1. I dati statistici disaggregati e l individuazione dei profili di criticità

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1 Oggetto: proposte in tema di processo penale e organizzazione del lavoro, con particolare riferimento alle criticità processuali che riguardano il giudizio davanti alla Corte di Cassazione Il workshop relativo al processo penale e gli uffici della Procura consente di canalizzare spunti di riflessione per stimolare il confronto tra le esperienze applicative maturate all'interno degli Uffici delle Procure, dei Tribunali penali e delle Corti di Appello, lasciando fuori del particolare ufficio che è la Corte di cassazione e la relativa Procura Generale che, invece, come gli uffici di merito necessitano di possibili soluzioni rispetto ad evidenti criticità processuali o anche solo di prassi. Peraltro, proprio il 25 giugno si svolge l Assemblea generale della Corte di Cassazione ai sensi dell art. 93 dell OG (non si teneva dal 1999) alla presenza del Presidente della Repubblica e di tutte le maggiori autorità per formulare proposte operative endogene ed esogene, quindi interne o esterne all autonomo potere di organizzazione dell ufficio per fronteggiare una situazione ormai generalmente percepita come insostenibile. Questo contributo, ove non ritenuto fuori tema si inserisce nel solco del tentativo di una risposta in termini di efficienza, ma anche di rivalutazione del ruolo e della funzione nomofilattica della Cassazione. Qualsiasi studio di settore che preveda la formulazione di proposte normative, organizzative e regolamentari relative al processo penale non più prescindere da una preliminare verifica dei flussi statistici, al fine di individuare le criticità, sulla base di dati disaggregati, che evidenzino separati profili di sofferenza, con riferimento alle diverse fasi di giudizio e alle differenti tematiche di diritto sostanziale e processuale. 1. I dati statistici disaggregati e l individuazione dei profili di criticità Il dato consolidato a livello nazionale nel settore penale La produttività magistrati penali italiani è probabilmente seconda solo rispetto ai procedimenti definiti dai magistrati della Russia (e, forse, della Polonia). La Francia e la Spagna, paesi comparabili con il nostro, hanno una produttività notevolmente inferiore. Con riferimento al settore penale, i magistrati italiani hanno una capacità di smaltimento doppia rispetto ai colleghi d oltralpe, e ciononostante il nostro sistema ha il triste primato europeo nella mole di contenzioso penale pendente. La crisi generale che investe il nostro sistema di giustizia risiede ormai nell incapacità strutturale di definire i processi in tempi ragionevoli, nella pratica sistematica che viola l art. 6 Cedu. Il dato generale nazionale nell ultimo anno Il rapporto tra i procedimenti sopravvenuti e quelli definiti secondo il rapporto CEPEJ (Commissione europea per l efficienza della giustizia, organismo del Consiglio d Europa) dell ottobre del 2014 riferito all anno 2012 vede attribuito ai magistrati italiani un indice del 108,4% per le cause civili e del 131,3% per i procedimenti penali: essi risultano tra i migliori in Europa, dove la media è del 100,4% per le cause civili e del 104,2% per i processi penali. Nel decennio le declaratorie di estinzione del reato per prescrizione hanno subito una consistente contrazione, passando da del 2004 (pari all 8% dei procedimenti definiti nell anno dagli organi giudicanti di ogni grado) a nel 2013 (pari al 5% dei definiti), a fronte di un consistente aumento (superiore al 10%) dei procedimenti esauriti.

2 I dati statistici riferiti alla Corte di Cassazione Penale nell ultimo anno Nell anno 2014 si è registrato un ulteriore aumento delle sopravvenienze che ha raggiunto il suo livello massimo ( procedimenti, il 4,1% in più rispetto al 2013). Anche il numero dei procedimenti penali definiti ha registrato nell anno 2014 il suo valore massimo (in aumento di un punto percentuale rispetto al 2013), ma in misura inferire alle sopravvenienze con una pendenza risulta in crescita del 7,1%. Il costante aumento delle sopravvenienze (+4,1%) impedisce la riduzione delle pendenze e nonostante il circolo vizioso che si è oggettivamente venuto a creare, per la continua rincorsa tra sopravvenienze e un sempre maggiore numero di procedimenti evasi, il numero dei procedimenti eliminati (53.550), pur avvicinandosi alla sopravvenienza, non la supera (l indice di ricambio dei procedimenti sopravvenuti, che valuta il numero di procedimenti effettivamente eliminati ogni 100 sopravvenuti, è del 95,9%). I dati disaggregati riferiti alla natura del procedimento I procedimenti iscritti dalla cancelleria centrale penale nel 2014, sono così composti: il 50% riguarda ricorsi ordinari, proposti contro sentenze di condanna o di assoluzione, il 12,1% sentenze di patteggiamento, il10,3% misure cautelari (personali 7,7% e reali 2,6%). Il 30% circa, altro. I dati disaggregati riferiti alla materia: I procedimenti iscritti nell anno 2014 hanno per oggetto: delitti contro il patrimonio diversi dai furti (17,9%), reati legati agli stupefacenti (11,8%), furti (7,5%); tra il 3,8% e il 4,5% reati connessi alla circolazione stradale, i delitti contro l amministrazione della giustizia, i delitti contro la pubblica amministrazione e i delitti di associazione per delinquere ordinaria e di tipo mafioso. Modalità di definizione dei procedimenti in Cassazione In sede di esame preliminare dei ricorsi il 58% dei procedimenti è stato assegnato alle sei sezioni ordinarie competenti secondo la ripartizione di competenza tabellare; il 42% è stato assegnato alla Settima sezione. Il numero dei procedimenti definiti in udienza con provvedimento ammonta a ( sentenze e ordinanze), con un incremento del 3,8%. Una anomalia tutta italiana sono i numerosissimi i ricorsi contro sentenze di patteggiamento (13,2%) e di patteggiamento in appello (7,1%), larga parte dei quali è trattato dalla Settima sezione. Esito delle definizioni in Cassazione: Sentenze Il 61,0% ( ricorsi) i procedimenti sono stati definiti con dichiarazione di inammissibilità, ci cui nel 63,9% dei casi dalla Settima sezione e nel 36% dalle Sezioni ordinarie) il 22,5% con sentenza di annullamento, di cui con rinvio nel 12,3 % dei casi e senza rinvio nel restante 10,2%. Il 14,7% dei procedimenti è stato definito con sentenza di rigetto; Procedimenti Cautelari Quanto ai ricorsi proposti avverso misure cautelari:

3 inammissibilità è pari al 64% dei definiti se il ricorrente è parte privata, al 20,9% nel caso che a ricorrere sia il pubblico ministero con sentenza di rigetto è del 34,7% annullamenti con rinvio arriva al 18,9%. (19,8% nel caso di ricorso proposto dalla parte privata e del 59,8% nel caso di ricorso del pubblico ministero). Durata dei procedimenti penali in Cassazione e produttività La durata media dei procedimenti è di poco più di sette mesi: in particolare il tempo medio tra l iscrizione in cancelleria penale e la data di udienza è di sette mesi e cinque giorni, due giorni in più rispetto al 2013 e un giorno in meno rispetto al La durata dei procedimenti varia da un minimo di tre mesi (pari a 98 giorni) per le misure cautelari personali a un massimo di otto mesi (243 giorni) per l esecuzione della pena. Il livello di produttività dei magistrati, che hanno definito in media 477 ricorsi nel corso dell anno. È complessivamente aumentato il numero dei procedimenti eliminati (+514 rispetto all anno precedente). 2. La criticità legata alla disciplina della prescrizione. Un evidente profilo di criticità è legato all istituto della prescrizione che, per come è disciplinato, costituisce un problema solo italiano, senza corrispondenti negli ordinamenti europei. Gli ordinamenti di common law fanno coincidere con l esercizio dell azione penale da parte del prosecutor l interruzione della prescrizione; gli ordinamenti francese e spagnolo prevedono la sospensione della prescrizione a seguito di taluni ad atti di indagine del pubblico ministero, con un meccanismo di ripresa del suo decorso nuovamente dall inizio in successive fasi processuali (es. impugnazione); Il regime processuale tedesco prevede oltre ad una serie di atti interruttivi intermedi la definitiva cessazione del decorso della prescrizione con la pronuncia della sentenza di primo grado. E evidente che se la ratio della prescrizione è l inerzia dello Stato e l incertezza per i cittadini, quando si è al di fuori di queste ipotesi l effetto prescrittivo non dovrebbe operare. Si tratta di un meccanismo irragionevole per l affidabilità del sistema; offensivo per le ragioni delle vittime; irrazionale per i costi organizzativi ed umani già affrontati; defaticante per la responsabilità nel ritardo da parte dei magistrati. E altresì evidente, sulla base dei lusinghieri dati statistici, che il problema della prescrizione non è legato alla produttività dei magistrati italiani: solo una valutazione di parte e strumentale potrebbe ritenere il contrario. Ma esaminando i dati disaggregati rispetto alle fasi di giudizio si scopre che la declaratoria di prescrizione è maggiormente incidente se riferita alla fase successiva alla sentenza di primo grado (da nel 2004 a nel 2013) e, soprattutto diviene rilevante in quella di secondo grado (da nel 2004 a nel 2013), oltre che in sede di legittimità (da 197 nel 2004 a 438 nel 2013). Nell ultimo anno, i procedimenti definiti con dichiarazione di prescrizione del reato (l 1,7% del totale delle definizioni) in Cassazione sono stati 930, con un aumento rispetto al precedente periodo di 492 unità. Da quanto precede, muovendo da un organico di magistrati altamente produttivi e da una disciplina della prescrizione scarsamente sensibile alle decisioni giurisdizionali, deve concludersi necessariamente che il sistema del doppio grado di merito, cui si aggiunge il ricorso generalizzato in sede di legittimità, è incompatibile con l attuale assetto della prescrizione. La proposta non può che essere quella che individua il dies ad quem della prescrizione nel momento della decisione della sentenza di primo grado (di proscioglimento o di condanna). Dopo la definizione del fatto con sentenza, non vi è ragione giuridica e sociale al mantenimento di una prescrizione generalizzata.

4 Il mutamento del ruolo della Cassazione La Corte di cassazione, come Corte nazionale di legittimità, ha probabilmente perso il suo carattere di Corte suprema, ossia di superiorem non recognoscens (in disparte la voragine creata dal 625 bis c.p.p. che si avvia a rappresentare una sorta di quarto grado di giudizio) ed ha acquistato una rafforzata funzione di nomofilachia, nel cui esercizio può offrire un contributo estremamente rilevante che, però le deve essere consentito di esercitare, filtrando un carico di lavoro assolutamente incompatibile con il ruolo di una Corte Superiore, che appiattisce necessariamente verso il basso la qualità delle decisioni, che sono numericamente elevatissime, ma qualitativamente assolutamente non omogenee. Sotto tale profilo non ha rilevanza strutturale, ai fini della formulazione di proposte normative o organizzative, la circostanza che la Corte di Cassazione penale, nell ambito del più generale quadro nazionale del settore penale, costituisce un esempio di efficienza per tempi medi di definizione dei procedimenti (da un minimo di tre mesi, pari a 98 giorni, per le misure cautelari personali a un massimo di otto mesi per l esecuzione della pena, con una media di sette mesi), che le consente di reggere il confronto con la Corte suprema di Paesi confrontabili con il nostro, come la Francia (che, però, è dotata di un apparato tecnologico decisamente più avanzato) e la Spagna (dove ciascun magistrato del Tribunal Súpremo può giovarsi della collaborazione di assistenti). Tale risultato è il frutto di una affannosa corsa contro il tempo e contro le sopravvenienze, in cui il livello di produttività dei magistrati, che hanno definito in media 477 ricorsi nel corso dell anno e che risulta in ulteriore aumento, è incompatibile con un qualsiasi standard legato ai cd carichi esigibili, aumenta in maniera esponenziale il rischio di errori, disattenzioni, difficoltà di approfondimento sulle grandi questioni giuridiche, per ragioni che sono assolutamente intuibili sulla base dei semplici dati numerici. Se ci confrontiamo con un operatore qualificato (collega, avvocato, docente universitario) ma anche con chi non ha alcuna dimestichezza con l organizzazione di macrostrutture giudiziarie, appare assolutamente difficile, anche solo da spiegare, che chi deve curare la redazione di una sentenza e mezzo al giorno, compreso sabato e domenica (contenitore nel quale convivono sentenze mediatiche e di grande complessità con le ingiurie condominiali), possa anche fare nomofilachia al livello più alto in Italia. Inoltre, la produttività della Corte di Cassazione Penale è da cinque a dieci volte superiore a quella delle Corti Superiori comparabili con la nostra. Per la Francia, ad esempio: dalla documentazione allegata alla relazione inaugurale del presidente Vincent Lamanda, del 2011 il contenzioso penale della Cour de Cassation, sopravvenuto nel 2011, ammontava a procedimenti e che, nell anno, sono stati giudicati ricorsi. Per la Spagna: dalla pubblicazione ufficiale del Tribunal Súpremo, relativa all anno 2011, risultano per la Sala segunda (competente per il settore penale) affari iscritti in entrata e procedimenti definiti Il carico di lavoro di queste Corti Superiore è incomparabilmente inferiore a quello della Corte di Cassazione italiana, dove nel 2011 erano sopraggiunti nuovi procedimenti (-0,4% rispetto all anno precedente) e ne sono stati definiti e che nel 2014 ha raggiunto il livello massimo di ben procedimenti, con un 4,1% in più rispetto al La abissale differenza quantitativa di contenzioso penale tra Corti supreme di Paesi, aventi analogo sviluppo giuridico della Cassazione penale (non diversamente da quella civile) evoca l inderogabile necessità di adottare provvedimenti volti a ridurre il flusso dei procedimenti che arrivano in Cassazione, giacché la quantità di ricorsi anche per questioni trascurabili o irrilevanti impedisce di dare adeguate e più tempestive risposte di giustizia su questioni serie.

5 Il divario tra le Corti è così evidente che meraviglia che il legislatore non abbia ritenuto indispensabile, urgente ed improcrastinabile un meccanismo mirato di riforma, quanto meno, del sistema delle impugnazioni. 3. I rimedi generali e quelli relativi al processo in sede di legittimità Sulla base di tali elementi è possibile individuare delle ipotesi di riforma del sistema processuale e sostanziale penale generale e altri rimedi specifici per la Corte di cassazione. Proposte di riforma incidenti sul generale assetto del processo penale Prescrizione Per quanto già detto la soluzione non può che essere quella che individua il dies ad quem della prescrizione nel momento della decisione della sentenza di primo grado (di proscioglimento o di condanna). Depenalizzazione: riduzione del numero dei reati, con una depenalizzazione cospicua dei reati di minore allarme sociale, prevedendo sanzioni amministrative efficaci (pecuniarie, inibitorie). Per i residui reati un ampliamento della fruibilità dei riti alternativi (patteggiamento e abbreviato). Le nullità processuali: modifica radicale del regime delle nullità, avvicinando il regime processuale penale a quello civile, legato alla tipizzazione delle fattispecie, indipendentemente dalla fase nella quale si verificano e dall idoneità dell atto a raggiungere una parte dello scopo, con un rigido regime di preclusioni e decadenze, con la individuazione netta delle categorie dell invalidità. A tal proposito sarebbe auspicabile: limitare, comunque, le nullità solo a quelle che abbiano negativamente inciso sui diritti delle parti e non anche a quelle meramente formali, avvicinando le soluzioni normative nazionali alla visione sostanzialistica della giurisprudenza sovranazionale; previsione di scansioni temporali per la sanatoria ravvicinate per la deduzione delle eccezioni ad opera delle parti, per escludere del tutto la possibilità di formulare eccezioni per la prima volta nel giudizio di legittimità; definire per legge i doveri di diligenza e lealtà delle parti, e prevedere sanzioni per la parte che formuli eccezioni relative a vizi che la stessa ha contribuito a creare (si pensi a tutti i vizi formali relativi alla procura speciale, alla adesione a riti alternativi ecc) Riforma del sistema sanzionatorio Introduzione di un regime sanzionatorio che si allontani da quello della centralità della pena detentiva e pecuniaria prevedendo sanzioni di tipo interdittivo (si pensi ai reati fiscali e fallimentari) o prescrittivo, ovvero con la confisca che per taluni reati, caratterizzati da forti motivazioni economiche, non dovrebbe essere limitata al profitto o al prodotto del reato (o al loro equivalente), ma estesa, con criterio proporzionale, ad altri beni del condannato. Ampliamento delle misure alternative alla detenzione, per rendere effettivo il principio costituzionale della funzione rieducativa della pena. Proposte di riforma incidenti sul procedimento davanti alla Corte di Cassazione Penale Modifica della norma costituzionale che garantisce sempre il ricorso in sede di legittimità, rimettendo al legislatore i criteri per la individuazione dei procedimenti per i quali non sarà garantito il ricorso per cassazione.

6 Tra questi in primo luogo i circa ricorsi avverso sentenze di patteggiamento, pari a oltre il 12% del totale annuo; in secondo luogo divieto del ricorso personale dell imputato che aggira qualsiasi modifica al regime di accesso degli avvocati cassazionisti; reintroduzione con affinamenti, rispetto al passato, in ordine alla graduazione della sanzione del c.d. concordato sui motivi d appello ; ampliamento delle ipotesi di annullamento senza rinvio; limitazione del ricorso per cassazione al solo vizio di violazione di legge in caso di cd doppia conforme assolutoria o di non luogo a procedere; aumento delle procedure de plano ricorrendo cause di inammissibilità formali, o, al contrario, per i ricorsi manifestamente fondati e disciplina semplificata della dichiarazione di inammissibilità dell impugnazione in casi determinati, non ricorrendo alcuna funzione di nomifilachia da parte della Corte di Cassazione nell adozione di siffatte decisioni che, per tale motivo, vanno differenziate nella veste grafica e nell onere motivazionale; poiché il 64% dei procedimenti risultano inammissibili, con declaratorie adottate per due terzi dalla Settima sezione, dovrebbero essere congruamente aumentate le sanzioni previste in caso di inammissibilità del ricorso (art. 616 c.p.p.) e attuazione di strumenti di verifica in ordine al recupero effettivo di tali somme da parte dell Erario ricorrendo una irragionevole sproporzione tra il numero e l entità delle sanzioni e la effettiva riscossione delle somme introduzione di rigorosi criteri per l accesso degli avvocati all albo dei cassazionisti e verifica degli effetti della legge 247/2012, che reca Nuova disciplina dell'ordinamento della professione forense, ed ha modificato le modalità di accesso all'albo speciale per il patrocinio davanti alle giurisdizioni superiori. Considerando che dal sito del CNF si apprende che nel 2015 sono stati dichiarati idonei circa 130 avvocati su 1000 richiedenti e che in Italia, sono oltre 50mila gli avvocati cassazionisti, a fronte dei 100 in Francia e dei 40 in Germania. Gabriele Positano (Quinta Sezione Penale della Corte di Cassazione)