I delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione: istanze politico-criminali e assetto ordinamentale

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1 DIPARTIMENTO DI GIURISPRUDENZA Scuola di Specializzazione per le Professioni Legali a.a. 2018/2019 I delitti dei pubblici ufficiali contro la pubblica amministrazione: istanze politico-criminali e assetto ordinamentale Prof. Filippo Bottalico, Ph.D. filippo.bottalico@uniba.it

2 Sistematica codicistica / contesto storico Ø Sistematica codicistica Ø Riflesso diretto mutamenti politico-istituzionali: 1) concezione stato fascista: tutela apparato; 2) supplenza potere giudiziario rispetto inerzia potere politico (Tangentopoli)= es., fattispecie giurisprudenziale della concussione ambientale (così come c.d. concorso esterno); 3) deburocratizzazione / riforma p.a.=restringimento abuso d ufficio Ø Successione l. n. 86/1990; l. n. 234/1997; l. n. 29/2000; l. n. 190/2012; l. n. 69/2015

3 Direttrici politico-criminali / 1 Ø Persistenza due direttrici politico-criminali: 1) Abuso dei poteri pubblici a vantaggio proprio o altrui: sviamento pubblica funzioni per finalità extraistituzionali (es., corruzione); 2) Violazione doveri connessi funzione: inosservanza disciplina pubblicistica che regolamenta funzione, indipendentemente realizzazione vantaggio (es., rifiuto/omissione atti d ufficio) Ø Distinzione logico/giuridica direttrici / possibilità compresenza stessa fattispecie (es., abuso d ufficio)

4 Direttrici politico-criminali / 2 Ø Abuso dei poteri = ontologico disvalore condotta: sovvertimento della distinzione tra perseguimento interessi pubblici (che giustifica primazia p.a.) e perseguimento interessi privati (in chiave di tendenziale parità tra attori) Ø Violazione doveri = rischio ripiegamento offensività sulla condotta (reato di mera disobbedienza, priva di un autonomo nucleo di disvalore e strumentalizzato come rincalzo apparato disciplinare) Ø Problema acuito sempre maggiore autonomia p.a.: quale confine tra legittimità e merito/discrezionalità? (cfr. riforma abuso d ufficio)

5 Una lettura costituzionalmente orientata / 1 Ø Tutela p.a.: non più apparato Stato e promanazione potere autoritario-etico-hegeliano (e suoi corollari: es., amministrazione giustizia) Ø Tutela buon andamento e imparzialità attività amministrativa Ø Problema: in giurisprudenza, richiamo all art. 97 Cost. diviene (spesso) una clausola di stile, per riempire di offensività condotte border line (come accade, ad es., nel Diritto penale del lavoro con il richiamo all art c.c.)

6 Una lettura costituzionalmente orientata / 2 Ø Due problemi: Ø 1) significato di buon andamento e imparzialità Ø 2) plurioffensività (???; cfr. falsità in atti) Ø Art. 97 Cost., i.e. buon andamento e imparzialità, sono solo beni intermedi e strumentali rispetto ad altri beni finali (quindi vanno riempiti di contenuto rispetto ad ogni singola incriminazione) Ø Cautela: buon andamento e imparzialità (costituzionalizzati!!!)=diritti di cittadinanza verso p.a.

7 Una lettura costituzionalmente orientata / 3 Ø Imparzialità: Ø Assenza condivisa nozione da parte della dottrina amministrativistica (ad es., alcune definizioni sono inconciliabili con corruzione impropria; oppure rischio del controllo del giudice penale sulla discrezionalità amministrativa) Ø Spersonalizzazione pubblici poteri=parità di accesso a risorse ed oneri di carattere pubblico (art. 3 Cost.!): generale divieto di posizioni di privilegio (cfr. peculato; concussione; abuso d ufficio) Ø ANALISI ECONOMICA ( )

8 Una lettura costituzionalmente orientata / 4 Ø Buon andamento: Ø Efficienza azione amministrativa nella realizzazione dei suoi compiti istituzionali Ø Distinzione rispetto risultati di gestione (i.e., Diritto penale non valuta qualità azione amministrativa sub specie di produttività, redditività) Ø Buon andamento come effettività azione amministrativa, raggiungimento e soddisfacimento diritti e interessi ai quali è preordinato (es., omissione o rifiuto di atti dovuti; interruzione di pubblico servizio) Ø Proprio per questo motivo, omissione atti d ufficio è configurabile solo nei rapporti p.a.-cittadino (non interni)

9 Tassonomia / 1 Ø Alla diade imparzialità/buon andamento declinata sul piano della ricostruzione dell offesa, corrisponde una diade sul piano del disvalore d evento (verifica esegetica ipotesi interpretativa) Ø Imparzialità = tutela parità di accesso a risorse, benefici e oneri p.a.: disvalore d evento è ingiusto privilegio/discriminazione per pubblico funzionario/terzo Ø Buon andamento = efficienza/effettività prestazioni: disvalore d evento è mancato realizzarsi delle prestazioni o prerogative riconosciute al beneficiario dal diritto pubblico

10 Tassonomia / 2 Ø Diade disvalore di evento consente una sistemazione tassonomica fattispecie Ø Offesa all imparzialità: peculato (artt bis c.p.), concussione (art. 317 c.p.), corruzione (artt ter c.p.), abuso d ufficio (art. 323 c.p.), utilizzazione di invenzioni o scoperte conosciute per ragioni d ufficio (art. 325 c.p.) Ø Offesa al buon andamento: malversazione ai danni dello Stato (art. 316 bis c.p.), rivelazione di segreto d ufficio (art. 326 c.p.), rifiuto/omissione atti d ufficio (art. 328 c.p.), rifiuto o ritardo d obbedienza (art. 329 c.p.), interruzione di pubblico servizio (art. 331 c.p.), sottrazione/danneggiamento cose sottoposte sequestro (art. 334 c.p.), violazione colposa di doveri inerenti alla custodia di cose sequestrate (art. 335 c.p.)

11 La plurioffensività nella giurisprudenza / 1 Ø Emersione ulteriori (rispetto imparzialità/buon andamento) oggettività giuridiche lese: es., nel peculato risorse economiche p.a.; nella corruzione, libertà di concorrenza; nella rivelazione segreto d ufficio privacy Ø Individuazione ulteriori beni: problema tempus e locus commissi delicti; persona offesa; prestazione consenso scriminante ex art. 50 c.p. Ø Giurisprudenza (sulla scorta sistematica di Rocco): bene giuridico di categoria + bene giuridico specifico = plurioffensività (ad es., nella concussione, tutela libertà morale vittima e prestigio p.a.)

12 La plurioffensività nella giurisprudenza / 2 Ø Problema (sempre, per sovrapposizione con interesse) plurioffensività: interscambiabilità beni tutelati, considerati non cumulativamente tra loro ma fungibili Ø Es., Cass. pen., SS.UU. 25 giugno 2009: sussiste peculato anche in assenza di danno patrimoniale per la p.a., in ragione della lesione del buon andamento, imparzialità e legalità azione amministrativa Ø Cass. pen., Sez. VI, 15 dicembre 1982: nella concussione esclusione attenuante della riparazione del danno, poiché il reato non tutela solo l interesse del cittadino a non subire un pregiudizio economico, ma beni superindividuali non ristorabili patrimonialmente

13 La plurioffensività nella giurisprudenza / 3 Ø Ricostruzione dogmatica nasconde esigenze processuali: problema ammissibilità dell opposizione alla richiesta di archiviazione proposta privato (in particolar modo, in ipotesi di abuso d ufficio o omissione di atti d ufficio) } Ipotesi ricostruttiva alternativa: reati sono monoffensivi, solo che, nel caso di specie, è possibile rinvenire una coincidenza tra bene collettivo e interesse individuale leso dalla commissione del reato (es., rifiuto accesso documenti amministrativi necessari per tutela giurisdizionale; parallelismo reati contro la fede pubblica, soprattutto per falsità in atto pubblico)