Economia dei tributi Modulo La politica di bilancio nel quadro dei vincoli e delle regole dell Unione Europea

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1 Corso di laurea magistrale in Consulenza professionale per le aziende Corso di laurea magistrale in Economia e management Economia dei tributi Modulo La politica di bilancio nel quadro dei vincoli e delle regole dell Unione Europea Prof. Ernesto Longobardi a.a

2 Lezione n. 1 Sommario 1. Nozioni preliminari a. La struttura dei conti pubblici: operazioni e saldi b. La definizione di operatore pubblico i. Le amministrazioni pubbliche ii. Il settore statale iii. il settore pubblico c. Il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche 2. Il debito pubblico a. Nozioni fondamentali b. L aritmetica del rapporto debito/pil 2

3 La struttura dei conti pubblici: operazioni e saldi Le transazioni dell operatore pubblico: di natura reale (non finanziaria) è conto economico di natura finanziaria è conto finanziario Conto economico: la produzione e l impiego del reddito per il consumo è transazioni correnti (parte corrente) per la costituzione di attività reali è transazioni in conto capitale (conto capitale) Conto finanziario: attività e passività finanziarie transazioni in attività finanziarie ( partite finanziarie ) transazioni in passività finanziarie (i debiti) 3

4 Le principali poste del conto economico - 1 Parte corrente entrate: o tributi o contributi sociali o redditi da capitale (dividendi, interessi attivi, ecc.) uscite: o spese per il personale, o consumi intermedi (acquisto di beni e servizi) o trasferimenti a famiglie a imprese in conto esercizio a organismi internazionali o interessi passivi. 4

5 Le principali poste del conto economico - 2 Conto capitale entrate o introiti di natura non ricorrente (esempio: imposte straordinarie sul patrimonio) spese o investimenti o trasferimenti a imprese in conto capitale 5

6 Le principali poste del conto finanziario - 1 Attività finanziarie entrata (cessioni di attività finanziarie): o cessioni di partecipazioni al capitale di società o rimborsi di crediti o diminuzioni di depositi bancari uscita (acquisti di attività finanziarie) o acquisizioni di partecipazioni al capitale di società, o concessioni di crediti o aumenti di depositi bancari Saldo = acquisizione netta di attività finanziarie saldo negativo è le attività finanziarie aumentano saldo positivo è le attività finanziarie diminuiscono 6

7 Le principali poste del conto finanziario - 2 Passività finanziarie entrata (aumento di passività finanziarie) o emissioni di titoli obbligazionari o sottoscrizioni di prestiti uscita (riduzione di passività finanziarie) o rimborsi di titoli obbligazionari o rimborsi di prestiti Saldo = acquisizione netta di passività finanziarie saldo negativo è le passività finanziarie diminuiscono saldo positivo è le passività finanziarie aumentano 7

8 Nella rappresentazione contabile uscite ed entrate complessive sono in pareggio per definizione: entrate correnti + entrate in conto capitale + cessioni di attività finanziarie + aumenti di passività finanziarie = = spese correnti + spese in conto capitale + acquisti di attività finanziarie + riduzioni di passività finanziarie Saldo complessivo = 0 8

9 Possono invece non essere nulli i saldi di sottoinsiemi di transazioni. entrate correnti - spese correnti = avanzo (disavanzo) corrente = risparmio pubblico (positivo o negativo) entrate in conto capitale - spese in conto capitale = avanzo (disavanzo) in conto capitale (spese correnti + spese in conto capitale) (entrate correnti + entrate in conto capitale) = indebitamento (accreditamento) netto (spese correnti + spese in conto capitale) (entrate correnti + entrate in conto capitale) + acquisizione netta di attività finanziarie = fabbisogno = acquisizione netta di passività finanziarie 9

10 ogni bipartizione delle transazioni dà origine a due conti i cui saldi avranno lo stesso valore assoluto ma segno opposto si usa dire che, nel definire tali partizioni, si tira una linea tra i conti e che in tal modo si definisce un saldo che può essere calcolato indifferentemente da sopra la linea o da sotto la linea, a seconda del sottoinsieme di conti utilizzato per il computo. 10

11 Schema dei saldi della finanza pubblica CONTO ECONOMICO CONTO DELLE PARTITE FINANZIARIE CONTO FINANZIARIO ENTRATE CORRENTI ENTRATE IN C/CAPITALE ENTRATE (rimborso crediti) CONCESSIONE CREDITI (aumento attività) ACCENSIONE PRESTITI (aumento passività) SPESE CORRENTI SPESE IN C/CAPITALE USCITE (concessione crediti) RIMBORSO CREDITI (riduzione attività) RIMBORSO PRESTITI (riduzione passività) = = = = = SALDO CORRENTE SALDO IN C/CAPITALE SALDO VARIAZIONE ATTIVITÀ VARIAZIONE PASSIVITÀ (+) = ( ) = = INDEBITAMENTO NETTO = ~ SALDO FINANZIARIO (+) = FABBISOGNO (formazione) = (con segno cambiato) FABBISOGNO (copertura)

12 Fig. 1.2 Principali partizioni dei conti pubblici e relativi saldi Entrate Uscite - Imposte - Personale - Contributi - Beni e servizi sconto ECONOMICO saldo: indebitamento netto CONTO ECONOMICO E DELLE - Imposte - Investimenti ATTIVITA' FINANZIARIE sopra la linea sotto la linea sconto FINANZIARIO saldo: saldo finanziario - Altre entrate - Trasferimenti Conto capitale saldo: fabbisogno Rimborso crediti - Concessione crediti - Vendita partecipazioni - Acquisto partecipazioni Parte corrente Attività ("partite finanziarie") sopra la linea (formazione) sotto la linea (copertura) CONTO DELLE PASSIVITA' FINANZIARIE - Accensione prestiti - Rimborso di prestiti - Emissione obbligazioni - Rimborso obbligazioni Passività saldo : fabbisogno 3

13 La definizione di operatore pubblico In contabilità nazionale (SEC2010) il settore delle Amministrazioni pubbliche (settore S13) è costituito: [1] dalle unità istituzionali che: a. agiscono da produttori di beni e servizi non destinabili alla vendita; b. sono finanziate da versamenti obbligatori a carico di unità appartenenti ad altri settori [2] dalle unità istituzionali la cui funzione principale consiste nella redistribuzione del reddito e della ricchezza del paese. 11

14 Ogni unità istituzionale viene inclusa o meno nel settore S13 sulla base di criteri di natura economica, indipendentemente dal regime giuridico. In particolare: test market/non market (test del 50%) una produzione si considera destinabile alla vendita se i prezzi applicati sono economicamente significativi in base al cosiddetto criterio del 50%, se cioè sono tali da generare entrate dalla vendita sul mercato che coprano una quota superiore al 50% dei costi di produzione 12

15 Il settore delle amministrazioni pubbliche è suddiviso in tre sottosettori: [1] le amministrazioni centrali [2] le amministrazioni locali [3] enti nazionali di previdenza e assistenza 13

16 L elenco delle unità istituzionali appartenenti al settore delle Amministrazioni pubbliche è elaborato dall Istat sulla base delle norme del Sistema statistico nazionale e comunitario (Sistema europeo dei conti - SEC 2010). Ai sensi della L , n. 196 viene pubblicato annualmente sulla Gazzetta ufficiale (da ultimo Gazzetta Ufficiale Serie Generale n. 227 del 30 settembre 2015.). Esso è disponibile sul sito internet dell Istat. 14

17 Amministrazioni centrali Organi costituzionali e di rilievo costituzionale Presidenza del Consiglio dei Ministri e Ministeri Agenzie fiscali Enti di regolazione dell'attività economica (es. Agenzia italiana del farmaco AIFA; Agenzia nazionale per la sicurezza del volo ANSV) Enti produttori di servizi economici (es. Agenzia nazionale per il turismo ENIT; Anas S.p.a.; Concessionaria servizi informativi pubblici - Consip S.p.a.) Autorità amministrative indipendenti (es. Autorità garante della concorrenza e del mercato - AGCM; Autorità per le garanzie nelle comunicazioni - AGCOM Enti a struttura associativa (es. Associazione nazionale comuni italiani ANCI) Enti produttori di servizi assistenziali, ricreativi e culturali (es. Comitato olimpico nazionale italiano CONI) Enti e Istituzioni di ricerca (es.: Consiglio nazionale delle ricerche CNR) Istituti zooprofilattici sperimentali 15

18 Amministrazioni locali Regioni e province autonome Province Comuni Comunità montane Unioni di comuni Agenzie, enti e consorzi per il diritto allo studio universitario Agenzie ed enti per il turismo Agenzie ed enti regionali del lavoro Agenzie ed enti regionali per la formazione, la ricerca e l'ambiente Agenzie regionali e provinciali per la rappresentanza negoziale Agenzie regionali per le erogazioni in agricoltura Agenzie regionali sanitarie Enti di regolazione dei servizi idrici e/o dei rifiuti (ex AATO) Autorità portuali Aziende ospedaliere, aziende ospedaliero-universitarie, policlinici e istituti di 16

19 ricovero e cura a carattere scientifico pubblici Aziende sanitarie locali Camere di commercio, industria, artigianato e agricoltura e unioni regionali Consorzi di bacino imbrifero montano Consorzi tra amministrazioni locali Parchi nazionali, consorzi ed enti gestori di parchi e aree naturali protette Consorzi interuniversitari di ricerca Agenzie ed enti regionali di sviluppo agricolo Fondazioni lirico-sinfoniche Teatri stabili ad iniziativa pubblica Università e istituti di istruzione universitaria pubblici Altre amministrazioni locali Enti nazionali di previdenza e assistenza Enti nazionali di previdenza e assistenza sociale (es. Istituto nazionale infortuni sul lavoro INAIL; Istituto nazionale previdenza sociale INPS) 17

20 I conti delle unità incluse nel settore S13 concorrono alla costruzione del Conto economico consolidato delle Amministrazioni pubbliche che offre una rappresentazione sintetica dell impatto del settore pubblico sull economia. Come si effettua il consolidamento? Se tra gli enti considerati non vi sono trasferimenti, l operazione di consolidamento è la somma degli importi contabilizzati. Se invece un ente riceve un trasferimento da un altro, nel consolidato l importo scompare, l entrata del primo ente si elide con l uscita del secondo. Così i trasferimenti che rimangono nel conto consolidato sono solo quelli al e dal settore privato dell economia. 18

21 Conti economici delle amministrazioni pubbliche (milioni di euro) [a] [b] [c] [a]+[b]+[c] Amm. centrali Amm. locali E. di prev. Consolidato Uscite Redditi da lavoro dipendente Retribuzioni lorde Contributi sociali a carico datore di lavoro Contributi sociali effettivi Contributi sociali figurativi Acquisto di beni e servizi prodotti da produttori market Consumi intermedi Ammortamenti Imposte indirette Risultato netto di gestione Produzione servizi vendibili (-) Produzione di beni e servizi per uso proprio (-) Vendite residuali (-) Spesa per consumi finali Contributi alla produzione Interessi passivi Rendite dei terreni Imposte dirette Prestazioni sociali in denaro Premi di assicurazione Trasferimenti ad enti pubblici Aiuti internazionali Trasferimenti correnti diversi a istituzioni sociali private a famiglie a imprese Trasferimenti al bilancio della UE Totale uscite correnti

22 Investimenti fissi lordi e variazione delle scorte Acquisizioni nette di attività non finanziarie non prodotte Contributi agli investimenti a famiglie a imprese al resto del mondo ad enti pubblici Altri trasferimenti in c/capitale a famiglie a imprese al resto del mondo ad enti pubblici Totale uscite in conto capitale Totale uscite

23 Entrate 0 Risultato lordo di gestione Interessi attivi Dividendi Fitti di terreni e diritti sfruttamento giacimenti Imposte indirette Imposte dirette Contributi sociali effettivi Contributi sociali figurativi Indennizzi di assicurazione Trasferimenti da enti pubblici Aiuti internazionali Trasferimenti correnti diversi da famiglie da imprese Totale entrate correnti Imposte in conto capitale Contributi agli investimenti dal resto del mondo da enti pubblici Altri trasferimenti in c/capitale da famiglie da imprese dal resto del mondo da enti pubblici Totale entrate in conto capitale Totale entrate complessive Risparmio lordo (+) o disavanzo (-) Indebitamento (-) o accreditamento(+) Fonte: Istat 21

24 Il conto economico consolidato delle amministrazioni pubbliche ( general government ) è quello cui si fa riferimento nell U.E per ogni aspetto attinente la governance economica (per esempio la definizione dei parametri di Maastricht e del Patto di stabilità e crescita). 22

25 Il Settore Statale (SS) comprende: 1. I ministeri 2. altri organi statali aventi autonomia contabile e finanziaria Organi costituzionali Presidenza del Consiglio dei Ministri Corte dei Conti TAR e Consiglio di Stato Agenzie fiscali 23

26 Le risultanze contabili del SS derivano dal consolidamento delle transazioni registrate nel: 1. Bilancio dello Stato (BS) 2. Tesoreria statale (TES) Il BS raccoglie gli stati di previsione delle entrate e delle spese relativi a tutti i Ministeri: tra le spese figurano i trasferimenti agli altri organi dello Stato aventi autonomia contabile e finanziaria. Ai fini della costruzione dei conti del SS si procede al consolidamento tra il BS e i bilanci degli altri organi 24

27 La Tesoreria statale (TES) è un organo amministrativo del Tesoro che effettua i pagamenti e riscossioni per conto dello Stato e, attraverso una serie di conti intestati a enti pubblici e soggetti privati, svolge una altre operazioni finanziarie distinte da quelle che fanno capo alle gestione del bilancio statale. L attività della TES si realizza quindi attraverso due principali tipi di operazioni: a) la gestione della cassa per l esecuzione del BS ( cassiere dello Stato ); b) la gestione dei versamenti e dei prelievi di risorse degli enti pubblici che hanno conti aperti in TES in base a obblighi normativi. Si tratta di flussi che non necessariamente transitano attraverso il BS, ma che possono affluire agli intestatari dei conti di TES da altri enti pubblici esterni al SS o dal settore privato. 25

28 Vincolo di Tesoreria Unica (TU) nasce negli anni 80 per interrompere un circuito finanziario perverso: emissione di debito pubblico è trasferimenti a enti publici è depositi bancari è sottoscrizione di debito pubblico si stabilì un obbligo formale per gli enti pubblici che ricevevano trasferimenti dallo Stato di depositare le proprie disponibilità liquide presso la TES. Dalla fine degli anni 90 era stato avviato un processo di graduale superamento della TU. Il vincolo è stato invece reintrodotto nell ambito dei provvedimenti emergenziali del governo Monti. Presso la TES sono presenti anche conti intestati a soggetti esterni all AP: le giacenze di questi conti costituiscono un debito dello Stato verso gli intestatari. 26

29 Nel consolidare BS e TES ai fini della determinazione delle risultanze contabili del SS bisogna dunque distinguere tra: [1] conti intestati a enti della PA le giacenze sono nella disponibilità del SS: concorrono alla formazione del fabbisogno del SS al momento del loro effettivo impiego; [2] conti intestati a soggetti privati: le giacenze si considerano fuori della disponibilità del SS: i fondi trasferiti dal BS a questi conti concorrono immediatamente alla formazione del fabbisogno tuttavia, nella misura in cui restano in Tesoreria, rappresentano nello stesso tempo una forma di copertura del fabbisogno. 27

30 Fig. 2.2 I principali flussi finanziari della Tesoreria BILANCIO dello STATO (stanziamenti a enti pubblici) (contabilizzazioni a BS) TESORERIA (versamenti imposte e contributi da parte di imprese) (prelievi (versamenti (prelievi (versamenti (versamenti (prelievi degli enti) degli enti) degli enti) egli enti) degli enti) degli enti) Altri Enti dell'amministrazione Centrale ENTI PREVIDENZIALI (INPS, Altri Enti) Regioni, Province, Comuni e altri enti (trasferimenti (versamenti (trasferimenti a a famiglie) imposte locali) famiglie/imprese) Imprese con conti in Tesoreria SETTORE PRIVATO 11

31 Il settore pubblico Aggregato costituito da: il settore statale; le Regioni, Comuni, Province e relative aziende di servizi; gli enti pubblici non economici; le Aziende sanitarie locali e Aziende ospedaliere gli enti portuali (articoli 25 e 30 della legge n. 468 del 1978) Di fatto ormai la perimetrazione coincide con quella di AP 28

32 Figura 2.3 I raccordi tra varie definizioni di operatore pubblico AMMINISTRAZIONI CENTRALI BILANCIO dello STATO (inclusi enti dello Stato aventi autonomia contabile) e TESORERIA SETTORE STATALE Altri Enti dell'amministrazione Centrale (Anas, Enti di ricerca, ecc.) AMMINISTRAZIONI PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI LOCALI Regioni, Province, Comuni, Altri Enti SETTORE PUBBLICO ENTI PREVIDENZIALI INPS Altri Enti

33 Il debito pubblico: a) nozioni fondamentali Il debito delle AP consiste nell insieme delle passività finanziarie del settore valutate al valore facciale (definizione della B. d. I.) Esso è consolidato tra e nei sottosettori è si escludono le passività di enti che costituiscono attività di altri enti appartenenti alle AP L aggregato è calcolato in coerenza con i criteri metodologici definiti in sede UE (Reg. del Consiglio n. 479/2009) sommando le passività finanziarie afferenti alle seguenti categorie: [1] monete [2] depositi [3] titoli diversi dalle azioni [4] prestiti. 29

34 Il'debito'delle'Amministrazioni'pubbliche'2013' milioni&di&euro in&%&del&totale Banca&d'Italia ,01% Altre&IFM&residenti ,89% Altre&IF&residenti ,80% Altri&residenti ,48% Non&residenti ,82% Debito&delle&AP ,00% Fonte:'Banca'd'Italia per'settori'detentori IFM= Istituzioni finanziarie monetarie = Banche centrali, banche, fondi comuni monetari e le altre istituzioni finanziarie, la cui attività consiste nel ricevere depositi e/o fondi e nel concedere crediti e/o fare investimenti in titoli per proprio conto. IF = altre istituzioni finanziarie 30

35 Il'debito'delle'Amministrazioni'pubbliche'2013' milioni&di&euro in&%&del&totale Amministrazioni&centrali non&consolidato consolidato ,75% Amministrazioni&locali non&consolidato consolidato ,25% Enti&di&previdenza non&consolidato 158 consolidato 158 0,01% Debito&delle&AP ,00% Fonte:'Banca'd'Italia per'sottosettori 31

36 Il'debito'delle'Amministrazioni'pubbliche'2013' milioni&di&euro in&%&del&totale Monete&e&depositi ,65% di&cui&raccolta&postale ,73% Titoli&a&breve&termine ,79% Titoli&a&medio&e&lungo&termine ,02% Prestiti&di&IFM ,31% Altre&passività ,22% Debito&delle&AP ,00% Fonte:'Banca'd'Italia per'strumenti 32

37 Il$debito$delle$Amministrazioni$pubbliche$2013$ Per$scadenza,$valuta$e$residenza milioni&di&euro in&%&del&totale Per$scadenza$originaria.a&breve&termine ,17%.a&medio&e&lungo&termine ,83% con&vita&residua&fino&a&un&anno ,58% con&vita&residua&maggiore&di&un&anno ,42% Per$valuta.in&euro ,91%.in&valuta&estera ,09% Per$residenza$dei$creditori.residenti ,18%.non&residenti ,82% Debito&delle&AP ,00% Fonte:$Banca$d'Italia 33

38 Il debito pubblico: b) l aritmetica del rapporto debito/pil D = [G - T] + r B [1] dove: D = indebitamento netto G = spesa pubblica al netto degli interessi (spesa primaria) T = entrate fiscali (prelievo obbligatorio) r = tasso di interesse sul debito pubblico 34

39 L indebitamento netto può essere finanziato attraverso: 1. l emissione di titoli del debito pubblico ( B/ t); 2. la creazione di base monetaria ( M/ t) Vincolo di bilancio è dunque dato da: dove: B: stock del debito pubblico M = base monetaria D = (G - T) + rb = ( B/ t) - ( M/ t) [2] 35

40 Le banche centrali dei Paesi membri dell'unione Monetaria non possono finanziare i disavanzi emettendo moneta: Il vincolo di bilancio diventa dunque: ( M/ t) = 0 D = (G - T) + rb = ( B/ t) = Ḃ [3] 36

41 Esprimiamo con lettere minuscole le variabili in rapporto al PIL: d = (g - t) + rb = Ḃ/Y [4] Derivando: Ḃ = [ (B)]/ t = [ (by)]/ t si ottiene: Ḃ = ( b/ t) Y + ( Y/ t) b = ḃy + Ẏb [5] ḃ Ẏ 37

42 Sostituendo la [5] nella [4]: d = (g - t) + rb = (ḃy + Ẏb )/Y che diventa: d = (g - t) + rb = ḃ + Ẏ/Y b ḃ = (g - t) + (r x) b dove x = Ẏ/Y è il tasso di crescita dell economia 38

43 Affinché il rapporto debito/pil sia stabile (non cresca illimitatamente) (ḃ = 0), si deve avere: (r - x) b = (t - g) Se r > x (tasso di interesse maggiore del tasso di crescita del PIL) è necessario che t - g > 0 (avanzo primario) Altrimenti, il rapporto debito/pil cresce nel tempo. 39

44 Considerando di nuovo: Ḃ = ḃy + Ẏb dato che Ḃ = D, si ha: e dunque: D = ḃy + Ẏb D/Y = d = ḃ + (Ẏ/Y)b ḃ = d - xb Se ḃ = 0 (il rapporto debito/pil non cresce) d = xb 40

45 Nella seconda metà degli anni 80 il debito pubblico in rapporto al Pil (b) nei Paesi europei era mediamente intorno al 60%, mentre era ritenuto possibile un tasso di crescita nominale del 5% (x). Il deficit ammissibile in percentuale del Pil (d) risultava dunque pari a: d = xb = 0,05 * 0,6 = 3% quanto previsto dal Trattato di Maastricht. 41

46 Il debito delle AP

47 In Italia lungo l intera storia unitaria (150 anni): solo per 39 anni b < 60% (3 anni all inizio dello Stato unitario, 36 nel secondo dopoguerra) per ben 95 anni b > 95% L Italia non è affatto l unico caso: - Regno Unito anni 20 e 30 del 900 b sensibilmente al di sopra del 100%, talora del 150%; - Giappone anni 2000: b oltre il 200% del Pil. 43

48 Gli stati potevano convivere con un debito molto alto anche perché, qualora necessario, possedevano gli strumenti per ridurlo: - imporre limiti verso l alto ai tassi di interesse, anche al di sotto del tasso di inflazione; - costringere banche, intermediari, fondi pensione ad acquistare titoli pubblici a condizioni non remunerative (una sorta di prestito forzoso); - pagare con titoli i debiti delle amministrazioni pubbliche. - ecc. 44

49 Primo fra tutti il potere di signoraggio: la possibilità di acquisire risorse creando moneta. Per mezzo del signoraggio gli stati potevano svalutare il debito in circolazione. Tramite l inflazione, l Italia che usciva dalla guerra ridusse in soli 4 anni, tra il 1944 e il 1947, il debito pubblico dal 102% al 24% del Pil: un ripudio di fatto del debito del regime fascista. 45

50 Progressivamente, a partire dagli anni 80 del secolo scorso, nell ambito del processo di internazionalizzazione e deregolamentazione della finanza, gli stati hanno perso il dominio sul proprio debito. Particolarmente vero in Europa, dove i paesi dell euro hanno rinunciato a un ampia fetta di sovranità, in particolare all uso della politica monetaria come strumento con il quale governare, tra l altro, l andamento nel tempo del rapporto debito/pil. 46