Cassazione civile, sez. un., 10 agosto 2000, n. 562 LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SEZIONI UNITE CIVILI Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Dott. Manfredo GROSSI - Primo Presidente f.f. - Dott. Francesco AMIRANTE - Presidente di sezione - Dott. Rafaele CORONA - Consigliere - Dott. Giovanni PRESTIPINO - Consigliere - Dott. Erminio RAVAGNANI - Consigliere - Dott. Ernesto LUPO - Rel. Consigliere - Dott. Enrico ALTIERI - Consigliere - Dott. Fabrizio MIANI CANEVARI - Consigliere - Dott. Mario Rosario MORELLI - Consigliere - ha pronunciato la seguente SENTENZA sul ricorso proposto da: FAVARATO CELESTINA, elettivamente domiciliata in ROMA, VIA COLLATINA 234, presso lo studio dell'avvocato FABIO CATINI, rappresentata e difesa dall'avvocato FRANCO FEDOZZI, giusta delega a margine del ricorso; - ricorrente - contro COMUNE DI ROVIGO; - intimato - avverso la sentenza n. 267-97 del Pretore di ROVIGO, depositata il 05-01-98; udita la relazione della causa svolta nella pubblica udienza del 06-04-00 dal Consigliere Dott. Ernesto LUPO; udito l'avvocato Franco FEDOZZI, per la ricorrente; udito il P.M. in persona dell'avvocato Generale Dott. Giovanni LO CASCIO che ha concluso per la giurisdizione del giudice ordinario. Inizio documento Fatto Con ricorso al pretore di Rovigo, proposto ai sensi degli artt. 22, 23 e 27 della legge n. 689-81 e depositato il 12 luglio 1996, Celestina Favarato deduceva che, il 28 giugno 1996, le era stata notificata la cartella esattoriale emessa nel 1996 e contenente l'iscrizione a ruolo della somma di L. 1.149400 a titolo di sanzioni amministrative per dieci presunte violazioni al codice della strada accertate dalla Polizia municipale di Rovigo nel corso del 1993. La Favarato deduceva l'illegittimità della detta cartella esattoriale per i seguenti motivi: a) mancata notifica dei processi verbali di constatazione delle presunte violazioni stradali, su cui era assente ogni indicazione nella cartella; b) carenza di motivazione della cartella esattoriale, che non consentiva alcun controllo sulle sanzioni irrogate, con conseguente violazione del diritto di difesa; c) decadenza, da parte dell'ente impositore, del potere di iscrivere a ruolo le somme dovute per le sanzioni,
essendo stato il ruolo stesso emesso oltre il termine decadenziale previsto dall'art. 17 del DP.R. n. 602-73, richiamato dallart. 27 della legge n. 689-81, a sua volta richiamato dall'art. 206 del codice della strada. Il Pretore adito, con la sentenza depositata il 5 gennaio 1998, dichiarava inammissibile l'opposizione avverso la cartella esattoriale. Quanto ai vizi incidenti sulla validità di detta cartella (motivi di ricorso sub a e b), il Pretore osservava che, non essendo esperibili, nel sistema di riscossione tramite ruolo, le ordinarie opposizioni all'esecuzione, tali vizi erano denunciabili ai sensi dell'art. 53 del D.P.R. n. 602-73 (ricorso alla Direzione regionale delle entrate, con successiva impugnativa davanti al TAR). Quanto al motivo di opposizione sub c), il Pretore, rilevato che con esso si deduceva un fatto estintivo del credito successivo al titolo esecutivo, riteneva che tale motivo non poteva essere proposto davanti ad alcun giudice ordinario, tenuto conto che il giudizio di opposizione previsto dall'art. 23 della legge n. 689-81 era limitato alla legittimità del titolo esecutivo, in cui non può essere compreso il fatto estintivo del credito successivo al titolo stesso. Il Pretore soggiungeva che il ricorso avverso la cartella esattoriale, ritenuto ammissibile dalla giurisprudenza della Cassazione con riferimento alla sussistenza dell'infrazione, era proponibile solo quando era mancata la notifica del processo verbale di contestazione delle violazioni al codice della strada; nel caso di specie, i processi verbali erano stati ritualmente notificati per posta alla Favarato, cinque con consegna a mani proprie o a conviventi, cinque per compiuta giacenza. Avverso la sentenza del Pretore Celestina Favarato ha proposto ricorso per cassazione. Il Comune di Rovigo non ha svolto attività difensiva. Inizio documento Diritto 1. - Con il primo motivo del ricorso la Favarato deduce, ai sensi dell'art. 360 n. 1 e 3 c.p.c., la nullità della sentenza impugnata per erronea pronuncia di difetto di giurisdizione del giudice ordinario, nonché per violazione e falsa applicazione degli artt. 53 e 54 del D.P.R. n. 602-73, degli artt. 22 e 23 della legge n. 689181, dell'art. 204 del decreto legislativo n. 285-92 e dell'art. 24 Cost.. La ricorrente richiama la giurisprudenza della Corte costituzionale secondo cui l'esclusione, nel sistema di riscossione tramite ruolo, delle ordinarie opposizioni all'esecuzione ed agli atti esecutivi, non è applicabile alle entrate non tributarie, nonché l'altra giurisprudenza della stessa Corte (sentenza n. 255 del 1994 sull'art. 142-bis del vecchio codice della strada, riprodotto nell'art. 204 del nuovo codice) che, per le violazioni previste da detto codice, ha ritenuto esperibile il controllo giurisdizionale senza il previo esperimento del rimedio amministrativo. Da tali pronunzie del giudice delle leggi la ricorrente desume che, quando il processo verbale non sia stato impugnato, tutti i vizi di legittimità e di merito del ruolo sono oggetto della cognizione del pretore adito ex lege n. 689-81 e che il giudice ordinario, nelle forme di detta legge, può conoscere dei vizi formali della cartella esattoriale, come l'omissione delle indicazioni necessarie a stabilire se il processo verbale di constatazione dell'infrazione sia stato notificato. Il pretore, quindi, può rilevare anche i fatti estintivi della pretesa sanzionatoria, come la decadenza dal potere di riscossione, che determina l'illegittimità del ruolo per un fatto successivo all'accertamento dell'infrazione. In ogni caso il pretore avrebbe dovuto ritenere ammissibile il ricorso qualificando l'atto introduttivo come opposizione all'esecuzione o agli atti esecutivi, essendo egli il giudice competente. Con il secondo motivo la ricorrente deduce, ai sensi dell'art. 360 n. 3 e 5 c.p.c., la nullità della sentenza per la violazione dell'art. 8 della legge n. 890-1982, quanto alla ritenuta validità delle notifiche per posta tramite compiuta giacenza. Al riguardo si richiama la sentenza della Corte costituzionale n. 346-1998 (successiva alla sentenza impugnata). 2. - I due motivi di ricorso sono connessi, perché l'ammissibilità
dell'opposizione proposta dalla Favarato (negata dalla sentenza impugnata ed invece affermata nel ricorso) è correlata, in parte (come si dirà), alla ritualità o meno della notifica del verbale di accertamento delle violazioni stradali, la quale costituisce il presupposto perché il verbale stesso costituisca titolo esecutivo a norma dell'art. 203, comma 3, d. lgs. n. 285-92 (codice della strada). Tali motivi vanno, perciò, esaminati contestualmente. 3. - All'esame del ricorso occorre premettere la qualificazione delle domande proposte dalla Favarato davanti al Pretore, le quali sono plurime poiché, come si è detto in narrativa, sono stati dedotti motivi diversi a sostegno dell'opposizione alla cartella esattoriale. Secondo la giurisprudenza di questa Corte, invero, sono diverse le azioni proponibili da colui a cui sia stata notificata una cartella di pagamento per la riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie secondo la procedura prevista dall'art. 27 della legge n. 689-81. 3.1 - Questa Corte, a partire dalle sentenze delle Sezioni unite 10 gennaio 1992 n. 190 e 23 novembre 1995 n. 12107, ha affermato che la mancata notifica del provvedimento irrogativo della sanzione priva il destinatario del rimedio (opposizione) previsto dalla legge n. 689-81 e pertanto il detto momento di garanzia deve essere recuperato a livello della cartella esattoriale emessa per la riscossione della sanzione (v., tra le altre, Sez. I, 11 febbraio 1999 n. 1149; Sez. III, 29 ottobre 1999 n. 12192; Sez. I, 27 novembre 1999 n. 13242; Sez. I, 25 gennaio 2000 n. 799). Tale principio vale sia per la notifica dell'ordinanza-ingiunzione costituente titolo esecutivo ai sensi dell'art. 18 della legge n. 689-81, sia per la notifica del verbale di accertamento della violazione del codice stradale che, come si è detto, è idoneo a divenire titolo esecutivo senza che sia seguito dall'ordinanza-ingiunzione (la quale può essere emanata soltanto qualora il trasgressore abbia presentato ricorso amministrativo al prefetto: art. 204 codice stradale). Nelle ipotesi qui considerate la opposizione alla cartella esattoriale va proposta nelle forme previste dalla legge n. 689-81, poiché essa sostituisce tale tipo di azione giudiziaria che l'opponente non è stato posto in grado di proporre avverso l'atto sanzionatorio messo in esecuzione. 3.2. - Qualora, invece, sia avvenuta la rituale notifica dell'ordinanza-ingiunzione o del verbale di accertamento della violazione stradale, il destinatario della cartella esattoriale può avvalersi soltanto delle opposizioni previste dal libro III del codice di rito (opposizione all'esecuzione ed agli atti esecutivi), non trovando tale disciplina generale deroga alcuna nella legge n. 689-81 (che si limita a rinviare, per l'esecuzione forzata, alle norme previste per l'esazione delle imposte dirette). L'esclusione delle opposizioni esecutive disposta dall'art.54 del D.P.R. 29 settembre 1973 n. 602 non è applicabile al di fuori della materia tributaria, come queste Sezioni unite hanno affermato con le sentenze 16 novembre 1999 n. 780 e 4 aprile 2000, recependo d'altronde l'interpretazione adeguatrice della Corte Costituzionale (v., tra le altre, le sentenze di detta Corte n. 437 e 318 del 1995). Di tale orientamento non ha tenuto conto la sentenza impugnata, che invece ha fatto qui applicazione del citato art. 54. 3.3. - In ordine al discrimine degli ambiti rispettivi dei due tipi di opposizione alla cartella esattoriale emessa per l'esecuzione di sanzioni amministrative, queste Sezioni unite, con due sentenze emanate nell'udienza del 16 marzo 2000 (sui ricorsi n. 11507-97 e n. 14347-98), hanno precisato che attraverso le forme dell'opposizione all'esecuzione ex art. 615 c.p.c. vanno dedotti i fatti estintivi sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo (con riferimento specifico alla prescrizione del credito indicato nella cartella, alla morte dell'autore della violazione, all'avvenuto pagamento della sanzione), mentre deve formare oggetto di opposizione agli atti esecutivi ex art. 617 c.p.c. la deduzione dei vizi di regolarità formale della cartella esattoriale. Quest'ultima opposizione, infatti, è esperibile anche contro gli atti del creditore che debbono precedere l'inizio dell'esecuzione (titolo esecutivo e precetto di cui si contesti la "regolarità formale, come dispone, nel primo comma, il citato art. 617). 4. - Alla luce dei principi qui richiamati deve dirsi che la Favarato, con l'unico atto di opposizione alla cartella di pagamento, ha proposto tre diverse azioni, in relazione ai tre motivi dedotti (ed indicati in narrativa). Per quanto attiene alla deduzione di mancata notifica dei processi verbali di constatazione delle violazioni
stradali (motivo che si è in narrativa indicato sub lettera a), l'opposizione proposta è, come si è detto ( 3.1), quella prevista dall'art. 22 della legge n. 689-81. In ordine alla carenza di motivazione della cartella esattoriale (motivo indicato in narrativa sub lettera b), esso, essendo relativo alla regolarità formale di detta cartella, è deducibile con il rimedio della opposizione agli atti esecutivi. Per quanto attiene alla addotta decadenza dal diritto di riscossione per il superamento del termine per l'iscrizione a ruolo posto dall'art. 17 del D.P.R. n. 602-73 (motivo indicato in narrativa sub lettera c), va rilevato che, con tale motivo, si contesta la persistenza del credito e quindi del diritto a procedere ad esecuzione forzata, onde esso forma oggetto di opposizione all'esecuzione. Deve, quindi, concludersi, in ordine alla qualificazione dell'atto iniziale del presente giudizio (alla quale la sentenza impugnata non ha provveduto, avendo essa dichiarato, inammissibile l'intera opposizione), che la Favarato ha proposto, con un unico atto, tutte e tre le azioni in precedenza ( 3) enunciate. 5. - Quando una sentenza è pronunciata su più domande, deve essere impugnata con il mezzo previsto dalla legge per le sentenze che pronunciano su ciascuna domanda. Può, quindi, aversi la situazione in cui contro una stessa sentenza siano proponibili impugnazioni di tipo diverso. Tale fenomeno si presenta proprio nel campo dell'impugnazione delle sentenze pronunciate sulle opposizioni esecutive, quando, com'è frequente, con lo stesso atto di iniziativa processuale sono proposte insieme domande di opposizione all'esecuzione e domande di opposizione agli atti esecutivi (tra le più recenti decisioni in tal senso, espressione di una giurisprudenza costante, è Cass. 16 novembre 1999 n. 12696). Consegue che la sentenza emanata sull'opposizione proposta dalla Favarato doveva essere impugnata con appello quanto alla decisione di inammissibilità della domanda che si è qualificata come opposizione all'esecuzione (decadenza dal diritto di riscossione), mentre è corretta la proposizione del ricorso per cassazione per quanto attiene alla decisione di inammissibilità dell'opposizione ex art. 22 della legge n. 689-81 (art. 23, ultimo comma, della stessa legge) e dell'opposizione agli atti esecutivi (art. 618 c.p.c. e art. l11 Cost.). 6. - Il ricorso per cassazione, pertanto, va esaminato soltanto nelle censure che attengono alla notifica dei processi verbali di constatazione delle violazioni stradali ed alla carenza di motivazione della cartella di pagamento. Il ricorso è parzialmente fondato, nei limiti che saranno di seguito precisati. 7. - Per quanto attiene alla mancata notifica dei verbali di accertamento delle violazioni, nella sentenza impugnata si afferma che, dei dieci verbali ai quali si riferiva la cartella esattoriale, cinque erano stati notificati con consegna a mani della Favarato o di suoi conviventi e cinque notificati per compiuta giacenza. Con il secondo motivo del ricorso per cassazione, come si è detto, la Favarato deduce la nullità delle notifiche per compiuta giacenza. La censura è fondata in relazione alla dichiarazione di illegittimità costituzionale dell'art. 8, secondo comma, della legge 20 novembre 1982 n. 890, sulla notificazione di atti a mezzo posta (applicabile nel caso di specie per effetto dell'art. 12, primo comma, di detta legge e dell'art. 201, comma 3, cod. stradale), pronunziata da Corte cost. 23 settembre 1998 n. 346. Tale sentenza va applicata anche alle notifiche effettuate prima che essa sia stata pubblicata qualora attengano a rapporti non ancora esauriti, essendo ancora in corso il sindacato sulla validità ed efficacia delle stesse notifiche (Cass. 13 febbraio 1999 n. 1203). Consegue che, per la ragione sopra esposta sub 3.1, l'opposizione avverso la cartella esattoriale è ammissibile nella parte in cui deduce la mancata notifica dei cinque verbali (di accertamento di violazioni del codice stradale) che sono stati notificati per compiuta giacenza. Tale mancata notifica consente di prospettare doglianze sulla sussistenza della violazione anche dopo la notificazione della cartella esattoriale. 8. - Va confermata, invece, la sentenza impugnata nella parte in cui ha ritenuto inammissibile il primo motivo di opposizione relativamente ai cinque verbali notificati alla Favarato in forme diverse dalla
compiuta giacenza. La rituale notifica dei detti verbali legittimava la Favarato a proporre ricorso amministrativo al prefetto ai sensi dell'art. 203 cod. strad. ovvero opposizione innanzi all'autorità giudiziaria, secondo l'interpretazione adeguatrice che la Corte cost. ha dato al sistema di tutela previsto dal codice stradale (sentenze n. 255 e 311 del 1994, ribadite dalla ordinanza n. 315 e dalla sentenza n. 437 del 1995). Da tali pronunzie del giudice delle leggi questa Corte di legittimità ha desunto la possibilità per l'interessato di adire la tutela giudiziaria avverso il verbale di accertamento della violazione stradale, senza esperire previamente il ricorso amministrativo al prefetto (v., tra le altre, Sez. un., I luglio 1997 n. 5897; Sez. I, 23 ottobre 1997 n. 10423; Sez. I, 7 novembre 1998 n. 11244; Sez. I, 17 dicembre 1998 n. 12628; Sez. I, 15 gennaio 1999 n. 387; Sez. I, 12 maggio 1999 n. 4486, che hanno ritenuto impugnabile il processo verbale di accertamento con l'opposizione prevista dagli artt. 22 e 23 della legge n. 689-81). Tale forma di opposizione, una volta che sia esperibile avverso il verbale di accertamento della violazione, non può essere ammessa anche nei confronti della cartella esattoriale, poiché - come si è visto - l'opposizione ai sensi della legge n. 689-81 avverso detta cartella è stata introdotta dalla giurisprudenza di questa Corte solo per recuperare una tutela processuale che l'interessato non sia stato posto in grado di esercitare (per la mancata notifica del verbale di accertamento della violazione). Se, al contrario, detta notifica è ritualmente avvenuta e l'interessato può perciò proporre immediatamente l'opposizione prevista dalla legge n. 689-81 (applicata analogicamente alla forma di tutela derivante dall'interpretazione adeguatrice della Corte costituzionale), non può l'identico rimedio giudiziario essere consentito dopo che il titolo esecutivo si è formato proprio a seguito della mancata opposizione (amministrativa o giudiziaria) avverso il verbale di accertamento (fatte salve, come si è visto, le opposizioni esecutive limitate a fare valere i fatti estintivi sopravvenuti o l'irregolarità formale degli atti attinenti all'esecuzione). Non è più consentito, perciò, proporre doglianze concernenti, nel merito, la sussistenza della violazione (Sez. I., 17 dicembre 1998 n. 12628). Non può, quindi, essere condivisa la tesi della ricorrente secondo cui, quando il processo verbale non sia stato impugnato (anche se ritualmente notificato), tutti i vizi dell'atto sanzionatorio sono deducibili con l'opposizione alla cartella esattoriale proposta ai sensi della legge n. 689-81. 9. - In ordine alla carenza di motivazione della cartella di pagamento relativa alle dieci violazioni, è errata la sentenza impugnata che ha giudicato inammissibile questo motivo dedotto dalla Favarato per la ritenuta improponibilità delle ordinarie opposizioni esecutive. Come si è in precedenza osservato ( 3.2 e 3.3), la tutela avverso gli atti dell'esattore (e quindi avverso la cartella di pagamento) emessi per la riscossione di somme relative a sanzioni amministrative può e deve essere fatta valere davanti all'autorità giudiziaria ordinaria. 10. - In conclusione, in parziale accoglimento del ricorso per cassazione, va dichiarata la giurisdizione del giudice ordinario e va cassata la sentenza impugnata nella parte in cui ha dichiarato inammissibile il primo motivo della opposizione proposta dalla Favarato ai sensi della legge n. 689-81 relativamente ai cinque verbali di violazione del codice stradale notificati a mezzo posta per compiuta giacenza, nonché nella parte in cui ha dichiarato inammissibile, per difetto di giurisdizione, il motivo dell'opposizione con cui si è dedotta la carenza di motivazione della cartella esattoriale. Il giudice di rinvio deciderà l'opposizione ex art. 22 legge n. 689-81 in ordine alle cinque violazioni i cui verbali sono stati notificati invalidamente e l'opposizione ex art. 617 c.p.c. sulla regolarità formale della cartella di pagamento. 11. - Il giudice di rinvio va individuato nel Tribunale di Rovigo quale giudice unico di primo grado, a cui sono state trasferite le competenze del pretore, che è rimasto in attività per le sole cause pendenti davanti a lui previste sall'art. 133 del d. lgs. 19 febbraio 1998 n. 51. Irrilevante è, invece, il d. lgs. 30 dicembre 1999 n. 507, che, nell'art. 98, ha attribuito al giudice di pace la competenza per il giudizio di opposizione ex art. 22 della legge n. 689-81 per le violazioni previste dal codice stradale, poiché questa disposizione processuale non ha efficacia retroattiva e quindi non si applica
ai giudizi di opposizione instaurati prima della sua entrata in vigore. Nel d. lgs. n. 597-99, invero, non sono contenute disposizioni transitorie per le violazioni diverse da quelle depenalizzate dalla stessa legge, onde occorre fare applicazione della norma generale posta dall'art. 5 c.p.c. (la competenza si determina con riguardo alla legge vigente al momento della proposizione della domanda), la quale invece è derogata dalle disposizioni transitorie della normativa sul giudice unico (artt. 132-136 d. lgs. n. 51-98), coerenti con la soppressione dell'ufficio del pretore e con il trasferimento delle relative competenze al tribunale (art. 1 dello stesso testo normativo). Il giudice di rinvio, infine, si pronunzierà anche sulle spese del giudizio di cassazione. Inizio documento P.Q.M. La Corte accoglie il ricorso per quanto di ragione, dichiara la giurisdizione del giudice ordinario, cassa la sentenza impugnata in relazione alle censure accolte, rinvia la causa al Tribunale di Rovigo, anche per le spese del giudizio di cassazione. Così deciso a Roma il 6 aprile 2000.