CORTE DEI CONTI. La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, nell adunanza del 15 novembre

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 186/2011/SRCPIE/PAR La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, nell adunanza del 15 novembre 2011 composta dai Magistrati: Dott. sa Enrica LATERZA Presidente Dott. Mario PISCHEDDA Consigliere Dott. Giancarlo ASTEGIANO Consigliere Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Primo referendario Relatore Visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n e successive modificazioni; Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni; Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131 recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l art. 7, comma 8; Vista l atto d indirizzo della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004, avente ad oggetto gli indirizzi e criteri generali per l esercizio dell attività consultiva, come 1

2 integrato e modificato dalla deliberazione della medesima Sezione del 4 giugno 2009, n. 9; Vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie del 17 febbraio 2006, n. 5; Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite di questa Corte n. 54/CONTR/10 del 17 novembre 2010; Vista la richiesta proveniente dal Sindaco del Comune di Villar Perosa, n del 7 settembre 2011, e pervenuta il 16 settembre 2011, recante un quesito in materia di incarichi di collaborazione; Vista l Ordinanza n. 29/2011 con la quale il Presidente di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l odierna seduta e ha nominato relatore il Primo Referendario Dott. Giuseppe Maria Mezzapesa; Udito il relatore; Ritenuto in FATTO Il Comune istante formula una richiesta di parere in merito alla corretta classificazione degli incarichi di collaborazione di alta professionalità. In particolare chiede se la relativa spesa debba essere ricompresa nelle spese di personale, e dunque essere computata ai fini della verifica del rispetto dei limiti posti dall art. 1, comma 562, della legge 27 dicembre 2006 n. 296 (legge finanziaria 2007), per gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno (che stabilisce che le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell IRAP, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell anno 2004), ovvero debba essere equiparata alla spesa per consulenze e dunque assoggettata alle previsioni di cui all art. 6, comma 7, del D.L. n. 78/2010, convertito con modificazioni dalla L. n. 122/2010 (che prevede, a decorrere dal 2011, che detta spesa non può essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell'anno 2009). 2

3 DIRITTO La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è prevista dall art. 7, comma 8, della Legge n. 131 del 2003 che, innovando nel sistema delle tradizionali funzioni della Corte dei conti, dispone che le regioni, i comuni, le province e le città metropolitane possano chiedere alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti pareri in materia di contabilità pubblica. Con atto del 27 aprile 2004, la Sezione delle Autonomie ha dettato gli indirizzi e i criteri generali per l esercizio dell attività consultiva, evidenziando, in particolare, i soggetti legittimati alla richiesta e l ambito oggettivo della funzione. Occorre pertanto verificare preliminarmente la sussistenza contestuale del requisito soggettivo e di quello oggettivo, al fine di accertare l ammissibilità della richiesta in esame: Requisito soggettivo: La legittimazione a richiedere pareri è circoscritta ai soli Enti previsti dalla legge n. 131 del 2003, stante la natura speciale della funzione consultiva introdotta dalla medesima legge, rispetto all ordinaria sfera di competenze della Corte. I pareri richiesti dai comuni, dalle province e dalle aree metropolitane, vanno inoltrati per il tramite del Consiglio delle autonomie locali. La mancata costituzione di tale organo (alla data di invio della richiesta in esame) non rappresenta tuttavia elemento ostativo alla richiesta di parere, visto che la disposizione normativa usa la locuzione di norma, non precludendo, quindi, in linea di principio, la richiesta diretta da parte degli enti. Inoltre la richiesta può considerarsi ammissibile solo se proveniente dall Organo rappresentativo dell Ente (Presidente della Giunta regionale, Presidente della Provincia, Sindaco). 3

4 La richiesta di parere in esame proviene dal Comune di Villar Perosa, ed è stata formalizzata dal suo Sindaco. Sotto il profilo soggettivo, dunque, la richiesta di parere si palesa ammissibile. Requisito oggettivo: I pareri sono previsti, dalla Legge n. 131 del 2003, esclusivamente nella materia della contabilità pubblica. L ambito oggettivo di tale locuzione, in conformità a quanto stabilito dalle Sezioni Autonomie nel citato atto di indirizzo del 27 aprile 2004, nonché nella deliberazione n. 5/2006, deve ritenersi riferito alla attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo, in particolare, la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l acquisizione delle entrate, l organizzazione finanziaria - contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli. Le Sezioni riunite in sede di controllo, nell esercizio della funzione di orientamento generale assegnata dall art. 17, comma 31, del decreto-legge 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno fornito ulteriori chiarimenti (cfr. del. n. 54/2010). Si è precisato, infatti, che la funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo nei confronti degli Enti territoriali deve svolgersi anche in ordine a quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica, e in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio. Rilevano senz altro, al riguardo, anche i limiti alle spese per il personale o alle spese per studi e consulenze, introdotti dal legislatore ai suddetti fini, cui fa riferimento il quesito posto all esame di questa Sezione. 4

5 Merito: In merito al quesito posto dal Comune istante, in primo luogo va riportato quanto chiarito recentemente dalle Sezioni riunite in sede di controllo, con la delibera n. 50/2011, in ordine all assoggettamento ai limiti previsti dall art. 6, comma 7, del D.L. n. 78/2010, convertito con modificazioni dalla L. n. 122/2010 delle spese per incarichi di consulenza talmente specialistiche che sono comunque al di fuori delle professionalità interne all amministrazione. Il citato comma prevede che al fine di valorizzare le professionalità interne alle amministrazioni, a decorrere dall'anno 2011 la spesa annua per studi ed incarichi di consulenza, inclusa quella relativa a studi ed incarichi di consulenza conferiti a pubblici dipendenti, sostenuta dalle pubbliche amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 1 della legge 31 dicembre 2009, n. 196, incluse le autorità indipendenti, escluse le università, gli enti e le fondazioni di ricerca e gli organismi equiparati nonché gli incarichi di studio e consulenza connessi ai processi di privatizzazione e alla regolamentazione del settore finanziario, non può essere superiore al 20 per cento di quella sostenuta nell'anno L'affidamento di incarichi in assenza dei presupposti di cui al presente comma costituisce illecito disciplinare e determina responsabilità erariale. Le disposizioni di cui al presente comma non si applicano alle attività sanitarie connesse con il reclutamento, l avanzamento e l impiego del personale delle Forze armate, delle Forze di polizia e del Corpo nazionale dei vigili del fuoco. Al riguardo le Sezioni riunite, nella citata delibera hanno precisato che il dettato normativo non sembra, in considerazione dell ampiezza della locuzione utilizzata, consentire alcuna limitazione al novero delle consulenze prese in esame ai fini della riduzione di spesa. Del resto la diversa interpretazione seguita dalla Sezione 5

6 controllo Lombardia (esclusione delle consulenze talmente specialistiche che sono comunque al di fuori delle professionalità interne all Amministrazione) non appare coerente con la disciplina dettata in materia (art. 7 del decreto legislativo n. 165 del 2001) che prevede, espressamente, tra i presupposti per il ricorso a collaborazioni, il preliminare accertamento dell'impossibilità oggettiva di utilizzare le risorse umane disponibili all interno dell Amministrazione e la natura temporanea e altamente qualificata della prestazione resa da esperti di particolare e comprovata specializzazione. Sembra pertanto che debbano essere assoggettati al limite della richiamata disciplina anche quelli che il Comune istante definisce genericamente quali incarichi di collaborazione di alta professionalità. Vista la genericità della richiesta istruttoria, appare opportuno precisare che, invece, ricorrendone i presupposti, qualora cioè si tratti di collaborazioni coordinate e continuative o altre forme di lavoro flessibile, la relativa spesa deve essere computata ai fini del calcolo della spesa di personale e dunque essere soggetta, ove trattasi come nel caso di specie di enti non soggetti al patto di stabilità, ai limiti di cui all art. 1, comma 562, della legge finanziaria del 2007, ai sensi del quale le spese di personale, al lordo degli oneri riflessi a carico delle amministrazioni e dell'irap, con esclusione degli oneri relativi ai rinnovi contrattuali, non devono superare il corrispondente ammontare dell'anno Gli enti di cui al primo periodo possono procedere all'assunzione di personale nel limite delle cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno, ivi compreso il personale di cui al comma 558. Pertanto, da un lato va osservato il limite della spesa storica riferita al 2004, rispetto al quale, come già precisato nelle linee guida e nei questionari approvati 6

7 dalla Sezione delle autonomie per il monitoraggio sui bilanci preventivi per il 2011 (del. n. 2/AUT/2011 del 29 aprile 2011) devono computarsi, fra l altro, fra le componenti considerate per la determinazione della spesa ai sensi dell art. 1, comma 562, della legge n. 296/2006, le spese per collaborazione coordinata e continuativa o altre forme di rapporto di lavoro flessibile o con convenzioni e i compensi per gli incarichi conferiti ai sensi dell art. 110, commi 1 e 2 D.lgs. n. 267/2000 ; dall altro risulta limitata la facoltà di assumere personale, potendosi procedere, sempre nel rispetto del vincolo di spesa, nel limite delle cessazioni dei rapporti di lavoro a tempo indeterminato complessivamente intervenute nel precedente anno. Quanto ai vincoli alle assunzioni deve aversi riguardo anche alle ulteriori disposizioni introdotte dal D.L. n. 78 del 2010, che, al comma 9 (sostituendo il comma 7 dell'art. 76 del decreto-legge 25 giugno 2008, n. 112, convertito, con modificazioni, dalla legge 6 agosto 2008, n. 133) ha previsto il divieto di procedere ad assunzioni, a qualsiasi titolo e con qualsivoglia tipologia contrattuale, da parte degli enti nei quali l incidenza delle spese di personale sia pari o superiore al 40% della spesa corrente (disciplina ulteriormente modificata dall'art. 1, comma 118, della legge 13 dicembre 2010, n. 220, ed, infine, dall'art. 20, comma 9, D.L. 6 luglio 2011, n. 98, convertito, con modificazioni, dalla L. 15 luglio 2011, n. 111). Lo stesso provvedimento ha disposto che i restanti enti possono procedere ad assunzioni di personale nel limite del 20 per cento della spesa corrispondente alle cessazioni dell'anno precedente. Le Sezioni Riunite, con delibera n. 3 del 2011 hanno precisato che, per gli enti locali non sottoposti alle regole del patto di stabilità interno permane la specifica disciplina disposta dall art. 1, comma 562, della legge 296/2006, ivi compreso il peculiare vincolo assunzionale, per cui la 7

8 novella recata dall art. 14, comma 9, del DL n. 78/2010, convertito, con modificazioni, dalla legge n. 122/2010 si applica limitatamente al generale vincolo relativo all'incidenza delle spese di personale su quelle correnti. Tanto premesso, ribadita per gli enti non soggetti al patto di stabilità la vigenza del limite all assunzione di cui all art. 1, comma 562, della finanziaria per il 2007, può risultare utile richiamare i principi posti da questo Istituto in merito all applicazione di detto limite rispetto ai rapporti di collaborazione autonoma. Nella delibera delle Sezioni riunite n. 20 del 2011, infatti, si è precisato che fermo restando il limite della spesa «storica» riferito al 2004, gli enti non sottoposti alle regole del patto di stabilità possono procedere, ai sensi del combinato disposto dei commi 557, 557 bis e 562 dell art. 1 della legge 27 dicembre 2006, n. 296 (legge 12 finanziaria per il 2007) e dell art. 76, comma 7, del DL n. 112 del 2008, all instaurazione in via temporanea e occasionale di rapporti di collaborazione coordinata e continuativa o per programma anche se non vi siano state corrispondenti cessazioni di rapporti di lavoro a tempo indeterminato nell anno precedente, a condizione che: - detti rapporti di collaborazione coordinata e continuativa o per programma abbiano carattere temporaneo nelle more di un adeguata programmazione del personale e di una riorganizzazione degli uffici anche in forma associata; - l esercizio di funzioni pubbliche indefettibili venga assicurato prioritariamente e a regime - mediante la previsione in organico di adeguato e qualificato personale; - il ricorso a tali forme di collaborazione non costituisca occasione di elusione dei limiti di spesa previsti in tema di contenimento di spesa pubblica e, in particolare, di incarichi di consulenza. P.Q.M. Nelle su estese osservazioni è il parere di questa Sezione. 8

9 Copia del parere sarà trasmessa a cura del Direttore della Segreteria all Amministrazione che ne ha fatto richiesta. Così deliberato in Torino nell adunanza del 15 novembre Il Primo Referendario Relatore F.to Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Il Presidente F.to Dott.ssa Enrica LATERZA Depositato in Segreteria il 17 novembre 2011 Il Funzionario Preposto F.to Dott. Federico SOLA 9