Giornate della Trasparenza 5 e 6 ottobre 2013 LA DIRETTIVA BOLKESTEIN E LE POSSIBILI RIPERCUSSIONI SUL SISTEMA BALNEARE ITALIANO a cura dell U.O. Demanio Porto del Comune di Cervia www.comunecervia.it
LA NORMATIVA IN MATERIA DI CONCESSIONI DEMANIALI MARITTIME CODICE DELLA NAVIGAZIONE E REGOLAMENTO DI ESECUZIONE D.L. N 400/1993 CONV. IN L. N 494/1993 Disposizioni per la determinazione dei canoni relativi a concessioni demaniali marittime : Definisce criteri e modalità di calcolo dei canoni demaniali L.28/01/1994 N 84 Riordino della legislazione in materia portuale : Disciplina delle concessioni demaniali e delle attività in ambito portuale. L. N 88/2001 Nuove disposizioni in materia di investimenti nelle imprese marittime : Definisce le attività turistiche come attività d impresa e introduce il meccanismo del rinnovo automatico delle concessioni demaniali marittime alla scadenza dei sei anni L. N 296/2006 (FINANZIARIA 2007): Introduce nuove modalità di calcolo rapportate ai valori commerciali di mercato dei canoni relativi a pertinenze demaniali. Introduce la possibilità di rilascio di concessioni demaniali di durata non inferiore a 6 anni e non superiore a 20 anni in ragione dell entità e della rilevanza economica delle opere da realizzare 2
IL TRASFERIMENTO DELLE FUNZIONI AMMINISTRATIVE IN AMBITO DI DEMANIO MARITTIMO E ZONE DI MARE TERRITORIALE L. 15 Marzo 1997 N 59: Delega al Governo per la riforma della Pubblica amministrazione e la semplificazione amministrativa. Conferimento di funzioni amministrative e compiti alle regioni ed agli enti locali D.Lgsl. N 112/1998: In attuazione della L. 59/97 vengono conferite alle regioni ed agli enti locali le funzioni amministrative in determinate materie tra cui il pubblico demanio marittimo e le zone di mare territoriale e portuale. LEGGI REGIONALI: Le Regioni delegano l esercizio delle funzioni amministrative conferite alle Province e ai Comuni competenti per territorio e fissano i criteri e linee guida. L.R. Emilia Romagna N 09/2002 Delibera C.R. Emilia Romagna N 468/2003 Delibera G.R. N 1461/2003 3
IL RILASCIO ED IL RINNOVO AUTOMATICO DELLE CONCESSIONI DEMANIALI MARITTIME TURISTICO RICREATIVE NEL SISTEMA TRADIZIONALE Art. 36, comma I, Codice della Navigazione: L Amministrazione marittima (ora enti locali a seguito del trasferimento di funzioni), compatibilmente con le esigenze del pubblico uso, può concedere l occupazione e l uso, anche esclusivo, di beni demaniali e di zone di mare territoriale per un determinato periodo di tempo Art. 37 Codice della Navigazione: Nel caso di più domande di concessione, è preferito il richiedente che offra maggiori garanzie di proficua utilizzazione della concessione e si proponga di avvalersi di questa per un uso che, a giudizio dell Amministrazione, risponda ad un più rilevante interesse pubblico. Al fine della tutela dell ambiente costiero, per il rilascio di nuove concessioni è data preferenza alle richieste che importino attrezzature non fisse e completamente amovibili. E altresì data preferenza alle precedenti concessioni, già rilasciate, in sede di rinnovo rispetto alle nuove istanze. Qualora non ricorrano le ragioni di preferenza di cui ai precedenti commi, si procede a licitazione privata L. N 88/2001 art. 10: Le concessioni aventi finalità turistico ricreativa, indipendentemente dalla natura o dal tipo degli impianti previsti per lo svolgimento delle attività, hanno durata di sei anni. Alla scadenza si rinnovano automaticamente per altri sei anni e così successivamente ad ogni scadenza, fatto salvo il secondo comma dell art. 42 Cod. Nav. (revoca per pubblico interesse) 4
CONCESSIONI DEMANIALI AVENTI FINALITA TURISTICO RICREATIVA PER LE QUALI ERA PREVISTO IL MECCANISMO DEL RINNOVO AUTOMATICO ALLA SCADENZA Art. 1 D.L. 400/93 conv. In L. 494/93: gestione di stabilimenti balneari esercizi di ristorazione e somministrazione di bevande, cibi precotti e generi di monopolio noleggio di imbarcazioni e natanti in genere gestione di strutture ricettive ed attività ricreative e sportive esercizi commerciali servizi di altra natura e conduzione di strutture ad uso abitativo, compatibilmente con le esigenze di utilizzazione di cui alle precedenti categorie di utilizzazione. Le altre concessioni non si rinnovavano automaticamente ma alla scadenza si procedeva alla pubblicazione della domanda ex art. 18 R.C.N.. La L. N 14/2012 ha prorogato la validità delle concessioni demaniali non turistico-ricreative (industriali, cantieristica, portuali ecc) al 31/12/2012. 5
LA DIRETTIVA N 2006/123/CE cd. BOLKESTEIN La Direttiva Bolkestein è una direttiva dell Unione Europea relativa ai servizi nel mercato europeo comune approvata il 12/12/2006 e basata sui principi del Trattato della Comunità Europea. L Obiettivo è quello di eliminare gli ostacoli alla libertà di stabilimento negli stati membri e alla libera circolazione dei servizi tra stati membri. La Direttiva coinvolge vari settori tra cui i servizi ai consumatori nel turismo, compresi i servizi ricreativi, i centri sportivi, i parchi divertimento, le imprese turistico-balneari Art. 43 Trattato CE: Nel quadro delle disposizioni che seguono, le restrizioni alla libertà di stabilimento dei cittadini di uno stato membro nel territorio di un altro stato membro vengono vietate. Tale divieto si estende altresì alle restrizioni relative all apertura di agenzie, succursali o filiali, da parte dei cittadini di uno stato membro stabiliti sul territorio di un altro stato membro. La libertà di stabilimento importa l accesso alle imprese e in particolare di società ai sensi dell art. 48, secondo comma, alle condizioni definite dalla legislazione del paese di stabilimento nei confronti dei propri cittadini, fatte salve le disposizioni del capo relative ai capitali Art. 47.2 Trattato CEE: In ordine alle stesse finalità, il Consiglio, deliberando secondo la procedura di cui all art. 251 stabilisce le direttive intese al coordinamento delle disposizioni legislative, regolamentari e amministrative degli stati membri relative all accesso alle attività non salariate e all esercizio di queste. Il Consiglio delibera all unanimità, durante tutta la procedura di cui all art. 251, per quelle direttive la cui esecuzione, in uno stato membro almeno, comporti una modifica dei vigenti principi legislativi del regime delle professioni, per quanto riguarda la formazione e le condizioni di accesso delle persone fisiche. Negli altri casi il Consiglio delibera a maggioranza qualificata 6
ART.12 DELLA DIRETTIVA BOLKESTEIN 2006/123/CE Qualora il numero di autorizzazioni disponibili per una determinata attività sia limitato per via della scarsità delle risorse naturali o delle capacità tecniche utilizzabili, gli stati membri applicano una procedura di selezione tra i candidati potenziali, che presenti garanzie di imparzialità e di trasparenza e preveda, in particolare, un adeguata pubblicità dell avvio della procedura e del suo svolgimento e completamento. In tali casi l autorizzazione è rilasciata per una durata limitata adeguata e non può prevedere la procedura di rinnovo automatico né accordare altri vantaggi al prestatore uscente o a persone che con tale prestatore abbiano particolari legami Adeguata pubblicità delle procedure di selezione dei concessionari di beni/attività oggetto di autorizzazioni limitate Durata limitata della concessione/autorizzazione Divieto rinnovo concessione/autorizzazione Divieto previsione vantaggi precedente concessionario 7
LA PROCEDURA DI INFRAZIONE DELLA COMMISSIONE EUROPEA NEI CONFRONTI DELL ITALIA Nel Gennaio 2009 la Commissione Europea ha trasmesso al Governo italiano un documento di infrazione N CE 2008/4908 in materia di disciplina di affidamento delle concessioni demaniali marittime aventi finalità turistico-ricreativa La Commissione Europea ha contestato all Italia il mancato adeguamento ai principi europei in particolare: la compatibilità del diritto di insistenza in favore del precedente concessionario previsto dall art. 37 Cod. Nav. e del rinnovo automatico previsto dalla L. 88/2001, con i principi di libertà di stabilimento delle imprese di cui all art. 43 del Trattato CE e di imparzialità, trasparenza e pubblicità delle procedure di selezione di cui all art. 12 della Direttiva 2006/123/CE 8
I PROVVEDIMENTI LEGISLATIVI ADOTTATI DALL ITALIA IN CONSEGUENZA DELLA PROCEDURA DI INFRAZIONE Legge 26 Febbraio 2010 N 25: Al fine di archiviare la procedura di infrazione ed evitare le sanzioni previste in caso di mancato recepimento delle Direttive europee vincolanti, l art. 1 comma 18 D.L. 194/2009 conv. in L. n 25/2010, ha abrogato il cd. diritto di insistenza in favore del precedente concessionario previsto dall art. 37 del Codice della Navigazione ed ha prorogato la durata delle concessioni al 31/12/2015 D. Lgsl. N 85/2010 cd. Federalismo demaniale : E stata attribuita la titolarità di beni appartenenti al pubblico demanio dello Stato alle Regioni, Province, Comuni, Città Metropolitane. Il Decreto non ha effetti sulle disciplina delle assegnazioni delle concessioni demaniali marittime, in quanto è previsto che i beni demaniali marittimi non entrano a far parte del patrimonio disponibile, restando invece assoggettati al regime specifico previsto dalla normativa di settore, dal Codice Civile, dal Codice della Navigazione e dalle leggi speciali, nazionali ed europee, con particolare riguardo ai principi di tutela della concorrenza previsti dalla Direttiva Bolkestein L. 221/2012: La durata delle concessioni demaniali marittime aventi finalità turistico-ricreativa è stata prorogata di diritto al 31/12/2020 9
CONSEGUENZE DELL APPLICAZIONE DELLA DIRETTIVA BOLKESTEIN AL SISTEMA NORMATIVO DI ASSEGNAZIONE DELLE CONCESSIONI DEMANIALI TURISTICO-RICREATIVE Per effetto della Direttiva Bolkestein, le concessioni demaniali marittime aventi finalità turisticoricreativa, alla scadenza, non potranno essere rinnovate automaticamente in favore del precedente concessionario ma dovranno necessariamente essere assegnate mediante un bando con procedura di evidenza pubblica Le procedure di evidenza pubblica dovranno rispettare i principi di libertà di stabilimento stabilimento delle imprese di cui all art. 43 del Trattato CE e di imparzialità, trasparenza e pubblicità europea di cui all art. 12 della Direttiva 2006/123/CE Non potranno essere previsti criteri di selezione che attribuiscano vantaggi ai precedenti concessionari o a soggetti a questi legati 10
CONSIDERAZIONI SULLA TIPICITA DEL SISTEMA BALNEARE ITALIANO RISPETTO AGLI ALTRI STATI MEMBRI E POSSIBILI RIPERCUSSIONI DELLA DIRETTIVA BOLKESTEIN La Direttiva Bolkestein e la sua diretta applicazione al settore balneare nei diversi paesi membri, non sembrano tener conto delle differenti tipicità dei vari stati appartenenti all Unione Europea. L Italia è un paese turistico che si differenzia in maniera sostanziale da altre realtà caratterizzate da climi, conformazioni geologiche della costa, condizioni di balneabilità delle acque assolutamente differenti che non consentono uno sviluppo delle attività balneari (negli altri paesi vi sono aree demaniali quasi tutte libere e gli stabilimenti attrezzati sono in quantità limitata ed operano per brevi periodi). In Italia gli stabilimenti balneari, invece, sono un importante realtà socio-economica che ha raggiunto elevati livelli di accoglienza e di servizi resi all utenza. L intero territorio costiero italiano è caratterizzato dalla presenza di stabilimenti balneari attrezzati e in alcune aree come la Versilia, l Emilia Romagna, l Abruzzo, le Marche, la Puglia, hanno raggiunto livelli di significatività economica che li rendono dei veri e propri distretti produttivi che, grazie anche all integrazione con il settore alberghiero, contribuiscono in maniera determinante al PIL turistico locale e nazionale. Nel territorio nazionale si contano circa 30.000 stabilimenti balneari, che in media occupano durante la stagione estiva non meno di 300.000 addetti, ai quali vanno aggiunti tutti gli operatori occupati nell'indotto, ovvero gli esercizi pubblici, gli esercizi commerciali e tutte le imprese che producono prodotti in qualche modo legati alla balneazione. Altro importante aspetto riguarda tutte le attività svolte dagli stabilimenti balneari a tutela dei turisti garantendo loro le necessarie informazioni quotidiane sulla balneabilità del mare, la sorveglianza delle coste e l'assistenza immediata in caso di emergenza in mare, nonchè l'imprescindibile ruolo svolto dagli stabilimenti balneari a tutela dell'ambiente naturale costiero e nelle operazioni di pulizia 11
e di manutenzione degli arenili, per le quali gli enti locali hanno una sempre minore disponibilità di risorse. Pertanto, gli stabilimenti balneari italiani si distinguono nettamente da quelli del resto dei paesi mediterranei a maggiore vocazione turistica, come ad esempio Francia, Spagna e Grecia, dove la diffusione è assai più contenuta. L attività svolta deve essere considerata attività imprenditoriale complessa, caratterizzata da rilevanti investimenti di carattere strutturale e occupazionale anche finalizzati allo svolgimento dei servizi di sicurezza dei bagnanti e di manutenzione ambientale dei tratti di costa di propria competenza, che rendono tali imprese sostanzialmente diverse da semplici attività di servizio. L applicazione diretta ed uniforme della Direttiva Bolkestein a realtà territoriali differenti senza tener conto delle specificità dei paesi membri, potrebbe avere ripercussioni di notevole importanza sull intero settore che non sembrano essere state considerate con la dovuta attenzione. Gli investimenti economici di notevole entità realizzati dai concessionari degli stabilimenti italiani e la qualità e diversificazione dei servizi (si pensi ad esempio agli impianti sportivi, alle reti tecnologiche, agli esercizi di somministrazione, alle palestre, alle beauty farm, al servizio di salvamento con defibrillatori ecc.) sono stati possibili grazie alla continuità di esercizio e al credito bancario concesso in virtù della norma che consentiva il rinnovo automatico della licenza. Assegnare licenze di durata limitata, potrebbe bloccare gli investimenti che non avrebbero il tempo necessario per essere ammortizzati nel tempo e potrebbe comportare un indiscriminato aumento dei prezzi in danno dell utenza con una minore qualità dei servizi offerti. A ciò si aggiungano le considerazioni finali sull importanza della professionalità e competenza acquisita dagli operatori che da decenni lavorano sulla spiaggia, la fidelizzazione della clientela che è un elemento fondante per il ritorno di un turista in una determinata località e l incertezza per migliaia di giovani che hanno deciso di seguire le orme dei genitori rinunciando agli studi investendo nel proprio stabilimento balneare e che oggi, invece, non hanno la certezza di conservare la propria attività. 12
IL MODELLO SPAGNOLO E LE IPOTESI DEL GOVERNO ITALIANO La Spagna, con propria legge nazionale, ha prorogato la durata delle concessioni demaniali marittime per un totale di 75 anni di validità delle singole licenze. Tale provvedimento non è stato oggetto di provvedimenti di infrazione da parte dell Unione Europea che lo ha ritenuto, secondo l opinione espressa direttamente dal commissario Barnier, in linea con i principi della Direttiva Bolkestein, in quanto relativo ai soli fabbricati costruiti in aree ritornate dal Demanio, e non rivolto ai soggetti che forniscono servizi sulla spiaggia come bar e chioschi (cd. Chiringuitos) che hanno concessioni di durata limitata (4 anni). In realtà, sembrerebbe che non solo le aree demanializzate con la Ley de Costas n. 22 del 28 luglio 1988, ma anche tutte le restanti concessioni demaniali marittime siano oggetto del provvedimento di proroga e l Italia ha duramente criticato l atteggiamento dell Unione Europea che ha concesso la proroga alla Spagna confermando, al contempo, il proprio parere negativo ad una legge di proroga delle concessioni nel nostro paese. Nel recente passato, il Governo aveva paventato la possibilità di emanare una legge quadro nazionale che andasse a definire i principi generali e le linee guida in materia di durata ed assegnazione delle licenze. Sulla base di tale legge quadro, le Regioni avrebbero adottato singole leggi regionali andando a stabilire i criteri di assegnazione da utilizzare per le gare. 13
Successivamente, si era ipotizzata la possibilità di concedere agli attuali concessionari un diritto di superficie sull arenile della durata di novantanove anni, ma tale soluzione è stata abbandonata, oltre che per i pareri negativi immediatamente espressi dai commissari europei, anche per le possibili ripercussioni negative che avrebbe potuto avere dal punto di vista ambientale e paesaggistico a causa della possibilità di edificare concessa ai bagnini. Più di recente, nel tavolo tecnico convocato il 26/09/2013 a Roma con i rappresentanti nazionali delle categorie e alcuni parlamentari, il sottosegretario Pier Paolo Baretta ha illustrato una proposta che va nella direzione di tutelare il più possibile gli attuali operatori di spiaggia. Il documento prevede di sdemanializzare il tratto di spiaggia a monte, ovvero la parte di arenile dove si trovano i bar, i ristoranti, le cabine e gli altri manufatti e attrezzature degli stabilimenti. Tali aree, nella proposta, dovrebbero diventare patrimonio dello Stato, che successivamente le cederebbe (fissando un prezzo calmierato) ai privati, con un opzione di acquisto proprio per i bagnini e gli altri operatori di spiaggia che hanno già la concessione. Il resto dell arenile, ovvero la parte riservata all ombreggio, verrebbe invece assegnata tramite procedure di evidenza pubblica. 14