizza il contesto Analizza la regolamentazione sui processo di fusione Per valutare l ipotesi organizzativa ed economica di fusione di comuni Dal punto di vista degli effetti sulla rappresentanza Dal punto di vista degli incentivi economici e non statali e regionali Una analisi di fattibilità potrebbe Fornire informazioni strutturali per supportare il processo decisione delle comunità locali Supportare un processo di comparazione e di prefigurazione delle possibili conseguenze attraverso stime e possibili piste di sviluppo 19
Lo studio sull ipotesi di fusione: le dimensioni di indagine e le analisi effettuabili LA DIMENSIONE POLITICO-ISTITUZIONALE LE OPINIONI DEGLI STAKEHOLDER E LE FORME DI RAPPRESENTANZA LA DIMENSIONE MACRO-ECONOMICA ANALISI DEI BILANCI CONSUNTIVI DEI COMUNI LA DIMENSIONE ORGANIZZATIVA E DI SERVIZIO RAPPORTO DI ANALISI ORGANIZZATIVA E FINANZIARIA DEI SERVIZI COMUNALI E ASSOCIATI IL TERRITORIO E GLI AMBITI COMUNI, L EVENTUALE UNIONE E GLI ALTRI AMBITI SOVRACOMUNALI 20
Le dimensioni di analisi Dimensione Il territorio, la popolazione e l economia Breve descrizione Rappresentazione delle principali caratteristiche dell orografia del territorio, le distanze tra i centri urbani, la distribuzione della popolazione, le principali vie di comunicazione, l esistenza o meno di specifiche emergenze e caratteristiche ambientali che lo caratterizzano. Come viene vissuto il territorio dal punto di vista sociale ed economico In generale dati di contesto relativi al territorio e alla sua economia per verificare l esistenza o meno di caratteristiche fisiche e sociali che possano condizionare il processo di scelta inerente la nascita di un nuovo comune e la conseguente soppressione degli esistenti enti. Rappresentanza e partecipazione Conoscere quali forme di partecipazione e rappresentanza sono in uso presso gli enti comunali, ad esempio, quali processi di consultazione e decisione sono previsti per le le frazioni comunali. Analizzare le nuove forme di partecipazione alla vita pubblica per tutelare i diversi interessi e caratteristiche delle comunità fondatrici. Il bilancio e le risorse finanziarie Questo tipo di analisi viene utilizzata per mettere in luce, in forma comparata il livello di omogeneità e/o differenza nella struttura finanziaria degli enti interessati al progetto di fusione. Particolare rilevanza ha l analisi dei diversi modelli fiscali e tariffari adottati, il livello di indebitamento, l allocazione delle risorse nel bilancio per la gestione della spesa corrente, del personale e degli investimenti..
Lo studio sull ipotesi di fusione: le dimensioni di indagine e le analisi effettuabili Dimensione L organizzazione dei comuni e dei servizi pubblici locali Le relazioni con gli ATO Breve descrizione Con la prospettiva di individuare le opportunità e le criticità inerenti la fusione delle strutture di gestione ed erogazione dei servizi pubblici locali, è opportuno effettuare una analisi comparativa della macro struttura degli enti interessati con particolare attenzione ai processi di differenziazione ed integrazione dei compiti ed al livello di specializzazione raggiunto. Analogamente, per aree omogenee, oppure per singola linea di servizio, è opportuna un indagine comparata del tipo di organizzazione (es. esternalizzata o meno), dell utenza servita, dei costi sostenuti, dai singoli comuni, al fine di offrire indicazioni in termini di potenziale impatto di un processo di fusione, ovvero i miglioramenti ottenibili dal punto di vista della migliore efficienza e/o efficacia ed i margini di razionalizzazione. L indagine dovrebbe anche restituire indicazioni in merito alla complessità / semplicità del processo di fusione delle strutture di servizio anche in funzione delle omogeneità e disomogeneità rilevate. Questa dimensione analizza come si inserisce il processo di riordino ipotizzato rispetto ad altri Ambiti Territoriali Ottimali (ATO) di servizio e funzione pubblica (e privata), ovvero in che misura l eventuale nascita di un nuovo comune semplifica o piuttosto complica le relazioni con gli altri livelli istituzionali sovracomunali. La normativa vigente Le opinioni degli stakeholder Gli studi di fattibilità proprio con particolare riguardo ai processi di fusione, se non altro perché ancora ben poco praticati, devono ricostruire gli imperativi normativi e regolamentari che incidono a livello nazionale e regionale sul processo di scelta e costruzione del nuovo comune e sul percorso definito dalle diverse normative di riferimento. Occorre infine, simulare, a normativa vigente, quali incentivi statali e regionali sono previsti per supportare il processo di fusione sia dal punto di vista economico, sia dal punto di vista regolamentare. Gli attori coinvolti nelle analisi ed interviste possono essere imprenditori, rappresentanti delle associazioni di rappresentanza economiche, presidenti di cooperative sociali, culturali e sportive, rappresentanti di partiti politici, parroci e presidi. Più che i risultati dell analisi interessa l attivazione di un percorso di ascolto
La prospettiva tecnica I settori Le schede tecniche Obiettivi di razionalizzazione economica finanziaria Obiettivi di razionalizzazione organizzativa Spesa pro-capite media (per ogni Comune) = spesa corrente centro di costo/popolazione Spesa pro-capite media complessiva = media ponderata sulla popolazione Obiettivo di razionalizzazione di medio/lungo periodo (min. 5 anni) Principali driver di razionalizzazione: turnover personale, razionalizzazione risorse umane, appalti, prestazioni di servizio Riorganizzazione uffici Riduzione ridondanza (Comune Unico) Specializzazione Economie di scala Standard di servizio invariati o migliorativi Indicatore sintetico di valutazione su scala da 0 (min) a 3 (max) 23
La prospettiva solo tecnica I settori AFFARI GENERALI Spesa pro-capite AR 57 BV 82 CdA 50 Spesa pro-capite globale attuale 67 Interventi prioritari Unificazione delle BD demografici e stato civile Rete di Sportelli al cittadino e servizi di front office Sviluppo servizi di e-government Comune unico (servizi di segreteria) Sede unica CM 77 GA 68 PdC 68 SGdP 55 SPiC 63 Risparmio pro-capite raggiungibile 13 (20%) Obiettivi gestionali perseguibili EFFICIENZA EFFICACIA Complessità del percorso di fusione 24
La prospettiva solo tecnica I settori SERVIZI SCOLASTICI Spesa pro-capite AR 270 BV 312 CdA 222 Spesa pro-capite globale attuale 252 Interventi prioritari Gestione esternalizzazioni (appalti e concessioni Unificazione servizi amministrativi Armonizzazione tariffaria CM 179 GA 224 PdC 168 SGdP 310 SPiC 339 Risparmio pro-capite raggiungibile 8 (3%) Obiettivi gestionali perseguibili EFFICIENZA EFFICACIA Complessità del percorso di fusione 25
La prospettiva solo tecnica I settori SERVIZI SOCIALI Spesa pro-capite AR 56 BV 145 CdA 126 Spesa pro-capite globale attuale 84 Interventi prioritari Ridefinizione distretto Socio sanitario Armonizzazione gestione ERP CM 66 GA 116 PdC 102 SGdP 78 SPiC 87 Risparmio pro-capite raggiungibile 4 (5%) Obiettivi gestionali perseguibili EFFICIENZA - EFFICACIA Complessità del percorso di fusione 26
La prospettiva solo tecnica I settori CULTURA E BIBLIOTECA Spesa pro-capite AR 18 BV 40 CdA 31 Spesa pro-capite globale attuale 31 Interventi prioritari Potenziamento rete interbibliotecaria Razionalizzazione offerta culturale CM 21 GA 10 PdC 67 SGdP 30 SPiC 41 Risparmio pro-capite raggiungibile 0 Obiettivi gestionali perseguibili EFFICIENZA EFFICACIA Complessità del percorso di fusione 27
La prospettiva solo tecnica I settori SPORT Spesa pro-capite AR 18 BV 21 CdA 8 Spesa pro-capite globale attuale 13,84 Interventi prioritari Razionalizzazione impianti Unificazione gestione impianti CM 17 GA 9 PdC 13 SGdP 13 SPiC 6 Risparmio pro-capite raggiungibile 0 Obiettivi gestionali perseguibili EFFICIENZA - EFFICACIA Complessità del percorso di fusione 28
La prospettiva solo tecnica I settori GESTIONE DEL TERRITORIO Spesa pro-capite AR 227 BV 275 CdA n.d. Spesa pro-capite globale attuale 166 Interventi prioritari Ridefinizione strumenti urbanistici Razionalizzazione gestione patrimonio Riorganizzazione squadre interventi Armonizzazione gestione rifiuti CM 133 GA 141 PdC 141 SGdP 190 SPiC 125 Risparmio pro-capite raggiungibile 33 (20%) Obiettivi gestionali perseguibili EFFICIENZA EFFICACIA Complessità del percorso di fusione 29
La prospettiva solo tecnica I settori ECONOMICO FINANZIARIO Spesa pro-capite AR 70 BV 36 CdA 63 Spesa pro-capite globale attuale 42 Interventi prioritari Unificazione Banche dati Nuovo bilancio comunale Servizio front-office sportelli territoriali CM 29 GA 50 PdC 43 SGdP 41 SPiC 39 Risparmio pro-capite raggiungibile 29 (70%) Obiettivi gestionali perseguibili EFFICIENZA EFFICACIA Complessità del percorso di fusione 30
Assetti istituzionali ASSETTI ISTITUZIONALI Rapporto di rappresentanza AR 609 BV 330 CdA 401 CM 873 GA 347 PdC 435 SGdP 518 SPiC 738 Spesa pro-capite globale attuale 10,70 Interventi prioritari Tutelare l identità dei territori garantendone la rappresentanza Progettare un assetto istituzionale decentrato (ad es. i Municipi) Regolamentare il modello di govenance (modello decisionale passivo, consultivo o deliberativo) Risparmio pro-capite raggiungibile 5,30 (50%) Comuni Consiglieri Giunta Rapp. oggi 132 43 541 prossime elezioni Comune unico 92 42 778 24 8 2980-68 -34 31
E poi si comincia a costruire il nuovo comune 01) Codice ISTAT 02) Codice amministrativo (o catastale) Agenzia delle Entrate 03) Partita Iva e Codice Fiscale; altri adempimenti inerenti il profilo fiscale per Enti e PA 04) Servizio Tesoreria 05) Catasto 06) Registro Immobiliare Conservatoria 07) Albo dei Presidenti di seggio e sezioni elettorali 08) Municipi 09) Competenza territoriale del Tribunale 10) Nuova Toponomastica 11) Appalti e contratti Comunicazioni 12) Istituzione del giorno del patrono (festivo) 13) Nuovo Stemma Comunale, bandiere e gonfaloni 14) Codice di Avviamento Postale CAP 15) PRA Pubblico Registro Automobilistico 16) Motorizzazione civile 17) Distretti scolastici ufficio scolastico regionale (scuole statali) 18) Consorzi di bonifica 19) Istituti bancari e del credito pagamenti fra soggetti privati 20) Camera di Commercio Registro delle imprese; REA, Albo imprese artigiane 21) Ordini professionali 22) Associazioni di categoria 23) Servizi ASL Sanitari e socio-sanitari 24) Protezione civile 25) Istituto beni artistici (per Biblioteche / musei / archivi storici) 26) Sovrintendenze (tutela beni culturali, archeologici, ecc.) 27) Gestori pubblici servizi 28) Aspetti connessi alla montanità del territorio 29) Dipendenti comunali
E poi si comincia a costruire il nuovo comune Regolamenti obbligatori per tutti i comuni Regolamento di contabilità (art. 152 TUEL) Regolamento di disciplina dei contratti (rif: art. 59 L.142/1990, abrogata e ora artt. 5 e 6 TUEL)) Regolamento delle sedute del Consiglio Comunale (art. 38 comma 2 TUEL) Regolamento di organizzazione degli uffici e dei servizi (art. 89, comma 2 TUEL) Regolamento sul funzionamento degli organismi di partecipazione (art. 8 TUEL) Regolamento per l individuazione dei termini e dei responsabili del procedimento (L. 241/1990) Regolamento per la determinazione dei casi di denuncia e istanza in luogo dell autorizzazione e dei casi di silenzio-assenso (L. 241/1990) Regolamento sul diritto di accesso ai documenti amministrativi (L. 241/1990 e art. 10 TUEL)
Bibliografia Q.1 2012 ANNO XXXIII - Dall'Unione alla fusione dei Comuni - CONTRIBUTI 5 - Dall'Unione alla fusione dei Comuni: il quadro giuridico / Fabrizio Politi 37 - Le fusioni di Comuni: dal livello nazionale all'esperienza dell'emilia-romagna / Alessandro Pirani 59 - Lo studio di fattibilità nel processo di fusione / Giovanni Xilo 71 - La prospettiva tecnica degli studi di fattibilità: note metodologiche / Fulvio Ventura e Francesca Ravaioli 85 - L'analisi del riassetto istituzionale nei processi di fusione / Giorgia Campana 99 - La Valle del Samoggia verso la fusione / Alessandra Maglieri 121 - L'Elba di fronte al referendum per il Comune unico / Gabriele Orsini 141 - Dall'Unione alla fusione dei Comuni: le ragioni, le criticità e le forme / Brunetta Baldi e Giovanni Xilo Prof.ssa Claudia Tubertini Università di Bologna - articolo su rivista La legge Delrio : il riordino del governo locale. Le norme in materia di Unioni e fusioni, in GIORNALE DI DIRITTO AMMINISTRATIVO, vol. 8-9, p. 794-804 ISSN: 1591-559X - Contributo in volume (capitolo o saggio) La nuova disciplina della fusione di comuni, in A. Sterpa (a cura di), Il nuovo governo dell area vasta, Napoli, Jovene, 2014, p. 268-279 ISBN: 9788824323093