131 13 ORARIO DI APERTURA DELLE FARMACIE: TURNI DI SERVIZIO DIURNI, NOTTURNI E FESTIVI E CHIUSURA PER FERIE Riferimenti normativi articoli 129 del TULLSS e 29 del RD 1706/38 articolo 11, comma 8, della legge 27/12, Sentenza Corte Costituzionale 27/03 DM 18/08/93 (Tariffa Nazionale dei Medicamenti) Consultare preliminarmente la normativa regionale In F 32 riportiamo alcune leggi regionali, emanate successivamente all entrata in vigore della legge 27/12, che tentano di regolamentare la situazione, anche al fine rimediare ai guasti procurati dalla cosiddetta deregulation Premessa La legge 27/12 (articolo 11, comma 8), pur mantenendo l obbligo di rispettare gli orari minimi di apertura ed i turni di servizio, fissati dalle leggi regionali, ha, di fatto, liberalizzato gli orari di apertura delle farmacie e lasciato intendere che sta nella libera concorrenza, piuttosto che nell efficienza e la capillarità del Servizio Farmaceutico, il principio base per la tutela della salute!! Sull argomento il conflitto di opinioni tra Corte Costituzionale e Governo è impressionante: l accentuazione di una forma di concorrenza tra le farmacie basata sul prolungamento degli orari di chiusura potrebbe contribuire alla scomparsa degli esercizi minori e così alterare quella che viene comunemente chiamata la rete capillare delle farmacie (sentenza n 27 della Corte Costituzionale del 4/02/03, ormai del tutto obsoleta?) la ratio della normativa statale è quella di favorire in primo luogo i consumatori sotto forma di competizione sui prezzi e sulla varietà dei servizi accessori, ma anche di rafforzare la struttura imprenditoriale delle farmacie queste ultime infatti in seguito all ingresso sul mercato delle parafarmacie devono potersi difendere ad armi pari disponendo di maggiore flessibilità nel posizionamento della propria offerta per intercettare ogni segmento di clientela potenziale la liberalizzazione degli orari di apertura delle farmacie tende alla rimozione degli ostacoli alla libera iniziativa economica valutati dalla discrezionalità del legislatore statale come non necessari, o come non più necessari, a tutelare l interesse generale alla tutela della salute o altri interessi costituzionalmente equiordinati Vincolare, dunque l esercizio di tale libertà all assunzione necessaria di obblighi di servizio pubblico come il servizio notturno, comporta l introduzione di limiti all iniziativa economica che vanno oltre il minimo indispensabile contemplato dall art 41 della Costituzione (dal ricorso del Governo contro la legge 35/12 della Regione Liguria che tenta di rimediare ai guasti procurati dalla cosiddetta deregulation propugnata dalla legge, riportata al punto 5) 1) Orario di apertura della farmacia 1 Il titolare autorizzato di ciascuna farmacia è personalmente responsabile del regolare esercizio della farmacia stessa e ha l obbligo di mantenerlo ininterrottamente, secondo le norme e gli oraristabiliti (dall autorità competente; in genere, la Regione)avuto riguardo alle esigenze dell assistenza farmaceutica nelle varie località e tenuto conto del riposo settimanale 3 Gli orari predetti debbono essere esposti al pubblico in ciascuna farmacia (articolo 119, comma 1 del RD 1265/34), come integrato dall articolo 22 del DPR 854/55) Ora, l articolo 11, comma 8, della legge 27/12 ha scardinato il sistema di regolamentazione degli orari di servizio: I turni e gli orari di farmacia stabiliti dalle autorità competenti in base alle vigente normativa non impediscono l'apertura della farmacia in orari diversi da quelli obbligatori* (articolo 11, comma 8, della legge 27/12) Sulla base dell articolo 11, comma 8, della legge 27/12: 1) gli orari e il numero minimo di giorni di apertura settimanale o annuale, così come i turni di servizio fissati dall autorità competente indicata dalla legge regionale, restano obbligatori;
132 ORARIO DI APERTURA DELLE FARMACIE: TURNI DI SERVIZIO DIURNI, NOTTURNI E FESTIVI 2) le farmacie possono ampliare il loro orario di apertura, talora senza obbligo di comunicazione (consultare sempre le decisioni regionali in proposito); appare superata la competenza del Sindaco a fissare l orario di apertura delle farmacie, per cui la farmacia potrà anche decidere di rimanere aperta per un numero di ore inferiore a quello già fissato dal Sindaco purché non inferiore a quello indicato come minimo di apertura, dalla legge regionale; 3) è sparito l obbligo alla chiusura festiva e al riposo infrasettimanale *Non si tratta di una modifica da poco: tante piccole e piccolissime farmacie potrebbero risentirne fino scomparire tanto peggio per i loro sfortunati utenti, colpevoli di non apprezzare i vantaggi del libero mercato relativamente ai servizi di pubblica utilità les affaires sont les affaires La Costituzione è immutata ma quanto tempo è passato dalle sagge considerazioni della Corte Costituzionale relativamente alla normativa precedente : 32 Ed in proposito non si può non notare che il legislatore, seguendo criteri non irragionevoli, ha in realtà dettato una disciplina organica ed unitaria della materia Infatti, le finalità concrete che la legge vuol raggiungere con il contingentamento delle farmacie (assicurare ai cittadini la continuità territoriale e temporale del servizio ed agli esercenti un determinato bacino d utenza) vanno nello stesso senso di quelle che si vogliono conseguire con la limitazione dei turni e degli orari, in quanto, come è stato più volte osservato, l accentuazione di una forma di concorrenza tra le farmacie basata sul prolungamento degli orari di chiusura potrebbe contribuire alla scomparsa degli esercizi minori e così alterare quella che viene comunemente chiamata la rete capillare delle farmacie Esiste in altri termini, nella non irragionevole valutazione del legislatore, un nesso tra il contingentamento delle farmacie e la limitazione degli orari delle stesse, concorrendo entrambi gli strumenti alla migliore realizzazione del servizio pubblico considerato nel suo complesso 33 Si tratta di un profilo che è già stato posto nel dovuto rilievo da questa Corte, la quale, con la citata sentenza n 446 del 1988, ha avuto modo di chiarire che il quadro normativo ribadisce l intento di realizzare l ottimale funzionamento del servizio nel suo complesso, mentre la ratio della legge ed il principio che ne va ricavato sono quelli della continuità dell assistenza farmaceutica prestata, in un adeguato ambito territoriale, dal servizio nel suo insieme e non già dalla singola farmacia 34 La previsione legislativa di orari e di turni non contrasta dunque con gli artt 32, 41 e 97 della Costituzione, in quanto, inserendosi nel predetto quadro normativo, tende ad assicurare il diritto alla salute, il diritto degli esercenti le farmacie (condizionatamente al limite dell utilità sociale) e l efficienza del servizio pubblico farmaceutico, secondo scelte discrezionali del legislatore, prive di profili di irragionevolezza e, quindi, conformi anche all art 3 della Costituzione (sentenza Corte Costituzionale n 27 del 04/02/2003) Il mancato rispetto degli orari minimi (in particolare se reiterato o continuato) è assimilabile all interruzione di un pubblico servizio o di un servizio di pubblica necessità e può rientrare nelle previsioni dell articolo 340 del Codice Penale*, oltre che essere oggetto delle sanzioni disciplinari comminate dall Ordine dei Farmacisti Una continuità di aperture in ritardo o di chiusure in anticipo della farmacia può assumere la stessa rilevanza * Chiunque, fuori dei casi preveduti da particolari disposizioni di legge, cagiona una interruzione o turba la regolarità di un ufficio o servizio pubblico o di un servizio di pubblica necessità, è punito con la reclusione fino a un anno (articolo 340 CP) Orario di vendita per le parafarmacie La vendita di medicinali SOP ed OTC negli esercizi commerciali diversi dalle farmacie è consentita durante l orario di apertura dell esercizio commerciale (vedi N 5, punto 15) 2) Turni di servizio delle farmacie Le leggi regionali assegnano, di solito, alle AUSL la competenza a stabilire i turni di sevizio diurno, notturno e festivo Il turno di servizio diurno, notturno e festivo può essere organizzato con modalità diverse purché finalizzate alla ottimizzazione del servizio, chiamando ad eseguirlo tutte le farmacie sia private che pubbliche con esclusione (sembrerebbe) di potersi sostituire fra loro nell obbligo esclude la possibilità di una sostituzione (tra loro) delle farmacie nello svolgimento del turno, che lo altererebbe, determinando di fatto, la creazione di una farmacia di riferimento, in grado di assicurare un servizio a ciclo continuo (24 ore su 24), con un evidente effetto di fidelizzazione degli utenti e, in definitiva, di sviamento di clientela, quando, al contrario, la rigida regolamentazione dei turni di servizio, analogamente al sistema di contingentamento delle farmacie, mira ad assicurare la continuità e la prossimità territoriale del servizio delle farmacie (Ordinanza n 1281/2003 del TAR Lombardia) Nella realtà, se vi è accordo, talvolta, le farmacie rurali sovvenzionate e le farmacie mal collocate per l espletamento di un servizio destinato a un più ampio bacino di utenza, talora ne vengono escluse e l organizzazione dei turni assume caratteristiche del tutto particolari, laddove ne esistano le condizioni, utilizzando le sole farmacie aperte 24 ore su 24 La presenza di farmacie aperte 24 ore su 24 e la diffusione dei servizi di recapito a domicilio dei medicinali (non onerosi per il paziente), negli orari di chiusura ordinaria della farmacia, dovrebbero determinare una riduzione del numero delle farmacie chiamate a svolgere il servizio di turno ma la non onerosità (per le AUSL che hanno anche la responsabilità di organizzarlo) del servizio, ne ritarda la razionalizzazione
133 La liberalizzazione degli orari così come prevista dall articolo 11, comma 8 della legge 27/12 (vedi sopra e punto 4) rende sempre più necessaria una revisione dei criteri di organizzazione dei turni di servizio e della normativa che li regola In genere, le farmacie urbane devono espletare il servizio con la presenza di un farmacista in farmacia, mentre alle rurali la legge regionale può consentire la sola reperibilità del farmacista Cosa si intenda per reperibilità non è specificato, fermo restando, che il farmacista debba essere reperito nell ambito del Comune; non é chiaro se per "farmacista reperibile nel Comune" si debba intendere che deve essere fisicamente presente nel Comune o, più logicamente, che sia possibile mettersi in contatto con lui senza dovere uscire dall'ambito comunale; in questa ipotesi appare sufficiente poterlo reperire telefonicamente anche presso un altro Comune; per quanto riguarda i tempi, si ritiene che debba rispondere alla chiamata, presentandosi entro 20-30 minuti (in analogia con quanto previsto per la reperibilità medica ospedaliera); le leggi regionali hanno talvolta legiferato in proposito: ad esempio, la legge della Regione Liguria ( L R 35/12, art 3; vedi punto 5), prevede: il servizio farmaceutico notturno deve essere garantito, almeno, con le seguenti modalità: a) nei comuni con popolazione fino a diecimila abitanti a chiamata con reperibilità entro sessanta minuti ; la legge 2//16 della Regione Emilia Romagna prevede vedi punto 5) per chiamata telefonica del farmacista, attivabile anche tramite il citofono della farmacia, garantendo risposta immediata e consegna dei farmaci entro un tempo massimo di trenta minuti dall avvio della chiamata Circa le modalità di reperimento per via telefonica del farmacista reperibile, esistono vari indirizzi regionali o di ASL Ad esempio, il Servizio Politica del Farmaco della Regione Emilia Romagna così si è pronunciato (lettera PG /2010/193575 del 29/07/2010): Al fine di assicurare la fruibilità del servizio di assistenza farmaceutica, superando le difficoltà nel reperire telefonicamente il farmacista di turno (anche dall abitazione dell assistito), si invitano le farmacie in servizio a chiamata ad attivare il servizio di trasferimento di chiamata della farmacia ed il numero in cui è reperibile il farmacista Si evidenzia inoltre che il cittadino senza la disponibilità di un cellulare, che si rechi presso la farmacia di turno in servizio a chiamata, potrebbe avere difficoltà ad accedere al servizio, difficoltà che sarebbe possibile superare con l attivazione del servizio di chiamata telefonica tramite il citofono della farmacia Preme infine segnalare l esigenza che i mezzi utilizzati per pubblicizzare presso i cittadini le farmacie di turno (opuscoli informativi, pagine web, ecc) rechino, in aggiunta al numero telefonico della farmacia, anche il numero attivo durante il turno nel caso di servizio a chiamata Informazione alla clientela E demandata (ora, in genere la ASL) la determinazione degli orari (minimi) relativi all apertura e chiusura delle farmacie e al servizio notturno Gli orari predetti devono essere esposti al pubblico in ciascuna farmacia (articolo 119, comma 3, del TULLSS, come aggiunto dall'art 22, DPR 10 giugno 1955, n 854; articolo 29 RD 1706/38) É fatto obbligo di esporre al pubblico, in maniera visibile dall'esterno, anche a farmacia chiusa e dotati di idonea illuminazione per essere visibili e leggibili anche di notte, i cartelli che informano gli utenti sugli orari di apertura della farmacia, di chiusura infrasettimanale ( o per qualsiasi altro legittimo motivo), delle farmacie più vicine in servizio di turno, di chiusura per ferie (con indicazione delle farmacie aperte più prossime, con i relativi orari), ecc Il pluriennale e sempre più diffuso ricorso a bacheche elettroniche con i turni delle farmacie, senza contestazioni, fa considerare questo strumento perfettamente corrispondenze alle prescrizioni della norma L omessa (o non corretta) esposizione dei cartelli di indicazione delle farmacie di turno, di chiusura per ferie (o per qualsiasi altro legittimo motivo; ad esempio: lutto, malattia senza possibilità di essere immediatamente sostituiti ecc), comporta una sanzione amministrativa da 1549,37 a 9296,22, comminata dall'autorità sanitaria e sanzioni disciplinari da parte dell'ordine professionale Il mancato rispetto del turno (assenza o irreperibilità) potrebbe integrare il reato di interruzione di pubblico servizio o di servizio di pubblica necessità, previsti dagli articoli 331 e 340 del Codice Penale ( Chi esercitando imprese di servizi pubblici o di pubblica necessità, interrompe il servizio, ovvero sospende il lavoro nei suoi stabilimenti, uffici o aziende, in modo da turbarne la regolarità del servizio, è punito con la reclusione da sei mesi a un anno e con la multa non inferiore a lire un milione (516,46 ) I capi, promotori od organizzatori sono puniti con la reclusione da tre a sette anni e con la multa non inferiore a lire sei milioni Chiunque cagiona un interruzione o turba la regolarità di un ufficio o servizio pubblico o di un servizio di pubblica necessità è punito con la reclusione fino a un anno ) La sanzione più lieve può essere tramutata in una sanzione amministrativa L Ordine professionale sanziona il responsabile per la violazione deontologica Prodotti vendibili in orario diverso da quello normale di apertura Anche se esistono pronunciamenti giudiziari contrastanti, sarebbe da ritenere che durante il turno di servizio (quindi in orario diverso da quello di ordinario servizio), la farmacia sia legittimata a vendere i soli prodotti riconducibili alla autorizzazione sanitaria: medicinali
134 ORARIO DI APERTURA DELLE FARMACIE: TURNI DI SERVIZIO DIURNI, NOTTURNI E FESTIVI (compresi quelli omeopatici) e prodotti affini ai medicinali (acque minerali, piante officinali o loro parti, presidi medico chirurgici, biocidi e dispositivi medici) Anche in questo caso, la legge 27/12 ha provveduto ad introdurre una contraddizione: l eventuale violazione della legge sul commercio circa la vendibilità dei prodotti non riconducibili all attività sanitaria della farmacia, si applicherebbe alle sole farmacie di turno e non a quelle che hanno prolungato il loro orario di apertura! Prodotti che il farmacista é tenuto a consegnare durante i turni di servizio Laddove la legge regionale non limiti l obbligo di consegna alle prescrizioni mediche urgenti, é da ritenere che qualsiasi richiesta avanzata nel rispetto dei formalismi di legge (ricetta speciale, ricetta da rinnovare volta per volta, ricetta ripetibile, semplice richiesta verbale), debba essere evasa Un eventuale rifiuto potrebbe configurare una violazione degli all'articoli 331 e 340 del Codice Penale (vedi sopra) Eventuali corollari potrebbero essere l abuso d ufficio, la mancata assistenza, i danni conseguenti ecc, le sanzioni dell Ordine professionale Un punto di vista più allargato e per certi versi sorprendente, è stato recentemente espresso dalla Regione Emilia Romagna: Per quanto riguarda i prodotti oggetto di dispensazione obbligatoria, diversi dai medicinali, poiché nessuna fonte normativa specifica quali siano, vengono individuati nei prodotti che la commissione concordemente, ritiene indispensabili per garantire l assistenza farmaceutica (?!), ossia: - dispositivi medici, ivi compresi il materiale di medicazione e gli articoli sanitari; - latte e alimenti per la prima infanzia; - prodotti destinati ad una alimentazione particolare Il diritto addizionale è dovuto al farmacista nel caso di farmaci e, previa informazione all utenza del pagamento di tale competenza, può essere richiesto con riferimento ai prodotti di cui sopra, dal farmacista nella farmacia in servizio a battenti chiusi o a chiamata(si autorizzerebbe così l applicazione della Tariffa nazionale dei medicinali, per non medicinali!) (Servizio politica del farmaco della Regione Emilia Romagna PG 2010 155047 del 14/06/2010) Del tutto opposta la visione di altre Regioni: "Il farmacista, nei casi in cui espleta il servizio a battenti chiusi o assicurando la propria disponibilità o reperibilità é tenuto a spedire soltanto quelle ricette nelle quali il medico abbia fatto esplicita menzione del carattere d'urgenza della prescrizione, nonché tutte quelle ricette o richieste per le quali il farmacista medesimo rilevi il carattere d'urgenza" L'urgenza non é sempre una condizione di univoca interpretazione ed il farmacista farà bene ad immedesimarsi nella condizione culturale, emotiva ed organizzativa dell'utente e non solo per i medicinali richiesti senza la dichiarazione di urgenza del medico, ma anche per i dispositivi medici (es: siringhe sterili ecc), il cui reperimento sia (o appaia) urgente Se la legge regionale limita l obbligo di consegna alle prescrizioni mediche urgenti, è da ritenere che queste possano contenere anche prodotti diversi dai medicinali (dispositivi medici) Diritti addizionali di chiamata La Tariffa Nazionale (vedi M 21) prevede: "Per la somministrazione di medicinali (dei soli medicinali, ma vedi sopra) effettuata nelle farmacie durante le ore notturne, dopo la chiusura serale delle farmacie, secondo gli orari stabiliti dalle competenti autorità sanitarie, spetta al farmacista un diritto addizionale di 7500 (3,87 ) Per le somministrazioni effettuate, dalle farmacie, durante le ore di chiusura diurna, spetta al farmacista un diritto addizionale di 3000 (1,55 ) I diritti addizionali di cui ai precedenti commi sono dovuti al farmacista soltanto quando la farmacia effettua il servizio a "battenti chiusi" ed a "chiamata" Non competono quando la farmacia effettua il servizio a "battenti aperti", ancorché con modalità che escludono, per misura di sicurezza, il normale accesso ai locali I diritti addizionali sono aumentati del 25% per le farmacie rurali sussidiate, con arrotondamento pari a lire 9500 (4,91 ) per la dispensazione notturna e per un importo pari a 4000 (2,07 ) per la dispensazione diurna" L orario di turno a "battenti chiusi" soggetto ad indennità di chiamata é fissato dalla autorità competente e non sempre il suo inizio coincide con quello ordinario di chiusura serale della farmacia Le farmacie che osservano orario di apertura continuato (24 ore su 24) sono da ritenere escluse dal diritto di applicare "diritti addizionali di chiamata" La Tariffa Nazionale prevede diritti di chiamata più alti per le farmacie rurali sussidiate; la differenza, a carico dell utente, appare molto discutibile: ben altri strumenti sarebbero disponibili per compensare la maggiore onerosità del turno per le farmacie rurali (non obbligo di turno per quelle prossime ai centri urbani, aumento dell'indennità di residenza ecc) Spedizione di prescrizioni a carico del SSN Per la spedizione delle ricette effettuata durante il servizio notturno a battenti chiusi, verrà corrisposto l importo indicato dalla vigente tariffa nazionale per la vendita al pubblico dei medicinali, a condizione che sulla ricetta risulti precisato - da parte del medico - il carattere d urgenza della prescrizione - e da parte della farmacia l ora di presentazione della ricetta Per le prescrizioni rilasciate dai medici addetti ai servizi di guardia medica, fermo restando l obbligo per la farmacia di precisare l ora di presentazione della ricetta, non occorre l indicazione del carattere di urgenza della prescrizione stessa 14 In ogni caso, non saranno riconosciuti, a carico del Servizio sanitario nazionale, diritti per la somministrazione dei medicinali in orario di chiusura notturna e diurna, salvo specifiche intese nell ambito di accordi regionali (articolo 4, commi 13 e 14 della Convenzione ; vedi R 1)
135 Sono a carico del SSN i diritti di chiamata relativi ai medicinali di classe C e C-bis prescritti a invalidi di guerra, vittime di terrorismo e stragi (vedi R 25) I farmacisti adibiti al servizio notturno, devono svolgerlo nel rispetto della normativa sul lavoro (con particolare riguardo alle lavoratrici, in particolare se in gravidanza o mamme di bimbi piccoli ecc) e del Contratto Collettivo di Lavoro 4) CHIUSURA PER FERIE (articolo 11 della legge 475/68, Leggi regionali, Sentenza 446/88 della Corte Costituzionale, articolo 11, comma 8, della legge 27/12) La chiusura per ferie delle farmacie, nel rispetto della legge 475/68, é regolamentata dalle varie leggi regionali secondo modalità ed impostazioni diverse che avevano portato alcune Regioni a renderle obbligatorie Ora, l articolo 11, comma 8, della legge 27/12, ha scardinato tutto il sistema di regolamentazione degli orari di servizio e, insieme con esso, quello delle ferie: I turni e gli orari di farmacia stabiliti dalle autorità competenti in base alle vigente normativa non impediscono l'apertura della farmacia in orari diversi da quelli obbligatori Qualsiasi obbligo alla chiusura per ferie è decaduto ma resta quanto sancito dalla Corte Costituzionale con sentenza 446/88: é compito del legislatore regionale assicurare la continuità dell'assistenza farmaceutica nel suo insieme e non tramite la singola farmacia e ciò é possibile anche tramite la razionale previsione di turni di apertura adeguatamente coordinati tra loro sia temporalmente che territorialmente La chiusura per ferie é soggetta ad autorizzazione da parte dell'autorità amministrativa competente ed é, di conseguenza, discrezionale e subordinata alla accertata garanzia che non ne conseguano disservizi Nei Comuni con più farmacie, viene solitamente concessa la chiusura contemporanea per non più del 50% delle farmacie e si evita che chiudano contemporaneamente farmacie tra loro contigue Alle farmacie chiuse per ferie é fatto obbligo di esporre un cartello ben visibile nel quale, oltre alle farmacie di turno, siano indicate le farmacie più prossime in servizio La legge regionale stabilisce la data entro la quale le farmacie possano/debbano richiedere, per l approvazione, il periodo di ferie programmato per l anno 5) Leggi regionali (vedi F 32)