Nota sullo schema di decreto legislativo di cui all atto del Governo n. 505 concernente uno schema di decreto legislativo recante disciplina

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1 Nota sullo schema di decreto legislativo di cui all atto del Governo n. 505 concernente uno schema di decreto legislativo recante disciplina sanzionatoria per la violazione delle disposizioni di cui al regolamento (UE) n. 996/2010 sulle inchieste e la prevenzione degli incidenti e inconvenienti nel settore dell'aviazione civile e che abroga la direttiva 94/56/CE 1

2 1 CONSIDERAZIONI GENERALI Lo schema di decreto Legislativo recante la disciplina sanzionatoria, di cui è chiesto autorevole parere a codesta Commissione, prevede la definizione della norma d applicazione che intende accogliere a livello nazionale quanto previsto con l art. 23 Sanzioni del Regolamento (UE) 996/10. L articolo in questione prescrive che gli Stati membri prevedono norme relative alle sanzioni da applicare in caso di violazione del presente regolamento. Le sanzioni previste sono effettive, proporzionate e dissuasive.. Tali sanzioni dovrebbero permettere di colpire chi, in violazione del Regolamento dell Unione, diffonda informazioni protette dal medesimo, ostacoli l attività dell Autorità investigativa nazionale per la sicurezza aeronautica impedendo ai propri investigatori di adempiere i compiti o rifiutando di fornire registrazioni, informazioni e documenti importanti nascondendoli, alterandoli o distruggendoli; o che, avuta conoscenza del verificarsi di un incidente o di un inconveniente grave non ne informi le pertinenti Autorità. 1.1 MODALITA DI SEGNALAZIONE DEGLI EVENTI AERONAUTICI IN ITALIA Con riferimento al decreto legislativo n. 213/06, lo Stato italiano ha previsto 1 due possibili modalità di segnalazioni di eventi aeronautici: (a) una obbligatoria e (b) una volontaria. La gestione della prima tipologia di segnalazione è stata assegnata dal legislatore all Ente Nazionale dell Aviazione Civile (ENAC), mentre la seconda all Agenzia Nazionale per la Sicurezza del Volo (ANSV). La stessa normativa indica in ENAC l Autorità destinataria delle segnalazioni obbligatorie per incidenti ed inconvenienti gravi ed in ANSV l Autorità a cui rivolgersi volontariamente per ciò che concerne ogni altra segnalazione non riferentesi alle due precedenti categorie. Inoltre 2, salvo quanto previsto dagli articoli 828 e 829 del codice della navigazione, sono segnalati all'enac gli eventi che mettono in pericolo oppure che, se non corretti, rischiano di mettere in pericolo un aeromobile impiegato in attività dell'aviazione civile, i suoi occupanti o qualsiasi altra persona. A titolo non esaustivo, si considerano tali gli eventi indicati negli allegati I e II al detto decreto legislativo. L articolo 4 del D.Lgs 213/06 indica la totalità dei soggetti 3 che, a vario titolo, sono obbligati a segnalare ad ENAC ogni evento di cui al capoverso precedente. 1 Art. 1 2 Art. 3 3 Qualora le attività compiute siano soggette al controllo di ENAC, le figure professionali identificate sono: a) l'esercente o il comandante di un aeromobile equipaggiato con un motore a turbina o impiegato in attività di trasporto pubblico; b) la persona addetta alla progettazione, alla costruzione, alla manutenzione o alla modifica di un aeromobile equipaggiato con un motore a turbina o impiegato in 2

3 Il successivo articolo 6 4 pone il limite agli obblighi degli operatori aeronautici verso ANSV, stabilendo che ANSV predispone un sistema per la raccolta, la valutazione, l'elaborazione e la registrazione di eventi non ricompresi tra quelli oggetto della segnalazione obbligatoria di cui all'articolo 3, ma che secondo i soggetti informatori rappresentino o possano rappresentare un rischio per la sicurezza della navigazione aerea, utilizzando le risorse umane, strumentali e finanziarie assegnate a legislazione vigente.. Proprio la piena cooperazione tra ENAC ed ANSV 5 offre una formidabile leva per il raggiungimento di risultati significativi che si concretizzano anche attraverso la condivisione delle informazioni detenute, poiché entrambi gli enti hanno reciproco ed immediato accesso alle rispettive banche dati, a fini esclusivamente di prevenzione. E, infatti, incontrovertibile assunto che l attività di segnalazione degli eventi di pericolo, anche volontari e addirittura in forma anonima ad opera degli operatori aeronautici abbia contribuito, nel tempo e nei paesi aeronauticamente evoluti, a consolidare l invidiabile posizione di supremazia, in tema di sicurezza delle operazioni, del mondo aeronautico rispetto agli altri settori di trasporto. 1.2 IL PRINCIPIO DELLA JUST CULTURE E LO SCHEMA DI DECRETO LEGISLATIVO IN ESAME Il principio assume il nome di Just culture 6 e rappresenta l elemento cardine spasmodicamente ricercato dall Organizzazione Internazionale dell Aviazione Civile (ICAO), dall Agenzia Europea della Sicurezza Aerea (EASA) e, non per ultimo, dall Organizzazione europea per la sicurezza della navigazione aerea (EUROCONTROL). attività di trasporto pubblico, o di qualsiasi apparecchiatura o parte di esso; c) la persona che firmi un certificato di revisione o di idoneità al servizio di un aeromobile equipaggiato con un motore a turbina o impiegato in attività di trasporto pubblico, o di qualsiasi apparecchiatura o parte di esso; d) la persona che svolga funzione di controllore del traffico aereo o di addetto all'informazione di volo; e) il gestore di un aeroporto contemplato dal regolamento (CEE) n. 2408/92 del Consiglio; f) la persona che svolga una funzione connessa con l'installazione, la modifica, la manutenzione, la riparazione, la revisione, le prove di volo o l'ispezione di strutture della navigazione aerea; g) la persona che svolga una funzione connessa con le manovre a terra, compresi il rifornimento di combustibile, la manutenzione, la preparazione dei documenti di carico, le operazioni di carico, le operazioni antighiaccio e il rimorchio in un aeroporto contemplato dal regolamento (CEE) n. 2408/92. 4 In recepimento delle indicazioni contenute nella direttiva europea 2003/42/CE, articolo 8. Esso indica che senza pregiudizio delle norme di diritto penale applicabili, gli Stati membri si astengono dal perseguire violazioni della legge non premeditate o commesse inavvertitamente di cui sono venuti a conoscenza soltanto perché segnalate nell ambito di un sistema nazionale di segnalazione obbligatoria di eventi, salvo in caso di negligenza grave. Ed ancora, con l obiettivo di incrementare il livello di sicurezza nel mondo aeronautico, il Parlamento ed il Consiglio Europeo hanno previsto anche l istituzione di un sistema di segnalazioni spontanee (art.9), per quelle situazioni in cui la segnalazione non è ritenuta obbligatoria, ma che l informatore ritiene rappresentino o possano rappresentare un rischio. 5 Art. 7 6 Il medesimo principio è stato adeguatamente richiamato durante la stesura dello schema di decreto legislativo 68/10 recante modifiche e integrazioni al decreto legislativo 30 maggio 2008, n. 118, recante attuazione della direttiva 2006/23/CE relativa alla licenza comunitaria dei controllori del traffico aereo. 3

4 Gli elementi fondanti della Just Culture sono, infatti, mirati a distinguere gli errori umani non intenzionali (gli errori onesti), dalla negligenza grave (gli errori non onesti), evitando, dunque, la criminalizzazione degli operatori che commettono errori onesti. Lo schema di segnalazioni previsto con il D.lgs. 213/06 riveste il preminente ed unico obiettivo di prevenzione degli incidenti e degli inconvenienti aeronautici e non mira affatto alla determinazione di colpe o responsabilità. L obiettivo è continuare ad incoraggiare le segnalazioni spontanee, indispensabili per la prevenzione dei rischi, come anche successivamente ribadito dal Regolamento (UE) 996/10. Tuttavia, la norma citata prevede che, salvo che il fatto costituisca reato e fatte salve le norme nazionali dettate in materia di accesso alle informazioni da parte dell'autorità giudiziaria in sede penale, le informazioni relative agli eventi raccolti dall'enac e dall'ansv nelle rispettive banche dati siano utilizzate unicamente per fini di prevenzione. E proprio la dicotomia tra le opposte esigenze di un sistema di sicurezza proattivo (la sicurezza aeronautica) e reattivo (il sistema giuridico di ogni Stato, teso ad assegnare le responsabilità e colpe) è stata spesso inibitrice, in Italia, della specifica forza propulsiva indispensabile ad accelerare il processo di apprendimento degli errori onesti commessi dagli operatori aeronautici e su questi basare le azioni correttive per impedire che si possano ripetere ancora. In merito alla formulazione prospettata con atto del Governo n. 505, su cui codesta Commissione è chiamata a fornire autorevole parere, occorre, in primo luogo, soffermarsi sul significato del regime sanzionatorio con la specifica veste identificata, ed in particolare sugli effetti che potrebbe avere sulla adeguata attuazione dei principi posti alla base della Just Culture, globalmente auspicati ed accettati. Se lo schema di decreto legislativo rimanesse invariato, potrebbero essere minati i principi della segnalazione volontaria. Inoltre il timore d incorrere in sanzioni che non è dato stabilire secondo quali criteri siano connotabili dalla caratteristica di equità e proporzionalità potrebbe costringere chiunque fosse testimone di un evento di pericolo, a segnalare contemporaneamente la circostanza ad ENAC ed ad ANSV sorpassando la filosofia che ha condotto alla promulgazione della Direttiva comunitaria 7 ispiratrice di ogni successivo provvedimento di cui si argomenta con presente nota. Ed ancora, l improprio riferimento alle tipologie di evento (inconveniente grave) per le quali si potrebbe incorrere in una sanzione, costringerebbe il generico operatore aeronautico a valutare autonomamente, ed in tempo reale, se l evento di pericolo del quale è stato testimone possegga le specificità richieste, sostituendosi alle competenze dell investigatore di sicurezza previsto nel decreto legge n. 66/99 8 qualora egli decidesse di non adottare il metodo di segnalazione volontaria. La classificazione dell evento, infatti, se non rispondente alle casistiche - a titolo esemplificativo indicate negli 7 Direttiva 2003/42/CE 8 Atto istitutivo di ANSV 4

5 allegati I e II del decreto legislativo n. 213/06 - non può essere compiuta autonomamente dall operatore medesimo. 2 CONCLUSIONI In conclusione, a giudizio della scrivente Associazione, appare opportuno dover segnalare i seguenti punti critici emergenti dall analisi dello schema del disegno di decreto legislativo in oggetto: a) la incoerente distinzione tra la funzione attribuita ai soggetti aeronautici stimolati a segnalare volontariamente gli eventi di pericolo di cui sono stati testimoni senza incorrere in sanzioni - e l assegnazione di responsabilità ad ogni altro soggetto, non necessariamente aeronautico, che possa nuocere al buon esito delle indagini di sicurezza assegnate ad ANSV, è potenzialmente in grado d impedire il consolidamento e l affermarsi dei principi della just culture; b) attribuire ad ANSV compiti di autonoma valutazione sulla praticabilità dell irrogazione di una sanzione nei confronti del personale eventualmente coinvolto in un evento aeronautico, certamente comprometterebbe la terzietà e la trasparenza dell Agenzia stessa i cui obiettivi e scopi dovrebbero 9 essere rivolti al solo obiettivo di prevenire incidenti e inconvenienti, escludendo ogni valutazione di colpa e responsabilità ; c) l inevitabile e successiva mancanza di fiducia degli operatori aeronautici verso ANSV, giacché questa sarebbe, contemporaneamente ed in via diretta, responsabile della gestione delle segnalazioni spontanee e del sistema sanzionatorio; d) la potenziale incoerenza della nuova normativa nazionale, che entrando in contraddizione con quanto già prescritto con il decreto legislativo 213/06, potrebbe essere sanzionabile in sede europea per la scomparsa del ruolo di terzietà di ANSV con esplicito riferimento al funzionamento delle equivalenti Agenzie d investigazione aeronautica europee. Lo schema, inoltre, presenta criticità non esplicitando chiaramente: a) il significato del termine tempestivamente 10 richiamato all articolo 4 comma 1 punto a) presentando, lo stesso termine, una diversa caratteristica d urgenza se riferito al contesto aeronautico piuttosto che a quello amministrativo; b) la possibilità di ricorrere avverso l eventuale sanzione comminata ai sensi dell articolo 3 comma Art. 3 DL 66/ Il Regolamento (UE) 996/10 prevede il termine immediatamente (art. 9). 11 Il procedimento sanzionatorio connesso alle violazioni previste dall'articolo 4 è disciplinato con delibera del Collegio dell'agenzia. 5