AREA SERVIZI AL CITTADINO Direzione Centrale DECENTRAMENTO E SERVIZI AL CITTADINO

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1 Ciclo di incontri formativi di base su LE FORME ORGANIZZATIVE DEL DECENTRAMENTO E I PRINCIPALI STRUMENTI DECISIONALI ED AMMINISTRATIVI DEL COMUNE DI MILANO Competenze, funzioni e processi tipici dell Ente comunale nel Testo Unico EE.LL. (TUEL) D.Lgs. n. 267/2000 Sede: Sala Formazione - Decentramento e Servizi al Cittadino Via Larga 12 4 maggio 2012

2 TEMI PROPOSTI: Il rapporto tra il Comune e la Comunità locale secondo il T.U. EE.LL. e la Costituzione Italiana I criteri di attribuzione al Comune delle funzioni verso la Comunità locale L Autonomia comunale, le funzioni e i processi del Comune pag.2

3 Il rapporto tra il Comune e la Comunità locale secondo il T.U. EE.LL. e la Costituzione Italiana La Repubblica, una e indivisibile, riconosce e promuove le autonomie locali; attua nei servizi che dipendono dallo Stato il più ampio decentramento amministrativo; adegua i principi ed i metodi della sua legislazione alle esigenze dell'autonomia e del decentramento. Le comunità locali, ordinate in comuni e province, sono autonome. Il Comune è l'ente locale che rappresenta la propria comunità, ne cura gli interessi e ne promuove lo sviluppo. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione pag.3

4 I criteri di attribuzione al Comune delle funzioni verso la Comunità locale Sono stati ripresi dalla L. 59/ Delega al Governo per il conferimento di funzioni e compiti alle regioni ed enti locali, per la riforma della Pubblica Amministrazione e per la semplificazione amministrativa Legge Bassanini, che, tra l altro, indica: Il conferimento delle funzioni che non richiedono l'unitario esercizio a livello regionale, il principio di sussidiarietà, con l'attribuzione della generalità dei compiti e delle funzioni amministrative ai comuni, alle province e alle comunità montane, secondo le rispettive dimensioni territoriali, associative e organizzative, con l'esclusione delle sole funzioni incompatibili con le dimensioni medesime (sussidiarietà verticale), attribuendo le responsabilità pubbliche anche al fine di favorire l'assolvimento di funzioni e di compiti di rilevanza sociale da parte delle famiglie, associazioni e comunità (sussidiarietà orizzontale), alla autorità territorialmente e funzionalmente più vicina ai cittadini interessati, pag.4

5 il conferimento delle funzioni e dei compiti amministrativi relativi alla cura degli interessi e alla promozione dello sviluppo delle rispettive comunità, nonché delle funzioni e dei compiti amministrativi localizzabili nei rispettivi territori in atto esercitati da qualunque organo statale o Ente, il principio di efficienza e di economicità, anche con la soppressione delle funzioni e dei compiti divenuti superflui, responsabilità ed unicità dell'amministrazione, con la conseguente attribuzione ad un unico soggetto delle funzioni e dei compiti connessi, strumentali e complementari, e quello di identificabilità in capo ad un unico soggetto anche associativo della responsabilità di ciascun servizio o attività amministrativa, omogeneità, tenendo conto in particolare delle funzioni già esercitate con l'attribuzione di funzioni e compiti omogenei allo stesso livello di governo, autonomia organizzativa e regolamentare e di responsabilità degli enti locali nell'esercizio delle funzioni e dei compiti amministrativi ad essi conferiti. pag.5

6 ART. 118 Costituzione Le funzioni amministrative sono attribuite ai Comuni salvo che, per assicurarne l'esercizio unitario, siano conferite a Province, Città metropolitane, Regioni e Stato, sulla base dei principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. I Comuni, le Province e le Città metropolitane sono titolari di funzioni amministrative proprie e di quelle conferite con legge statale o regionale, secondo le rispettive competenze. pag.6

7 L Autonomia comunale, le funzioni e i processi del Comune La natura del Comune come Autonomia Locale comporta la titolarità e l esercizio in capo agli Organi di Governo dell Ente di un proprio indirizzo politico amministrativo verso la Comunità locale di riferimento, che si esprime nella definizione di obiettivi, priorità, piani, programmi e direttive generali per l azione amministrativa e la gestione. E ancora: Art. 3 T.U. EE.LL. - Autonomia dei comuni e delle province. Comma 4. I comuni e le province hanno autonomia statutaria, normativa, organizzativa e amministrativa, nonché autonomia impositiva e finanziaria nell'àmbito dei propri statuti e regolamenti e delle leggi di coordinamento della finanza pubblica. Comma 5. I comuni e le province sono titolari di funzioni proprie e di quelle conferite loro con legge dello Stato e della Regione, secondo il principio di sussidiarietà. I comuni e le province svolgono le loro funzioni anche attraverso le attività che possono essere adeguatamente esercitate dalla autonoma iniziativa dei cittadini e delle loro formazioni sociali. pag.7

8 Art. 4 T.U. EE.LL. - Sistema regionale delle autonomie locali Comma 1. Ai sensi dell'articolo 117, primo e secondo comma, e dell'articolo 118, primo comma, della Costituzione, le regioni, ferme restando le funzioni che attengono ad esigenze di carattere unitario nei rispettivi territori, organizzano l'esercizio delle funzioni amministrative a livello locale attraverso i comuni e le province. Comma 2. Ai fini di cui al comma 1, le leggi regionali si conformano ai princìpi stabiliti dal presente testo unico in ordine alle funzioni del comune e della provincia, identificando nelle materie e nei casi previsti dall'articolo 117 della Costituzione, gli interessi comunali e provinciali in rapporto alle caratteristiche della popolazione e del territorio. Comma 3. La generalità dei compiti e delle funzioni amministrative è attribuita ai comuni, alle province e alle comunità montane, in base ai princìpi di cui all'articolo 4, comma 3, della L. 15 marzo 1997, n. 59, secondo le loro dimensioni territoriali, associative ed organizzative, con esclusione delle sole funzioni che richiedono l'unitario esercizio a livello regionale. pag.8

9 Il Comune è, quindi, dotato di: Autonomia statutaria: da essa scaturisce la potestà in capo all Ente di dettare i principi e i criteri fondamentali della propria organizzazione e funzionamento e di definire le modalità di partecipazione dei cittadini alla vita politica della Comunità e di trasparenza dell azione di governo ed amministrativa Autonomia normativa: è riconosciuta una funzione regolamentare, cioè la possibilità per l Ente di disciplinare l organizzazione, lo svolgimento delle proprie funzioni e i contenuti/modalità di accesso, erogazione dei propri servizi Autonomia organizzativa: è strettamente legata all esercizio dei compiti dell Ente, che, a seconda dei bisogni della Comunità locale, ne organizza risorse, strumenti e processi per il soddisfacimento. L Ente, tramite la Giunta Comunale, delibera ed aggiorna un apposito Regolamento per l organizzazione di Uffici e Servizi; in tale ambito stabilisce una macro struttura e le Unità che la compongono, nonché le rispettive competenze e i compiti dei Dirigenti preposti. pag.9

10 Autonomia amministrativa: connatura lo svolgimento della funzione amministrativa, che si esprime nell'attività volta alla cura degli interessi della collettività, predeterminati in sede di indirizzo politico, nel rispetto del principio di legalità; la funzione tipicamente amministrativa cioè attua le decisioni degli Organi di Governo dell Ente e si esplica in atti, processi e procedimenti amministrativi, gestione di servizi ed attività, da parte della struttura organizzativa dell Ente stesso. Le funzioni amministrative sono innumerevoli (il decentramento amministrativo è iniziato con decreti del 1972, proseguito con altri Decreti del 1977 funzioni in materia di Polizia locale, beneficenza pubblica, fiere e mercati, tutela dell ambiente e n. 112/1998, che ha interessato il conferimento di funzioni amministrative in materia di sviluppo economico e attività produttive, territorio, ambiente e infrastrutture, servizi alla persona e alla comunità) e sono distribuite nelle diverse Unità di cui si compone l organizzazione comunale. pag.10

11 Autonomia impositiva e finanziaria: (solo un flash) si è passati da una dipendenza dalla finanza statale (finanza derivata) ad un sistema basato sulla finanza trasferita e la finanza autonoma, da realizzare tramite la definizione di un sistema di tributi locali. All entrate concorrono anche le entrate extra tributarie (quali i mutui, i prestiti). Le Regioni e lo Stato prevedono trasferimenti a vario titolo, ordinari ed eccezionali. Le predette autonomie si riferiscono alle competenze nelle materie e funzioni/compiti conferiti al Comune a seguito dei diversi provvedimenti legislativi emanati da Stato e Regione nel corso del processo di decentramento delle competenze statali; l organizzazione comunale indica le materie gestite. Le funzioni/compiti vengono svolti principalmente secondo processi definiti, che richiedono una serie di attività/atti a carattere istruttorio, di valutazione e di decisione e che variano a seconda del provvedimento finale. pag.11

12 Si possono così distinguere funzioni/processi: di indirizzo quale volontà degli Organi di Governo dell Ente, per l adozione di linee strategiche e macro obiettivi, di tipo programmatorio/pianificatorio, che richiede una forte volontà politica, sulla base di conoscenze e valutazioni tecniche, e obiettivi chiari, di indirizzo gestionale, quale la definizione di un macro programma di iniziative, l adozione di linee guida per il ridisegno delle modalità di erogazione di un servizio o attività comunale esistente, la scelta attuativa di una decisione di indirizzo già adottata, l approvazione di criteri per l affidamento a terzi di attività/servizi/forniture, l adesione o promozione di nuovi accordi con Enti pubblici o privati per una reciproca collaborazione in funzione di obiettivi comuni, di gestione amministrativa e di risorse, di organizzazione operativa e di funzionamento degli Uffici e dei Servizi comunali, di semplice attuazione amministrativa di scelte già adottate, di erogazione di attività rivolte al cittadino e alle imprese, di valutazione e controllo politico, di valutazione e controllo amministrativo (1.controllo di regolarità amministrativa e contabile, 2. controllo di gestione, 3. valutazione della Dirigenza, 4. valutazione e controllo strategico). pag.12

13 I caratteri dei processi, in generale, sono: l esistenza di fasi ed attività (più il processo è di responsabilità politica meno è proceduralizzato), con un tempo entro il quale si devono concludere, la pluralità di soggetti coinvolti, appartenenti o meno all Amministrazione, con competenze/compiti/responsabilità differenti, a volte sia politici che amministrativi, il contesto entro cui si sviluppa, più o meno complesso, che occorre conoscere, per addivenire a una decisione necessariamente motivata, la partecipazione del territorio a fasi/attività, un risultato che impatta direttamente o indirettamente sul cittadino, una fase attuativa della decisione finale, una fase di monitoraggio degli effetti del processo e della decisione adottata, un eventuale (ma spesso) esigenza di individuare miglioramenti al processo stesso, anche atti ad una semplificazione o ad un integrazione con altri processi che operano verso un unico interesse locale per una valutazione unitaria dei relativi bisogni. pag.13

14 La competenza dei processi e dell atto finale varia nel seguente modo: ORGANI DI GOVERNO Consiglio Comunale, quale organo di indirizzo e controllo politico amministrativo, che ha competenza limitatamente ad atti fondamentali dell Ente, espressamente indicati dall art. 42 T.U.EE.LL. Giunta Comunale, ha una competenza generale residuale rispetto a tutti gli atti rientranti nelle funzioni degli organi di governo e che non siano riservati dalla legge o dallo Statuto al Consiglio o che ricadano nelle competenze del Sindaco o degli Organi di Decentramento; adotta i regolamenti sull'ordinamento degli uffici e dei servizi, nel rispetto dei criteri generali stabiliti dal Consiglio art. 48 T.U.EE.LL. Sindaco, ha competenze specifiche (es. in caso di emergenze sanitarie o di igiene pubblica a carattere esclusivamente locale, adotta le ordinanze contingibili e urgenti, sovrintende all'espletamento delle funzioni statali e regionali attribuite o delegate al Comune ), secondo i contenuti dell art. 50 T.U.EE.LL. pag.14

15 Poi abbiamo: i Dirigenti, che sono responsabili, in relazione agli obiettivi dell Ente, della correttezza amministrativa dell efficienza e dei risultati della gestione, avendo i compiti di attuazione degli obiettivi, indirizzi e programmi definiti dagli Organi di Governo; svolgono, quindi, i processi relativi a provvedimenti attuativi e agli atti non ricompresi espressamente dalla legge o dalle Statuto tra le funzioni di indirizzo e controllo affidati agli Organi di Governo, al Direttore Generale e al Segretario Generale. L art. 107 T.U.EE.LL. fa rientrare tra le competenze dei Dirigenti, tra l altro, la Presidenza delle Commissioni di gara, l espletamento di procedure concorsuali, la stipulazione di contratti, autorizzazioni, concessioni, attestazioni il Direttore Generale, a cui compete la predisposizione del piano degli obiettivi nonché la proposta di piano esecutivo di gestione art. 108 T.U.EE.LL il Segretario Generale, che svolge compiti di collaborazione e funzioni di assistenza giuridico-amministrativa nei confronti degli organi dell'ente in ordine alla conformità dell'azione amministrativa alle leggi, allo statuto ed ai regolamenti. pag.15

16 Il metodo di lavoro: spunti sul 1^ esempio Asili nido, Scuole Materne, attività para ed extra scolastiche Compartecipazione alla riprogettazione e programmazione dei servizi con particolare riguardo alla loro territorializzazione, sulla base delle necessità zonali Conoscenza dei servizi: mappatura territoriale, informazioni sulle caratteristiche del servizio, sul suo funzionamento e principali standard gestionali, sull utenza e bisogni soddisfatti, informazioni sul contesto in cui è inserito il servizio Monitoraggio dell efficacia -bisogni soddisfatti, quantitativi/qualitativi: ricevimento di segnalazioni, richieste/segnalazioni da strutture centrali, ascolto, customer, raccolta periodica di dati Valutazione delle informazioni raccolte: individuazione degli aspetti significativi e analisi della distanza tra bisogni territoriali soddisfatti e non Identificazione di obiettivi di miglioramento con definizione di priorità pag.16

17 Individuazione, per ciascun obiettivo, di possibili azioni atte al miglioramento e loro valutazione della fattibilità tecnica, finanziaria e temporale Elaborazione di proposte e confronto con l Amministrazione centrale per verifica congiunta e dettaglio per la realizzazione pag.17

18 Il metodo di lavoro: spunti sul 2^ esempio Arredo Urbano: Individuazione degli spazi pubblici zonali da assoggettare ad interventi di riqualificazione urbana Ricognizione degli spazi critici della Zona: rilevazione dello stato di fatto e delle criticità per ciascuno spazio, del contesto territoriale in cui è inserito e delle funzioni dello spazio considerato (scelta: tutte le criticità o solo parte) Individuazione delle finalità di miglioramento e verifica della possibilità di riqualificazione: intervento generale di opera pubblica o integrazione di interventi di manutenzione mirata sulle diverse componenti dello spazio Conseguente scelta, con definizione degli interventi o delle finalità di miglioramento Identificazione dei Settori Tecnici comunali da interessare/aziende comunali e confronto per approfondimento delle soluzioni, la loro fattibilità tecnica ed economica, la loro tempificazione/inserimento di apposito progetto nel programma di opere pubbliche (se sono più soggetti è opportuno incontro con tutti) Monitoraggio dell iter degli interventi Monitoraggio dell efficacia degli interventi realizzati, con raccolta di riscontri da parte dei cittadini e conseguente restituzione ai Settori Tecnici coinvolti pag.18