SECONDA SEZIONE CIVILE ORDINANZA. sul ricorso proposto dal GIUDICE DI PACE di. NAPOLI per regolamento di competenza d'ufficio, nella

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1 /14 LA CORTE SUPREMA DI CASSAZIONE SECONDA SEZIONE CIVILE Composta dagli Ill.mi Sigg.ri Magistrati: Oggetto * SANZ IONI AMM. VE Dott. ROBERTO MICHELE TRIOLA Dott. ETTORE BUCCIANTE Dott. VINCENZO MAZZACANE Dott. PASQUALE D'ASCOLA - Presidente - Consigliere - Consigliere - Rel. Consigliere R.G.N. 5686/2009 Cron.,(9R01 Rep. 1c 2 3/ 4 p-d i Lr Dott. ALBERTO GIUSTI - Consigliere - ha pronunciato la seguente ORDINANZA sul ricorso proposto dal GIUDICE DI PACE di NAPOLI per regolamento di competenza d'ufficio, nella causa tra: REA RAFFAELA ed il CONCESSIONARIO del SERVIZIO di RISCOSSIONE dei TRIBUTI della PROVINCIA di NAPOLI e la PREFETTURA di COSENZA, con Ordinanza depositata il 17/11/2008, R.G.n /07; udita la relazione della causa svolta nella camera di consiglio del 23/04/2014 dal Consigliere Dott. PASQUALE D'ASCOLA;

2 Lette le conclusioni del P.M., in persona del Sostituto Procuratore Generale Dott. Carlo Destro con le quali ha chiesto dichiarare ammissibile il regolamento di competenza d'ufficio e per effetto dichiarare la competenza del Giudice di Pace di Cosenza, adottando i provvedimenti necessari per la prosecuzione della causa.

3 Svolgimento del processo l) Il 4 gennaio 2007, con ricorso proposto davanti al giudice di pace di Sant'Anastasia, Raffaela Rea, residente in Volla (Napoli) si opponeva ad una cartella esattoriale emessa, su richiesta della Prefettura di Cosenza, dalla Gest line spa, società concessionaria avente sede in Napoli. Rilevava: - - che la cartella era nulla perchè priva dei requisiti prescritti dall'art. 7 della legge 212/00. - che la cartella era illegittima per mancata notifica del precedente verbale di contestazione di infrazione al codice della strada; - che la cartella non conteneva le specificazioni di cui all'art. 200 CdS e all'art. 383/1 del Regolamento; - che essa era nulla anche perchè era "intestata" alla opponente presso la società Universal corrente in Napoli, la quale aveva cessato di esistere a seguito di cancellazione avvenuta nell'ottobre 1997, cioè prima dell'epoca cui l'atto si riferiva. Alla prima udienza, tenuta il 22 giugno 2007, il giudice di pace acino si dichiarava incompetente territorialmente. Con la sentenza depositata il 5 luglio 2007 rimetteva le parti davanti al giudice di pace di Napoli. Affermava che, essendo denunciati vizi formali della cartella, l'opposizione avrebbe dovuto essere proposta davanti al giudice del luogo in cui l'atto impugnato si era formato. Riassunta la causa, il giudice di pace di Napoli, rilevato che l'ente creditore risultava essere la Prefettura di Cosenza e ritenuto che sulle opposizioni promosse ex art. 22 l. 689/81 è competente il giudice del luogo in cui è stata commessa la violazione, escludeva la configurabilità della propria competenza, ravvisando sotto tale profilo quella del giudice di pace di Cosenza. n D'Ascola rei 3

4 Evidenziava inoltre che, se la opposizione fosse stata qualificata come opposizione agli atti esecutivi, sarebbe stata di competenza del giudice di pace di Sant'Anastasia, quale giudice del luogo in cui la cartella era stata notificata. Sollevava pertanto conflitto di competenza ex art. 45 cpc, rimettendo la causa alla Suprema Corte, con ordinanza del 17 novembre Investito del ricorso ex art. 380 ter c.p.c., il procuratore generale con requisitoria del 2 marzo 2010 ha chiesto che sia dichiarata la competenza del giudice di pace di Cosenza. Fissata adunanza camerale, con ordinanza depositata 1'11 febbraio 2011 il Collegio ha chiesto l'acquisizione di relazione dell'ufficio del Massimario. Rifissata la causa, con ordinanza 18 febbraio 2013 è stata disposta l'acquisizione di prova della comunicazione alle parti dell'ordinanza di rimessione alla Cassazione del regolamento di competenza. Le parti non si sono costituite. La causa è stata trattata all'odierna adunanza collegiale. Motivi della decisione 2) Il procuratore generale ha dedotto che "l'opposizione mira a far valere vizi nel procedimento sanzionatorio (mancata notifica del verbale accertamento infrazione) precedenti la formazione del tiolo esecutivo (cartella esattoriale)", cosicchè non rientrerebbe "nella competenza del giudice dell'opposizione all'esecuzione", ma dovrebbe essere radicata "con riferimento alla sede dell'ente creditore", sito in Cosenza. Il Collegio non condivide questa ricostruzione. 2.1) Giova premettere che da tempo le Sezioni unite di questa Corte (sent. 491/2000) hanno spiegato come <<è stata progressivamente affermata l'ammissibilità del ricorso al giudice ordinario avverso la cartella esattoriale o l'avviso di mora allorquando sia viziato il procedimento di formazione del titolo esecutivo (Cass. sez. un. 10 gennaio 1992, n. 190; Cass. sez. un. n D'Ascola rei 4

5 23 novembre 1995, n ), sia mancata la preventiva notificazione del provvedimento sanzionatorio (Cass. 26 agosto 1996, n. 7830; Cass., 11 febbraio 1999, n. 1149; Cass., 14 giugno 1999, n. 5852; Cass. 30 agosto 1999, n. 9138), manchi il provvedimento sanzionatorio (Cass., 2 settembre 1997, n ; Cass., 12 giugno 1999, n. 5801) o la cartella esattoriale sia priva delle indicazioni necessarie a stabilire se sia stata emessa un'ordinanza-ingiunzione e sia stata ritualmente notificata (Cass. sez. un. 14 dicembre 1998, n ), si facciano valere fatti sopravvenuti alla formazione del titolo quali more, pagamento, prescrizione (Cass., 6 marzo 1999, n. 1641; Cass. 16 novembre 1999, n )>>. Hanno anche chiarito che quanto alla riscossione delle somme dovute a titolo di sanzione amministrativa pecuniaria sussiste la proponibilita' davanti al giudice ordinario delle opposizioni di cui agli artt. 615 e 617 cod. proc. civ.(su 96/2000). Si è pertanto affermato che sono ammissibili tre forme di opposizione: «n relazione ad una cartella esattoriale notificata ai fini della riscossione di sanzioni amministrative pecuniarie, e' ammissibile l'opposizione nelle forme previste dalla legge n. 689 del 1981 solo per le sanzioni per cui sia mancata la notificazione dell'ordinanza - ingiunzione o del verbale di accertamento di violazione al codice della strada, al fine di consentire all'interessato di recuperare l'esercizio del mezzo di tutela previsto dalla legge riguardo agli atti sanzionatori; quando, invece, tali atti siano stati notificati, la notificazione della cartella esattoriale puo' dare adito all'opposizione all'esecuzione a norma dell'art. 615 cod. proc. civ. (sulla cui ammissibilita' non incide l'art. 54 del d.p.r. n. 602 del 1973, inapplicabile al di fuori della materia tributaria), in relazione ai fatti estintivi asseritamente sopravvenuti alla formazione del titolo esecutivo, e all'opposizione agli atti esecutivi, in caso di deduzione di vizi di regolarita' formale della cartella esattoriale.>> (SU. 562/2000; Cass. 9498/02; 11977/03; 15149/05; 21793/10). n D'Ascola rei 5 d

6 2.2) E' stato anche detto che: «Mentre nel primo caso, ove non sia stato possibile proporre opposizione nelle forme e nei tempi previsti dall'art. 204 codice della strada, il ricorso deve essere proposto nel termine di trenta giorni dalla notifica della cartella, determinandosi altrimenti la decadenza dal potere di impugnare, nel caso di contestazione di vizi propri della cartella esattoriale l'opposizione - all'esecuzione o agli atti esecutivi va proposta nelle forme ordinarie previste dagli artt. 615 e SS. cod. proc. civ., e non e' soggetta alla speciale disciplina dell'opposizione a sanzione amministrativa dettata dalla legge n. 689 del 1981.>>(Cass. 9180/06) Successivamente questa affermazione è stata in parte corretta, con convincente motivazione, specificando che: <<L'opposizione a cartella esattoriale emessa per il pagamento di una sanzione amministrativa per violazione del codice della strada, con cui si deduca l'illegittimita' di tale atto per omessa notifica del verbale di contestazione dell'infrazione, va proposta nel termine di sessanta giorni stabilito dall'articolo 204 bis cod. strada, e non in quello di trenta giorni di cui all'articolo 22 legge 24 novembre 1981 n. 689, essendo a tal fine essenziale il dato rappresentato dalla incontestata funzione recuperatoria dell'opposizione, cui va riconosciuta una sorta di forza attrattiva nei confronti della relativa disciplina impugnatoria, da cui l'esigenza di conformare la disciplina applicabile a quella dettata per l'azione recuperata.>>(cass /07). Ciò in "consonanza ai valori costituzionali dell'effettività' della tutela giurisdizionale e dell'uguaglianza, tenuto conto che al ricorrente viene, in tal modo, restituita la medesima posizione giuridica che avrebbe avuto se il verbale di contestazione gli fosse stato a suo tempo notificato."(cass /13). 3) Nel caso di specie vengono dedotti tre tipi di vizi: a) il vizio che dà luogo all'opposizione recuperatoria di cui si è appena dato conto; b) vizi propri della cartella, relativi alla sua regolarità formale e alla efficacia dell'atto notificato. n D'Ascola rei Pb( 6

7 3.1) Con riferimento all'opposizione recuperatoria, giudice competente è quello del luogo in cui è stata commessa la violazione (art. 22 L. 689/81; art. 204 bis CdS). La cartella impugnata tuttavia, come rilevato anche dal giudice di pace di Sant'Anastasia, non specifica quale sia il luogo in cui è stata rilevata l'infrazione stradale che ha dato origine al provvedimento sanzionatorio, né indica il luogo dell'accertamento, solitamente con esso coincidente (Cass.10917/03; 18075/04). Si legge infatti che "ente creditore" è la Prefettura (prima pagina della cartella); che trattasi della Prefettura di Cosenza, indicata con gran risalto nella pagina della cartella riservata al "dettaglio degli addebiti"; che il ruolo portato in esecuzione è il "ruolo n. 2005/14114 reso esecutivo in data Ruolo ordinario", per contravvenzione al codice della strada. Seguono alcune abbreviazioni che sembrano fare riferimento ad un verbale "24 del BF964RW". La mancata indicazione del comune nel cui territorio è stata commessa la violazione non consente di individuare il giudice di pace competente in quello di Cosenza; pertanto impone di ricercare un criterio sussidiario. 3.2) Oggetto della controversia è l'adempimento di un'obbligazione pecuniaria. L'opposizione all'ordinanza irrogativa di una sanzione amministrativa introduce infatti un ordinario giudizio di cognizione sul fondamento della pretesa dell'autorita' amministrativa (Cass. 2363/05) nel quale, come hanno confermato le Sezioni Unite (SU 20930/09) l'onere di provare i fatti costitutivi della pretesa sanzionatoria e' posto a carico dell'amministrazione, la quale e' tenuta a fornire la prova della condotta illecita. L'opponente assume pertanto la posizione dell'attore in senso formale, ma attore in senso sostanziale è l'amministrazione procedente. Ne discende che in caso di impossibilità di individuare il foro determinato dalla normativa in tema di sanzioni amministrative, si n D'Ascola rei 7 '/Lì

8 può e si deve far ricorso al foro generale delle persone fisiche stabilito nell'art. 18 cod. proc. civ., seguendo la direttiva principale del codice, che è quella di rendere più agevole la difesa delle parti, ovviamente dandosi preferenza al convenuto evocato in giudizio. Detto criterio prevale sull'altro canone che presidia la materia della competenza per territorio, che è quello, si è scritto, della miglior efficienza della funzione del giudice. Quest'ultimo è stato prescelto dal legislatore per governare le controversie de quibus (cfr. Corte Cost. 459/02), ma risulta non applicabile nella specie per un'omissione dell'atto impugnato, imputabile all'amministrazione procedente, così rafforzandosi il rifluire sul criterio di cui all'art. 18. Non è un caso, si osservi, che anche altra norma codicistica, che si è posta il problema della sussidiarietà, - l'art. 413 cod. proc. Civ. comma 7 - ha stabilito che qualora non trovino applicazione i criteri specificamente da esso dettati si deve far ricorso all'art. 18 cod. proc. civ., norma sul foro generale delle persone fisiche(cass. 3117/09). 3.3) Giudice competente a conoscere dell'opposizione de qua è pertanto il giudice di pace di Sant'Anastasia, sopravvissuto alla revisione delle circoscrizioni giudiziarie di cui al d.lgs 156/12. In detto ambito territoriale trovasi il comune di Volla, in cui risiede l'opponente. 4) Il secondo motivo di opposizione enucleabile in causa consiste nella carenza di requisiti essenziali della cartella, quali la leggibilità e comprensibilità, dalla omissione dei quali discenderebbe nullità dell'atto impugnato ex art. 7 L. 212/00 (statuto del contribuente). Si tratta quindi di motivo di opposizione agli atti esecutivi proposta prima dell'inizio dell'esecuzione. 4.1) Un altro profilo di opposizione denuncia vizio che, secondo parte ricorrente, comporta la nullità dell'atto notificato; essa lamenta infatti che la notifica sarebbe stata n D'Ascola rei 8

9 eseguita presso una società che sarebbe ormai estinta, vizio che cagionerebbe la nullità della cartella esattoriale. E' dunque materia di opposizione all'esecuzione, poiché si contesta, sia pur in modo non lineare, che sia inefficace il titolo azionato contro la Rea, in quanto notificato presso un soggetto inesistente. 4.2) Tali nullità sono state fatte valere non mediante la scelta di impugnare solo l'atto notificato, ma impugnandolo cumulativamente con quello presupposto (il verbale di contestazione mai notificato), facendo valere i vizi che inficiano quest'ultimo, per contestare radicalmente la pretesa esecutiva. Pertanto spetta al giudice dell'opposizione recuperatoria, logicamente preliminare, esaminarle, salvo i diversi esiti nelle eventuali fasi impugnatorie (si vedano per riferimenti Cass.10326/14; SU 562/00). Dichiarata la competenza del giudice inizialmente adito, le parti potranno riassumere il giudizio nel termine di legge. PQM La Corte dichiara la competenza per territorio del giudice di pace di Sant'Anastasia. Termine di legge per la riassunzione. Così deciso in Roma nella Camera di consiglio della 2^ sezione civile tenuta il 23 aprile 2014 Il Presid n Dr RobertotM. lifriola Il F i ario Giudiziario NERI DEPOSITATO IN CANCELLERIA Roma, 19 SET nrylii(cmdfdtto NERI el/( n D'Ascola rei 9