ISO 9001 : 2000 Certificato n. 97039 Area Salute e Sicurezza sul Lavoro 8^ CONVENTION RSPP e ASPP Salute e sicurezza sul lavoro Professionalità, modello di gestione: oltre l approccio sanzionatorio I principi di imputabilità giuridica dell attività del RSPP Relazione Dr. Giulio Benedetti Sostituto Procuratore presso il Tribunale di Milano Milano, 20 gennaio 2011 Pagina 1 di 11
La definizione e la responsabilità giuridica del responsabile del servizio di prevenzione e di protezione previsto dal d.lvo 9/4/2008 n. 81 integrato dal d.lvo n. 106/2009. - 1) Le attribuzioni del datore di lavoro previste dal d.lvo n. 81/2008. L art. 17, primo comma lettere a) e b), del d.lvo 9/4/2008 n. 81 affida esclusivamente ai datori di lavoro la valutazione dei rischi con la conseguente elaborazione del documento previsto dall articolo 28 e la designazione del responsabile del servizio di prevenzione e di protezione dai rischi. La valutazione dei rischi, secondo quanto previsto dall art. 28, primo comma, del d.lvo n. 81/2008, deve riguardare tutti i rischi per la sicurezza e la salute dei lavoratori, ivi compresi quelli riguardanti gruppi di lavoratori esposti a rischi particolari. Il documento contenente la valutazione dei rischi deve avere data certa e contenere : - a) una relazione sulla valutazione di tutti i rischi per la sicurezza e la salute durante l attività lavorativa, nella quale siano specificati i criteri adottati per la valutazione stessa ; - b) l indicazione delle misure di prevenzione e di protezione attuate e dei dispositivi di protezione individuali adottati, a seguito della valutazione dei rischi sopra citata ; - c) il programma delle misure ritenute opportune per garantire il miglioramento nel tempo dei livelli di sicurezza ; - d) l individuazione delle procedure per l attuazione delle misure realizzate, nonché dei ruoli dell organizzazione aziendale che vi debbono provvedere, a cui devono essere assegnati unicamente soggetti in possesso di adeguate competenze e poteri ; - e) l indicazione del nominativo del responsabile del servizio di prevenzione e protezione, del rappresentante dei lavoratori per la sicurezza e di quello territoriale e del medico competente che ha partecipato alla valutazione del rischio ; - f) l individuazione delle mansioni che eventualmente espongono i lavoratori a rischi specifici che richiedono una riconosciuta capacità professionale, specifica esperienza, adeguata formazione e addestramento. Inoltre l art. 28, terzo comma, del d.lvo n. 81/2008 inoltre afferma che : Il contenuto del documento di cui al comma 2 deve altresì rispettare le indicazioni previste dalle specifiche norme sulla valutazione dei rischi contenute nei successivi titoli del presente decreto. Pagina 2 di 11
- 2) La designazione del responsabile del servizio di prevenzione di protezione dai rischi aziendali. Il datore di lavoro deve ricorrere a soggetti che rivestano particolari professionalità perché vengano designati responsabili del servizio di prevenzione e protezione dei rischi secondo quanto previsto dall art. 17, comma primo lettera b), del d.lvo n. 81/2008. Notasi che il datore di lavoro il quale ometta di nominare il responsabile del servizio di prevenzione e di protezione o di svolgere in proprio detto servizio, come previsto dall art. 34, è sanzionato dall art. 55, primo comma lettera a), del d.lvo 9/4/2008 (modificato dal d.lvo n. 106/2009) con l arresto da tre a sei mesi o con l ammenda da 2.500 a 6.400 euro. L art. 32 del d.lvo n. 81/2008 afferma che : Le capacità ed i requisiti professionali dei responsabili e degli addetti ai servizi di prevenzione e protezione interni ed esterni devono essere adeguati alla natura dei rischi presenti nel luogo di lavoro e relativi alle attività lavorative. Per svolgere tali funzioni l art. 32 del d.lvo n. 81/2008 sostiene che i soggetti incaricati del servizio di prevenzione e di protezione devono essere in possesso contemporaneamente di : - b1) un titolo di studio non inferiore al diploma di istruzione secondaria superiore; - b2) un attestato di frequenza, con verifica dell apprendimento, a specifici corsi di formazione adeguati alla natura dei rischi presenti sul luogo di lavoro e relativi alle attività lavorative ; - b3) un attestato di frequenza, con verifica dell apprendimento, a specifici corsi di formazione in materia di prevenzione e protezione dai rischi, anche di natura ergonomia e da stress lavoro correlato di cui all articolo 28, comma primo, di organizzazione e gestione delle attività tecnico amministrative e di tecniche della comunicazione in azienda e di relazioni sindacali. I corsi sopra citati sono tenuti da appositi organismi contemplati dall art. 32, comma quarto, ovvero le regioni, le province autonome di Trento e di Bolzano, le università, l ISPESL, l IPSEMA, il Corpo Nazionale dei Vigili del fuoco, l amministrazione della Difesa, la Scuola superiore della pubblica amministrazione, le altre Scuole superiori delle singole amministrazioni, le associazioni sindacali dei datori di lavoro o dei lavoratori, gli organismi paritetici. L art. 32 del d.lvo n. 81/2008 contempla inoltre una normativa transitoria che abilita allo svolgimento del servizio di prevenzione e di protezione coloro che lo abbiano svolto in Pagina 3 di 11
precedenza, almeno da sei mesi alla data del 13/8/2003, previo svolgimento dei predetti corsi e i soggetti in possesso di particolari lauree e diplomi di scuola secondaria in materia scientifica. L art. 34 consente al datore di lavoro di lavoro di svolgere direttamente i compiti del responsabile del servizio di protezione e di protezione dei rischi previa comunicazione al rappresentante dei lavoratori per la sicurezza e deve avere comunque frequentato i corsi previsti dall art. 34, comma secondo. Comunque la formula usuale della nomina di tale soggetto è quello già indicato dall art. 32, comma ottavo, ovvero di ricorrere ad un esperto esterno al quale il datore di lavoro deve affiancare in ogni caso un servizio di prevenzione e di protezione formato da un adeguato numero di addetti. - 3) I compiti del responsabile del servizio di prevenzione e di prevenzione. Detto professionista provvede ( art. 33) : - all individuazione dei fattori di rischio, alla valutazione dei rischi e all individuazione delle misure per la sicurezza e la salubrità degli ambienti di lavoro, nel rispetto della normativa vigente sulla base della specifica conoscenza dell organizzazione aziendale; - ad elaborare, per quanto di competenza, le misure preventive e protettive previste dall art. 28, comma secondo, e i sistemi di controllo di tali misure ; - ad elaborare le procedure di sicurezza per le varie attività aziendali ; - a proporre i programmi di informazione e di formazione dei lavoratori ; - a partecipare alle consultazioni in materia di tutela della salute e di sicurezza sul lavoro, nonché alla riunione periodica prevista dall art. 35; - a fornire ai lavoratori le informazioni previste dall art. 36. Il responsabile del servizio di prevenzione e di protezione è tenuto al segreto in ordine ai processi lavorativi di cui venga a conoscenza nelle esercizio delle sue funzioni ed il suo servizio è utilizzato dal datore di lavoro. - 4) La responsabilità giuridica del responsabile del servizio di prevenzione e di protezione. Come sopra esaminato il professionista incaricato di detto servizio è un consulente del datore di lavoro, riveste una professionalità specifica non comune a tutti gli altri dipendenti, ha una sua autonomia operativa che non comporta completa soggezione alla volontà del datore di lavoro in quanto assieme a questi svolge una funzione di garanzia e Pagina 4 di 11
di tutela dell incolumità psico - fisica dei lavoratori. Osservasi in particolare che il d.lvo n. 81/2008, integrato dal d.lvo n. 106/2009, non rivolge al responsabile del servizio di prevenzione e di protezione in quanto tale alcuna ipotesi contravvenzionale per la violazione delle norme di sicurezza e di prevenzione degli infortuni sul lavoro e non lo inserisce tra l elenco dei soggetti sanzionabili per dette violazioni di legge. Pertanto la giurisprudenza ha esaminato con notevole attenzione tale figura professionale attribuendogli una responsabilità giuridica pressoché simile a quella del datore di lavoro qualora sia stato da questi provvisto di disponibilità economica e di poteri decisionali autonomi per attuare concretamente la sicurezza nel luogo di lavoro. Invero si afferma : - In tema di prevenzione degli infortuni sul lavoro, gli obblighi di vigilanza e di controllo che gravano sul datore di lavoro non vengono meno con la nomina del responsabile del servizio di prevenzione e di protezione, cui sono demandati dalla legge compiti diversi intesi ad individuare i fattori di rischio, ad elaborare le misure preventive e protettive e le procedure di sicurezza relative alle varie attività aziendali ( C.Cass. Pen., Sez. 4, Sent. n. 27420 del 20/5/2008, dep. il 4/7/2008). - Il responsabile de servizio di prevenzione e di protezione è un mero ausiliario del datore di lavoro privo di autonomi poteri decisionali e non è dunque destinatario degli obblighi dettati dalla legge in materia di prevenzione degli infortuni sul lavoro e delle sanzioni penali e amministrative, previste per la loro violazione. Ciò non esclude peraltro la sua responsabilità per il reato di omicidio colposo conseguito dalla mancata adozione di una misura prevenzionale, qualora si accerti che lo stesso abbia indotto il datore di lavoro all omissione, essendo a lui ascrivibile un titolo di colpa professionale ( C.Cass. Pen.,Sez. 4, Sent. 25288 del 23/472008, dep. 20/4/2008). - La mera designazione del responsabile del servizio di prevenzione e di protezione non costituisce una delega di funzioni e non è dunque sufficiente a sollevare il datore di lavoro e i dirigenti dalle rispettive responsabilità in tema di violazione degli obblighi dettati per la prevenzione degli infortuni sul lavoro ( C.Cass. Pen., Sez. 4, Sent. 6277 del 6/1272007, dep. 8/2/2008). - In tema di prevenzione degli infortuni sul lavoro, il soggetto cui siano stati affidati i compiti del servizio di prevenzione e di protezione, quali quelli previsti dall art. 9 del d.lvo n. 626/1994, ancorché sia privo di poteri decisionali e di spesa, può, tuttavia,essere ritenuto corresponsabile del verificarsi di un infortunio (nella specie mortale) ogni qual volta questo sia oggettivamente riconducibile ad una situazione pericolosa che egli Pagina 5 di 11
avrebbe avuto l obbligo di conoscere e segnalare dovendosi presumere, nel sistema elaborato dal legislatore, che alla segnalazione avrebbe fatto seguito l adozione, da parte del datore di lavoro, delle necessarie iniziative idonee a neutralizzare detta situazione (C.Cass. Pen, Sez. 4, Sent. 15226 del 15/2/2007, dep. 17/4/2007). - In materia di infortuni sul lavoro il datore di lavoro non può andare esente da responsabilità sostenendo esservi stata una delega di funzioni a tale fine, per il solo fatto che abbia provveduto a designare il responsabile del servizio di prevenzione e di protezione, trattandosi di una figura, questa, obbligatoriamente prescritta dall art. 8 del d.lvo n. 626/1994 per l osservanza di quanto previsto dal successivo articolo 9, ma non confondibile con quella del tutto facoltativa ed eventuale del dirigente delegato all osservanza delle norme antinfortunistiche ed alla sicurezza dei lavoratori ( C.Cass. Pen, Sez. 4, Sent. 47363 del 10/11/2005, dep. 30/12/2005). - In tema di lesioni personali colpose, poiché il responsabile del servizio di prevenzione e protezione non risulta destinatario per legge dell osservanza dei precetti prevenzionali, la condotta dello stesso, ancorché oggettivamente violatrice di taluno di essi, e, come tale, foriera di responsabilità, non potrà mai essere considerata caratterizzata da un titolo di colpa specifica e, quindi, il reato nei suoi confronti risulta perseguibile ( anche in caso di lesioni gravi e gravissime) solo a querela di parte. I componenti del servizio aziendale di prevenzione e di protezione, essendo considerati dei semplici ausiliari del datore di lavoro (art. 8, commi terzo e decimo, del d.lvo n. 626/1994) non possono essere chiamati direttamente del loro operato perché difettano di un effettivo potere decisionale. Ciò non esclude che il responsabile del servizio di prevenzione e di protezione possa essere chiamato a rispondere, anche penalmente, per lo svolgimento della propria attività : lo stesso, infatti, qualora, agendo con imperizia, negligenza, imprudenza o inosservanza di leggi o discipline, abbia dato un suggerimento sbagliato o abbia trascurato di segnalare una situazione di rischio, risponderà insieme a questi dell evento dannoso derivatone, essendo a lui ascrivibile un titolo di colpa professionale che può assumere anche carattere esclusivo (C.Cass. Pen., sez. 4, Sent. 11351 del 20/4/2005, dep. 31/3/2006). - In tema di prevenzione degli infortuni sul lavoro all interno del Comune, affinché il sindaco vada esente da responsabilità in base all art. 2, lett. b), del d..vo n. 626/1994, è necessario che questi proceda all individuazione dei soggetti cui attribuire la qualifica di datore di lavoro, conseguendone in difetto il permanere in capo all organo di direzione politica della qualifica datoriale con attribuzione della relativa responsabilità Pagina 6 di 11
antinfortunistica. Nel caso trattato il sindaco di un comune aveva omesso di elaborare il documento di valutazione dei rischi nonché di designare il responsabile del servizio di prevenzione e di protezione e di nominare il medico competente. ( C.Cass. pen., Sez. 3, Sent. 35137 del 13/6/2007, dep. 20/9/2007). «Dall esame della predetta giurisprudenza si evince il chiaro principio per cui il responsabile del servizio di prevenzione e di protezione incorre nelle stesse ipotesi di responsabilità giuridica propria del datore di lavoro, se a questi si è sostituito nel concreto esercizio dei poteri direttivi dell organizzazione imprenditoriale ed in tal modo ha dato avvio alla cosiddetta catena eziologia del rischio aziendale. -5) La responsabilità giuridica dei componenti dei consigli di amministrazione delle imprese in ordine ai reati commessi in danno della sicurezza dei lavoratori. L'organizzazione del lavoro è composta da strutture complesse all'interno delle quali vi sono più soggetti che al tempo stesso rivestono anche contemporaneamente le caratteristiche del datore di lavoro, del preposto e del dirigente. A tal riguardo non è da sottacersi il richiamo all art. 299 del d.lvo n. 81/2008, norma generale di chiusura del sistema di responsabilità della sicurezza sul lavoro, per cui l esercizio di fatto dei poteri direttivi è parificato alla titolarità degli stessi. Ed invero il predetto principio stabilisce che : le posizioni di garanzia relative ai soggetti di cui all art. 2, comma 1, lettere b), d), ed e), gravano altresì su colui il quale, pur sprovvisto di regolare investitura, eserciti in concreto i poteri giuridici riferiti a ciascuno dei soggetti ivi definiti. Tale principio apparentemente risulta essere contrastante con quanto disposto dall'art. 18, comma 3 - bis, del d.lvo n. 81/2008 il quale sostiene che il datore di lavoro ed i dirigenti sono tenuti altresì vigilare in ordine all'adempimento degli obblighi di cui agli articoli 19 (del preposto), 20 (dei lavoratori), 22 (dei progettisti, 23 ( dei fabbricanti e dei fornitori), 24 (degli installatori), 25 (del medico competente), ferma re stando l'esclusiva responsabilità dei soggetti obbligati dai medesimi articoli, qualora la mancata attuazione dei predetti obblighi sia addebitabile unicamente agli stessi e non sia riscontrabile un difetto di vigilanza del datore di lavoro e dei dirigenti. Invero il contrasto è soltanto apparente poiché le norme di sicurezza del d.lvo.n 81/2008 si rivolgono precipuamente al datore di lavoro, anche solo di fatto, il quale, indipendentemente dalla sua qualifica e del tipo di attività, finanche gratuita, svolta alle Pagina 7 di 11
sue dipendenze dal lavoratore, a fronte del potere gerarchico sul medesimo stabilito dall'art. 2086 c.c., è tenuto dall'art. 2087 c.c. ad adottare, nell'esercizio dell'impresa, tutte le misure che, secondo la particolarità del lavoro, dell'esperienza e la tecnica sono necessarie a tutelare l'integrità fisica e la personalità morale dei prestatori di lavoro. Aggiungasi che le norme del codice civile recepiscono integralmente la disciplina della sicurezza del lavoro poiché l'art. 1372 c.c. ( sull'efficacia del contratto) afferma che il contratto ha forza di legge tra le parti, mentre il successivo art. 1374 c.c. ( sull'integrazione del contratto) sostiene che il contratto obbliga le parti non solo a quanto è nel medesimo espresso, ma anche a tutte le conseguenze che ne derivano secondo la legge, o, in mancanza, secondo gli usi e l'equità. Per di più l'art. 300 del d.lvo n. 81/2008 ha introdotto l'art. 25 septies del d.lvo 876/2001 n. 231, stabilendo la responsabilità amministrative degli enti nei reati di omicidio colposo e di lesioni colpose, commessi con violazioni delle norme di sicurezza e di igiene sul lavoro, e quindi anche in detta materia ha esteso il novero di soggetti imputabili che non sono più soltanto le persone fisiche, ma anche quelle giuridiche. Tali premesse normative, oltre al fondamentale principio costituzionale stabilito dall'art. 3 che sancisce l' uguaglianza di tutti i cittadini davanti alla legge, consentono di affermare che nel sistema vigente è l'organizzazione imprenditoriale che deve adattarsi al lavoratore (non viceversa) e che, quindi, la persona lavoratore è il fulcro attorno al quale l'attività imprenditoriale deve svilupparsi senza compromettere, neppure per innominate ed urgenti esigenze economiche, in nessun modo la sua integrità psico fisica e morale. - 6) La responsabilità dei soggetti apicali all'interno delle organizzazioni imprenditoriali complesse : la sentenza della S.C. n. 38991 del 4.11.2010. In relazione alle imputazioni rivolte ai soggetti apicali delle grandi imprese per le malattie professionali ( in particolare consistenti in asbestosi e in mesoteliomi pleurici) un 'importante riflessione è stata svolta dalla Sentenza n. 38991 depositata il 4.11.2010 dalla Quarta Sezione della Corte di Cassazione. La sentenza è stata immediatamente criticata come affermante il principio : tutti colpevoli, nessun colpevole, poiché la stessa sembra sostenere, in tali ipotesi e nei casi di omicidio colposo e di lesioni colpose commessi con violazione della normativa di sicurezza sul lavoro, la sussistenza della responsabilità di tutti gli appartenenti al consiglio di amministrazione. Il ragionamento della Suprema Corte, svolto in 74 pagine, è assai complesso e Pagina 8 di 11
sicuramente non è riassumibile in facili generalizzazioni, poiché interpreta in modo assai approfondito l'art. 40 c.p. (per il quale : non impedire un evento che si ha l'obbligo giuridico di impedire, equivale a cagionarlo ) ed elabora un concetto ampio dei soggetti aventi una posizione di garanzia e consistenti in tutti i soggetti, diversi dal singolo lavoratore, i quali hanno l'obbligo di evitare le lesioni nei suoi confronti poiché il titolare non ha il completo dominio delle situazioni che potrebbero mettere a rischio l'integrità dei suoi beni. Inoltre si sostiene che perchè nasca una posizione di garanzia occorre che vi sia un bene giuridico da proteggere, che il titolare non sia in grado di proteggere, che una fonte giuridica (anche negoziale) abbia la finalità della sua tutela, che tale obbligo gravi su più persone e che queste ultime siano dotate di poteri impeditivi della lesione del bene che hanno preso in carico. Aggiungasi che proprio la concreta titolarità di poteri impeditivi dell'evento dannoso è il principale elemento di riconoscimento della posizione di garanzia rivestita, pertanto, da colui che, con la sua condotta, può incidere effettivamente sul decorso degli eventi in modo da condurlo verso una situazione innocua per l'integrità psico fisica del lavoratore. Precedentemente alla sentenza in commento la giurisprudenza aveva già affermato (vedasi S.C., IV Sez., sent. n. 6280/2007) che gli obblighi inerenti alla prevenzione degli infortuni ed igiene del lavoro e posti dalla legge a carico del datore di lavoro incombono indistintamente su tutti i componenti del consiglio di amministrazione delle imprese. Invero anche quando sia stata conferita una delega di funzioni, secondo quanto stabilito dall'art. 16 del d.lvo n. 81/2008, specifica e comprensiva di poteri di deliberazione e di spesa, tale situazione può ridurre la portata della posizione di garanzia attribuita agli altri componenti del consiglio di amministrazione, ma non può escluderla completamente poiché non possono essere trasferiti i doveri generali di controllo sul generale andamento della gestione e di intervento sostitutivo nel caso di mancato esercizio della delega. Detto assunto trova preciso riscontro normativo nell'art. 2392 c.c. per il quale, oltre a prevedere che gli amministratori nella gestione della società devono adempiere i doveri loro imposti dalla legge e dall'atto costitutivo stabilisce che se taluni compiti sono attribuiti ad uno o più amministratori, gli altri componenti sono solidalmente responsabili se non hanno vigilato sul generale andamento della gestione. Il ragionamento della S.C. è che la delega di funzioni, efficace se la riferibilità di eventi lesivi ai delegati è il frutto di occasionali disfunzioni, non può essere ritenuta sempre assolutoria di tutte la posizioni di garanzia, ma che, in presenza di disfunzioni strutturali Pagina 9 di 11
originate da radicati e profondi difetti aziendali e del processo produttivo permane la responsabilità di tutti i componenti del consiglio di amministrazione. Infatti in tali ipotesi gli interventi idonei a cambiare la situazione consistono in onerosi investimenti economici che devono essere adottati soltanto al più alto livello imprenditoriale, non sono delegabili e sono del tutto attribuiti a tutto il consiglio di amministrazione in quanto costituiscono la più importante e significativa espressione dell'indirizzo, della strategia e, in definitiva, delle politiche aziendali. Se tale affermazione non fosse vera sarebbe violato il principio di totale derogabilità della posizione di garanzia il quale prevede che pur sempre a carico del delegante permangono obblighi di vigilanza e di intervento sostitutivo, secondo quanto stabilito dall'art. 16, comma terzo, primo periodo, del d.lvo n. 81/2008 per cui la delega di funzioni non esclude l'obbligo di vigilanza in capo al datore di lavoro in ordine al corretto espletamento da parte del delegato delle funzioni trasferite. Da tali affermazioni discendono tre importanti corollari : - 1) la responsabilità vale non solo per i singoli componenti del consiglio, ma la posizione di garanzia si estende all'amministratore delegato ed al componente del comitato esecutivo; - 2) tutti coloro che hanno rivestito la carica di consiglieri, di presidenti o amministratori delegati dell'impresa hanno assunto una posizione di garanzia idonea a renderli responsabili delle conseguenze relative al mancato rispetto delle norme sulla sicurezza e sull'igiene sul lavoro ; - 3) a fronte della circostanza che nelle cariche sociale vari soggetti si siano succeduti nel tempo, è affermato quanto più volta ha affermato la S.C. (vedasi tra le altre pronunce S.C., Sez. IV, sent n. 27956/2008), ovvero che, in caso di successione di posizioni di garanzia, in base al principio dell'equivalenza delle cause, il comportamento colposo del garante sopravvenuto non è sufficiente ad interrompere il rapporto di causalità tra la violazione di una norma precauzionale operata dal primo garante e l'evento, quando tale comportamento non abbia fatto venire meno la situazione di pericolo originariamente determinata. Da ultimo osservasi che la S.C. ha enunciato, ai sensi dell'art. 173, comma secondo, disp. att., c.p.p. il seguente principio di diritto: Nella valutazione della sussistenza del nesso di causalità, quando la ricerca di copertura deve attingere al sapere scientifico, la funzione strumentale e probatoria di quest'ultimo impone al giudice di valutare dialetticamente le specifiche opinioni degli esperti e di Pagina 10 di 11
motivare la scelta ricostruttiva della causalità, ancorandola ai concreti elementi scientifici raccolti. Una opzione ricostruttiva fondata sulla mera opinione del giudice attribuirebbe a questi, in modo inaccettabile, la funzione di elaborazione della legge scientifica e non, invece, come consentito, della sola utilizzazione. Dott. Giulio Benedetti magistrato. Pagina 11 di 11