Il nuovo procedimento amministrativo

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1 Il nuovo procedimento amministrativo Le principali novità introdotte dalla Legge 18 giugno 2009 n 69, di modifica della Legge n 241 del 1990 a cura di Carmen Iuvone 1

2 I principi La legge 7 agosto 1990, nota come legge sul procedimento amministrativo, si pone al termine di un percorso evolutivo che, sotto la spinta della dottrina prima e della giurisprudenza poi, ha mutato i rapporti tra pubblica amministrazione e cittadino sulla base dei principi della partecipazione, della trasparenza e dell efficienza. Il procedimento diviene strumento di bilanciamento e di equo contemperamento degli interessi pubblici e privati, coinvolti nell attività amministrativa. Il principio di trasparenza: art. 1, comma 1 (pubblicità); gli artt. 4,5 e 6 (norme sul responsabile del procedimento); gli artt. 7 e ss (norme sulla partecipazione al procedimento); gli artt. 22 e ss. (norme che disciplinano il diritto di accesso agli atti amministrativi). Il principio di efficienza: art. 1, comma 1 (efficacia ed economicità dell azione amministrativa); l art. 1 comma 2 (principio di non aggravio del procedimento); l art. 14 (conferenza di servizi); l art. 18 (autocertificazione); l art. 15 (accordi tra pubbliche amministrazioni); l art. 20 (silenzio assenso). Il modello di amministrazione emergente dalla Costituzione, in particolare i principi di:legalità, legittimità, responsabilità, imparzialità e buon andamento. 2

3 Le modifiche introdotte dalle leggi Bassanini (nn. 59 e 127 del 1997), dalla legge n. 340/2000. La riforma organica della legge n. 15 del 2005 recante Modifiche ed integrazioni alla legge n. 241/1990, concernenti norme generali sull azione amministrativa. L ultima riforma in ordine di tempo è stata introdotta dalla legge n. 69 del 2009 Disposizioni per lo sviluppo economico, la semplificazione, la competitività, nonché in materia di processo civile che non ha l organicità del disegno riformatore introdotto con la legge n. 15 del 2005 ma che ha introdotto elementi nuovi finalizzati alla razionalizzazione e semplificazione dell azione amministrativa. Un procedimento più snello ed efficace. Risultano modificati istituti di particolare rilievo : - la riscrittura dei rapporti tra legislazione statale e autonomie regionali; - l accelerazione dei tempi di conclusione dei procedimenti; - il riconoscimento del danno da mero ritardo; - l incremento delle potenzialità della conferenza di servizi aperta alla telematica e all apporto collaborativo dei privati; - la semplificazione delle procedure in tema di pareri, denuncia di inizio attività e silenzio-assenso; - il ritocco ad alcuni profili sostanziali e processuali dell accesso ai documenti amministrativi. 3

4 Art. 1. Principi generali dell attività amministrativa. La Pubblica Amministrazione nell adozione di atti di natura non autoritativa, agisce secondo le norme del diritto privato salvo che la legge disponga diversamente (art. 1, comma 1bis). La norma sancisce il principio della generale capacità negoziale della pubblica amministrazione e della soggezione dell attività paritetica alle regole di diritto comune. La dottrina (Caringella) ha rilevato una preferenza per il diritto privato ove lo strumento paritetico, in omaggio al principio di sussidiarietà ed a quello di proporzionalità, possa in modo altrettanto efficiente ma meno invasivo soddisfare l interesse pubblico (ad es. la preferenza per la compravendita rispetto all esproprio, per la locazione invece della requisizione ecc.). I principi generali del diritto comunitario. Dall analisi della giurisprudenza comunitaria è possibile individuare i principi generali che caratterizzano e influenzano l attività della P.A. comunitaria e dei singoli Stati membri. Tali principi si sostanziano principalmente nella legalità dell azione amministrativa, nell obbligo di motivazione,nella trasparenza, nel diritto di accesso, nell imparzialità e nella garanzia dell affidamento legittimo che si sostanzia nell esigenza di rispettare le aspettative legittimamente ingenerate dalla P.A. 4

5 La nuova formulazione dell art. 29. Ambito di applicazione della legge alle Regioni e agli enti locali. La legge n. 69 ha quasi integralmente modificato l art. 29 della legge n. 241 del 1990 concernente l ambito di applicazione della legge anche rispetto alle Regioni e agli enti locali. Il comma 1 del nuovo articolo 29 prevede che si applichino a tutte le amministrazioni pubbliche e quindi anche alle Regioni e agli enti locali le disposizioni di cui agli articoli 2- bis, 11, 15 e 25, commi 5, 5-bis e 6 nonché quelle del capo IV bis della legge n. 241 del Si tratta delle disposizioni che riguardano il risarcimento per mancata conclusione del procedimento nel termine (art. 2-bis), gli accordi con i privati (art. 11), gli accordi tra amministrazioni (art. 15), la tutela giurisdizionale del diritto di accesso (art. 25, commi 5, 5-bis e 6) e di quelle sul provvedimento amministrativo (capo IV bis della legge). Sono disposizioni riconducibili a materie di competenza legislativa esclusiva dello Stato e precisamente alla giustizia amministrativa e all ordinamento civile. 5

6 segue L ambito di incidenza della legge n. 241 sulle Regioni e gli enti locali non è tuttavia limitato alla specificazione dell ultimo periodo del primo comma del nuovo art. 29 ( tutte le amministrazioni pubbliche ). Non è stato, infatti, modificato il secondo comma dell art. 29 come introdotto con la legge n. 15 del Le Regioni e gli enti locali possono regolare in modo autonomo la propria azione amministrativa, fermo restando il rispetto del sistema costituzionale e delle garanzie del cittadino nei riguardi dell azione amministrativa, così come definite dai principi stabiliti nella l. 241 del1990. Il legislatore del 2009, aggiungendo quattro ulteriori commi, fornisce utili elementi per chiarire in quali parti Regioni ed enti locali debbano rispettare i principi della legge n. 241, utilizzando la categoria dei livelli essenziali delle prestazioni ex art. 117, comma 2, lett. m). 6

7 La nuova formulazione dell articolo 29 I nuovi commi 2 bis, 2 ter e 2 quater dell art. 29 hanno un diretto impatto applicativo per i procedimenti di competenza delle Regioni in quanto le relative disposizioni costituiscono livelli essenziali delle prestazioni di cui all art. 117 secondo comma lett. m) della Costituzione. Tali norme riguardano gli obblighi per la Pubblica Amministrazione di: garantire la partecipazione dell interessato al procedimento; individuarne un responsabile; concluderlo entro il termine prefissato; assicurare l accesso alla documentazione amministrativa; garantire la durata massima dei procedimenti. Attengono, altresì, ai livelli essenziali delle prestazioni le disposizioni concernenti: la dichiarazione di inizio attività il silenzio assenso. Le Regioni e gli Enti locali, nel disciplinare i procedimenti amministrativi di loro competenza, non possono stabilire garanzie inferiori a quelle assicurate ai privati dalle disposizioni attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni di cui ai commi 2 bis e 2 ter ma possono prevedere livelli ulteriori di tutela.(deroghe regionali in bonam partem) Si deve ritenere che anche le norme sui termini procedimentali sono da applicarsi alle Regioni fatta salva la possibilità che è ad esse riconosciuta di prevedere riduzioni maggiori rispetto a quelle stabilite dal legislatore statale. 7

8 segue Vanno annoverati nell ambito di una vincolatività estesa: l art. 2 Conclusione del procedimento che rientra tra i LEP ex art 29 comma 2 bis; l art. 2 bis Conseguenze per il ritardo dell Amministrazione nella conclusione del procedimento, che viene dichiarato applicabile a tutte le amministrazioni pubbliche in base al comma 1 del nuovo art. 29; il Capo II (artt. 4 6) sul responsabile del procedimento che rientra tra i LEP ai sensi del comma 2-bis; il Capo III (artt. 7 amministrativo ; 15) sulla Partecipazione al procedimento art. 19 dichiarazione di inizio attività che rientra tra i LEP ai sensi del comma 2-ter; art. 20 Silenzio assenso ; il Capo IV-bis (artt. 21-bis e 21-nonies) su Efficacia ed invalidità del provvedimento amministrativo. Revoca e recesso ; Il Capo V (artt ) sull accesso ai documenti amministrativi che viene fatto rientrare tra i LEP dal comma 2 bis. 8

9 segue Il nuovo comma 2 bis dell art. 29 eleva, dunque, al rango di principi invalicabili per la potestà normativa regionale e locale, in quanto attinenti ai livelli essenziali delle prestazioni, anche le disposizioni concernenti gli obblighi per la pubblica amministrazione di garantire la partecipazione dell interessato al procedimento, di individuarne un responsabile, di concluderlo entro il termine prefissato oltre a tutta la disciplina relativa alla durata massima dei procedimenti. L impatto applicativo di queste disposizioni non è di poco conto sulla legislazione regionale che proprio nell ambito della disciplina dei procedimenti concernenti materie demandate alla competenza concorrente o esclusiva si troveranno a dover rispettare gli standard minimi di tutela, una sorta di statuto dei diritti degli amministrati, quale ad esempio la durata massima dei procedimenti fissata in trenta giorni, senza possibilità di deroghe se non migliorative. Si prevede inoltre il necessario adeguamento delle regioni a statuto speciale, in quanto il nuovo comma 2-quinquies dell art. 29 specifica che le regioni a statuto speciale e le Province autonome di Trento e di Bolzano adeguano la propria legislazione alle disposizioni del presente articolo, secondo i rispettivi statuti e le relative norme di attuazione risolvendo ogni dubbio di interpretazione già oggetto di decisione da parte dei giudici amministrativi (T.A.R. Sicilia e T.A.R. Valle d Aosta). 9

10 Il riparto di competenze Stato Regioni - Enti Locali in merito alla disciplina del procedimento amministrativo, dopo la riforma del Titolo V della Costituzione. Il nuovo assetto istituzionale delineato dalla riforma del Titolo V parte II della Costituzione, ha ampliato notevolmente le potestà delle regioni (potestà legislative, statutarie e regolamentari) e degli enti locali (potestà statutarie e regolamentari). Art. 114, Cost la Repubblica è costituita dai Comuni, dalle Province, dalle Città Metropolitane e dallo Stato. I Comuni, le Province, le Città metropolitane e le Regioni sono enti autonomi con propri statuti, poteri e funzioni secondo i principi fissati dalla Costituzione. Principio della parità istituzionale delle diverse organizzazioni di governo operanti ai diversi livelli territoriali. Principi di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. 10

11 Il sistema delle fonti dopo la riforma del titolo V L inversione del criterio di attribuzione delle materie costituisce una delle innovazioni più vistose della legge di revisione del Titolo V. Mentre il vecchio testo elencava tassativamente le materie di competenza regionale, il nuovo indica le materie oggetto di legislazione esclusiva dello Stato (art. 117, comma 2), elenca quindi quelle di legislazione concorrente, vale a dire di spettanza regionale salva la determinazione con legge dei principi fondamentali (art. 117, comma 3) e attribuisce infine alle regioni la potestà legislativa su ogni materia non espressamente riservata alla legislazione dello Stato (art. 117, comma 4). La competenza statale copre ancora settori cruciali e strategici dell ordinamento, connessi alla sovranità e alla tutela di interessi unitari (diritto civile, diritto penale, diritto processuale, i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale senza che la legislazione regionale possa limitarli o condizionarne l esercizio. 11

12 La potestà regolamentare. La potestà regolamentare trova espresso riconoscimento e valorizzazione nella Costituzione che la riferisce all esteso ambito della disciplina dell organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. Art. 117 comma 6. I Comuni, le Province e le Città metropolitane hanno potestà regolamentare in ordine alla disciplina dell organizzazione e dello svolgimento delle funzioni loro attribuite. La legge n. 131 del 2003 c.d. legge La Loggia, Disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 art. 4 Attuazione dell art.114, secondo comma e dell art. 117, sesto comma, della Costituzione in materia di potestà normativa degli enti locali. Per quanto attiene ai rapporti tra leggi e regolamenti viene sancito il principio che la potestà regolamentare opera nell ambito della legislazione dello Stato o della Regione, che ne assicura i requisiti minimi di uniformità, secondo le rispettive competenze,conformemente a quanto previsto dagli artt. 114, 117, sesto comma e 118 della Costituzione. 12

13 La disciplina del procedimento amministrativo nel nuovo contesto costituzionale. Nel mutato contesto costituzionale occorre interrogarsi in ordine alla collocazione della materia procedimento amministrativo. A livello di fonti primarie, il procedimento non è stato inserito nell elenco tassativo di materie attribuite alla potestà legislativa esclusiva statale né in quello delle materie affidate alla competenza legislativa concorrente Stato- Regioni di cui all art. 117 comma 2 e comma 3. In base ad una interpretazione fondata sulla tassatività degli elenchi di materie di potestà legislativa (esclusiva e concorrente) di cui al nuovo art. 117, atteso che il procedimento non risulta inserito né nel comma 2 né nel comma 3 art. 117 Cost. la disciplina del procedimento rientrerebbe nella competenza residuale ed esclusiva delle regioni di cui al comma 4 dello stesso articolo con una notevole frammentarietà della disciplina. 13

14 Necessità di principi procedimentali unitari su tutto il territorio nazionale anche dopo la riforma costituzionale Il legislatore costituzionale non ha fatto riferimento espressamente alla disciplina del procedimento nell elencazione delle materie ripartite tra Stato e Regioni per la natura del procedimento amministrativo che non coincide con un ambito materiale di competenza ma investe trasversalmente tutte le materie. La Corte costituzionale, già con la sentenza n. 465 del 1991, concernente gli articoli 19 e 20 della legge n. 241 del 1990 ha stabilito che se è vero che il procedimento amministrativo non coincide con uno specifico ambito materiale di competenza, in quanto modo di esercizio delle competenze, è vero anche che la disciplina dei vari procedimenti dovrà essere affidata a fonti statali o a fonti regionali a seconda che gli stessi attengano all esercizio di competenze materiali proprie dello Stato o delle Regioni. Il Giudice delle leggi ha, dunque,affermato che la competenza a disciplinare il procedimento amministrativo deve considerarsi competenza accessoria della competenza riconosciuta alle Regioni nelle varie materie. Nei principi comunitari il procedimento viene configurato come modulo garantistico di tutela delle situazioni giuridiche soggettive, a nulla rilevando il livello di governo coinvolto 14

15 La previsione dei livelli essenziali delle prestazioni nella legge sul procedimento amministrativo. E evidente che la novella legislativa abbia dato ragione a quella parte della dottrina che rinveniva il titolo giuridico che consentisse allo Stato di fissare i principi generali di garanzia rispetto alla legislazione regionale e locale nell art.117 cost. 2 lett. m) della carta costituzionale, relativo alla competenza esclusiva statale circa la determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale. Al fine di porre fine alle discussioni nate per individuare quali principi previsti dalla legge generale sul procedimento dovessero considerarsi LEP, il legislatore precisa ai nuovi commi 2 bis e 2 ter quali disposizioni si elevano al rango di principi invalicabili per la potestà legislativa regionale e locale. Nulla cambia per quanto attiene alla disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi che, già a seguito della riscrittura del 2005 era qualificato come livello essenziale delle prestazioni lasciando la possibilità per le Regioni e gli enti locali di adottare una disciplina di maggior favore per il cittadino (in tal senso Regione Piemonte, legge regionale 4 luglio 2005 n. 7 Nuove disposizioni in materia di procedimento amministrativo e di diritto di accesso ai documenti amministrativi ). 15

16 Cosa sono i livelli essenziali delle prestazioni. La Corte Costituzionale con riguardo ai livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali ha, infatti, rilevato che non si tratta di una materia in senso stretto ma di una competenza del legislatore statale idonea ad investire tutte le materie, rispetto alle quali il legislatore stesso deve poter porre le norme necessarie per assicurare a tutti, sull intero territorio nazionale, il godimento di prestazioni garantite, come contenuto essenziale di tali diritti senza che il legislatore regionale possa limitarle o condizionarle. (Corte Cost. sentenza 26 giugno 2002 n. 282). Il giudice delle leggi ha comunque ribadito che il potere di predeterminare eventualmente sulla base di apposite disposizioni di legge i livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali anche nelle materie che la costituzione affida alla competenza legislativa delle regioni, non può trasformarsi nella pretesa dello Stato di disciplinare e gestire direttamente queste materie, escludendo o riducendo radicalmente il ruolo delle regioni (Corte costituzionale, sentenze n. 383 del 2005; n. 285 del 2005; n. 248 del 2006). 16

17 I tempi di conclusione del procedimento. L articolo 2 della legge n. 241 del 1990, disciplina la conclusione del procedimento. La norma si inquadra nella tematica più generale del cd. silenzio amministrativo, espressione con la quale ci si riferisce all insieme degli istituti mediante i quali si intende porre rimedio, in via preventiva o successiva, all inerzia della Pubblica Amministrazione, rispetto all interesse del privato ad ottenere un determinato provvedimento. Il comma 1, rimasto immutato, sancisce il dovere delle Pubbliche amministrazioni di concludere il procedimento mediante l adozione di un provvedimento espresso. Si rileva che rientrano tra i livelli essenziali delle prestazioni le disposizioni sugli obblighi di apertura, di istruttoria e conclusione del procedimento, ivi compreso il principio di certezza della conclusione. Ne consegue che le disposizioni medesime potrebbero essere modificate da provvedimenti normativi di enti territoriali solo allo scopo di offrire ai cittadini un incremento di tutela stabilendo, ad esempio, un termine di conclusione del procedimento inferiore a quello previsto per legge. 17

18 Le regole del tempo amministrativo (art. 2) La legge n. 69 del 2009 prevede importanti misure dirette a ridurre i tempi di conclusione dei procedimenti e a rafforzare la garanzia della loro effettività. L art. 2 prevede che i procedimenti amministrativi di competenza delle amministrazioni statali e degli enti pubblici nazionali devono concludersi entro 30 giorni a meno che disposizioni di legge o di regolamento prevedano un termine diverso. Con proprio regolamento le amministrazioni possono stabilire termini differenti ma non comunque superiori ai 90 giorni. La legge consente di prevedere termini superiori ai 90 giorni ma comunque in modo tale da non superare i 180 giorni con i seguenti limiti: sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell organizzazione amministrativa, della natura degli interessi pubblici tutelati e della particolare complessità del procedimento. Esclusione dei procedimenti di acquisto della cittadinanza italiana e di quelli riguardanti l immigrazione. 18

19 Art. 2 Una disciplina speciale riguarda tutti i procedimenti di verifica o autorizzativi concernenti i beni storici, architettonici, culturali, archeologici, artistici e paesaggistici e quelli in materia ambientale, per i quali i termini stabiliti dalle rispettive norme regolatrice restano fermi anche se fissati in misura difforme da quanto prescritto dagli artt. 2 e 2 bis della legge n. 241 del 1990, come riformulati dalla legge n. 69 del I termini possono essere sospesi per una sola volta e per un periodo non superiore a trenta giorni, per l acquisizione di informazioni o di certificazioni relative a fatti, stati o qualità non attestati in documenti già in possesso dell amministrazione stessa o non direttamente acquisibili presso altre pubbliche amministrazioni. 19

20 Profili di carattere applicativo dei termini del procedimento I termini entri i quali le regioni devono adeguare le proprie disposizioni sulla durata dei procedimenti La disciplina è la stessa dettata per le amministrazioni dello Stato: l adeguamento deve avvenire entro un anno dalla data di entrata in vigore della legge e quindi entro il 4 luglio Su questo punto la legge n. 69 del 2009 è esplicita Le regioni e gli enti locali si adeguano ai termini di cui ai commi 3 e 4 del citato articolo 2 della legge n. 241 del 1990 entro un anno dalla data di entrata in vigore della presente legge (articolo 7, comma 3). 20

21 Conseguenze del mancato adeguamento entro il termine di un anno dall entrata in vigore della legge (4 luglio 2010). L art. 7 della legge n. 69 del 2009 dispone che, a decorrere dal 4 luglio 2010, per le amministrazioni dello Stato le disposizioni regolamentari in vigore che prevedono termini procedimentali superiori a novanta giorni cessano di avere effetto, con la conseguenza che ai relativi procedimenti, fino a nuova determinazione, si applica il termine di trenta giorni. Continuano ad applicarsi le disposizioni regolamentari, vigenti alla data di entrata in vigore della presente legge, che prevedono termini non superiori a novanta giorni per la conclusione dei procedimenti. Il problema del mancato adeguamento entro i termini viene risolto con la sostituzione della determinazione legislativa a quella regolamentare. Per quanto riguarda le Regioni se il termine è fissato con delibera della Giunta regionale prevale la norma legislativa sui termini. Le disposizioni legislative sui termini sono qualificate dalla legge n. 241 del 1990 come livelli essenziali delle prestazioni regolati dalla legislazione esclusiva dello Stato. 21

22 Il risarcimento del danno da mero ritardo. Una assoluta novità è costituita dall art. 2, comma 9 che, per incentivare il rispetto dei termini di conclusione del procedimento prevede espressamente che la mancata emanazione del provvedimento nei termini costituisce elemento di valutazione della responsabilità dirigenziale. Si afferma a livello legislativo l orientamento dottrinale e giurisprudenziale già favorevole all affermazione della responsabilità per danni conseguente alla mancata tempestiva adozione del provvedimento amministrativo. La fattispecie materiale dell illecito è costituita dalla condotta consistente nell inosservanza del termine di conclusione del procedimento che determina, sulla base del nesso di causalità, un danno ingiusto. In dottrina si è rilevato che la previsione introdotta nell ultimo comma dell art. 2 della legge n. 241 del 1990 è una delle norme di maggiore importanza della riforma che ha introdotto una nuova ed ulteriore ipotesi di responsabilità dirigenziale, destinata ad aggiungersi a quelle previste inosservanza di direttive e mancato raggiungimento degli obiettivi. 22

23 Il risarcimento del danno da mero ritardo art. 2 bis L. 241/1990 Art. 2 bis Le pubbliche amministrazioni e i soggetti privati preposti all esercizio di attività amministrativa, sono tenuti al risarcimento del danno ingiusto cagionato in conseguenza dell inosservanza dolosa o colposa del termine di conclusione del procedimento. L e controversie relative all applicazione del presente articolo sono attribuite alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo. Il diritto al risarcimento del danno si prescrive in cinque anni. La norma risolve due problemi quello sostanziale della ammissibilità del risarcimento del danno da mero ritardo e l altro processuale concernente la giurisdizione e la prescrizione. Il danno patito dal privato non è in re ipsa, riconoscibile per il mero inadempimento della P.A. ma va provato in tutti i suoi elementi costitutivi, conformemente a quanto stabilito dall art del codice civile. (in tal senso Caringella). 23

24 Il danno da ritardo nella giurisprudenza Nella elaborazione della responsabilità della P.A. per lesione di interessi legittimi la fattispecie del danno da ritardo ha assunto aspetti peculiari in quanto essa non si correla ad una illegittimità del provvedimento ma ad una diversa patologia del potere amministrativo consistente nel suo mancato o ritardato esercizio in violazione della regola secondo cui la conclusione del procedimento deve avvenire con un provvedimento espresso ed entro termini prestabiliti. Secondo un orientamento il danno da ritardo rappresenterebbe soltanto il ristoro dovuto al privato per il prolungarsi dei tempi del suo coinvolgimento nell azione amministrativa oltre i termini fissati dalla legge, a prescindere dall esito finale del provvedimento ( Cons. di Stato, IV, 7/3/2005 n. 875). Si tratta in sostanza di un danno da perdita di tempo che il privato può domandare anche senza attendere la conclusione tardiva del procedimento o contestarne l esito sfavorevole, in quanto danno da ritardo e spettanza del provvedimento favorevole si pongono su piani diversi. 24

25 segue L indirizzo oggi prevalente in giurisprudenza ritiene, invece, che il danno da ritardo non abbia una sua autonomia dagli esiti del procedimento, consistendo nel pregiudizio che il privato subisce a causa del ritardato conseguimento di un provvedimento favorevole che gli è fin dall inizio dovuto. (Cons. Stato, V, 2/3/2009 n ). In tema di risarcimento dei danni connessi all esercizio dell azione amministrativa, la violazione del termine normativamente fissato per la conclusione di un procedimento e la mancata emanazione del provvedimento finale non costituiscono di per sé danno ingiusto, in quanto, nel nostro ordinamento non è configurabile un interesse procedimentale puramente formale, scisso da quello sostanziale, avente ad oggetto l aspettativa all esercizio del potere amministrativo e la cui lesione può essere autonomamente ritenuta contra ius. (Cassazione Civile, sez. I, 16 maggio 2008, n ) 25

26 .segue La previsione di una specifica disciplina del danno derivante dal mancato rispetto dei termini per la conclusione dei procedimenti amministrativi risale ad un disegno di legge (cd. Nicolais A.S. 1859) presentato alle Camere dal Governo e poi decaduto. La devoluzione alla giurisdizione esclusiva del Giudice Amministrativo delle controversie inerenti il danno da ritardo. Autonomia della azione di risarcimento del danno da ritardo rispetto alle tradizionali forme di tutela esperibili contro il silenzio della P.A. L attuale formulazione dell art. 2- bis della legge n. 241 del 1990 prevede che il danno da ritardo debba essere ingiusto lasciando quindi all interprete il compito di concretizzare quali siano gli interessi meritevoli di tutela risarcitoria che, secondo la prevalente dottrina, non si esauriscono nella sola pretesa al provvedimento favorevole. 26

27 Il requisito della colpa L articolo 2-bis prevede che il danno ingiusto derivante dal ritardo nell azione amministrativa sia risarcibile solo se l inosservanza dei termini per la conclusione del procedimento sia stata dolosa o colposa. La norma sembrerebbe muoversi in un ottica di responsabilità extracontrattuale, ponendo a carico del ricorrente che propone l azione risarcitoria la prova del carattere colposo dell inerzia della P.A. La giurisprudenza ha ritenuto che il mancato rispetto del termine di adozione del provvedimento finale comporti la violazione delle regole di buon andamento e costituisca una presunzione semplice di colpevolezza che la P.A. può superare fornendo una prova circa l esistenza di errori scusabili in relazione alla complessità della fattispecie o nel sopraggiungere di eventi imprevisti ad essa non imputabili. 27

28 L accesso ai documenti amministrativi. Art. 22, comma 2 L accesso ai documenti amministrativi, attese le sue rilevanti finalità di pubblico interesse, costituisce principio generale dell attività amministrativa al fine di favorire la partecipazione e di assicurare l imparzialità e la trasparenza. Costituisce espressione dei principi costituzionali di legalità, imparzialità, buona amministrazione e della trasparenza. Art. 10, comma 1, lett. a) i partecipanti al procedimento possono prendere visione degli atti del procedimento Il diritto di accesso è ricompreso tra i livelli essenziali delle prestazioni art. 29, comma 2 bis. Il legislatore ha la competenza in ordine alla salvaguardia dei contenuti minimi essenziali delle prestazioni che vanno garantite in materia di diritto di accesso, lasciando alle Regioni la facoltà di stabilire standard più ampi di godimento del diritto in questione. 28

29 segue. La disciplina normativa è contenuta negli artt della legge n. 241 del 1990 e nel relativo regolamento attuativo emanato con D.P.R. 12 aprile 2006 n Il diritto di accesso si esercita mediante richiesta motivata, finalizzata a prendere visione ed estrarre copia dei documenti amministrativi che deve essere rivolta all amministrazione che ha formato il documento o che lo detiene stabilmente. Diniego all accesso: espresso; tacito matura quando siano decorsi trenta giorni dall istanza senza che vi sia stata risposta. I rimedi art. 25, commi 4, 5, 5 bis e 6 della legge n. 241 del 1990: a) ricorso alla Commissione per l accesso ai documenti amministrativi istituita presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, in caso di diniego da parte di amministrazioni dello Stato o al difensore civico in caso di diniego opposto da enti territoriali b) in via giudiziale con giurisdizione esclusiva del Tar che può, all occorrenza, ordinare l esibizione coattiva dei documenti. 29