Direttiva 2008/98/Ce Autorizzazioni, registrazioni e recupero agevolato. Il sistema documentale e i suoi riflessi sui Consorzi

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1 Direttiva 2008/98/Ce Autorizzazioni, registrazioni e recupero agevolato. Il sistema documentale e i suoi riflessi sui Consorzi Paola Ficco Roma, 31 marzo 2009

2 La nuova direttiva 2008/98/Ce sui rifiuti dedica il suo Capo IV (articoli da 23 a 27) alle Autorizzazioni e registrazioni, mentre il sistema documentale relativo alla gestione dei rifiuti è contenuto nell articolo 35, fatto salvo quanto previsto dall articolo 17 (relativo al Controllo dei rifiuti pericolosi ).

3 1) Il sistema autorizzatorio, tra atti di assenso preventivo e accertamenti costitutivi Il sistema autorizzatorio è disciplinato dall articolo 23 ( Rilascio delle autorizzazioni ). La pregressa direttiva 2006/12/Ce dedicava a tale aspetto il suo articolo 9 che era assai meno puntuale ed era tutto riferito allo smaltimento, mentre ora il sistema è interamente declinato con riguardo al trattamento.

4 Il trattamento è ora definito dalla nuova direttiva 2008/98/Ce come operazioni di recupero o smaltimento, inclusa la preparazione prima del recupero o dello smaltimento (articolo 3, n. 14).

5 Inoltre, ora vengono indicati gli elementi minimali che non possono fare difetto nell autorizzazione. Le autorità competenti dei singoli Stati membri potranno ovviamente decidere di ampliare quanto richiesto, ma mai scendere sotto questa soglia minima previsionale.

6 L'autorità competente nega l'autorizzazione qualora ritenga che il metodo di trattamento previsto sia inaccettabile dal punto di vista della protezione dell'ambiente, in particolare quando non sia conforme a quanto richiesto dall'articolo 13. la gestione dei rifiuti deve essere effettuata senza danneggiare la salute umana, recare pregiudizio all'ambiente creare rischi per l'acqua, l'aria, il suolo, la flora o la fauna; causare inconvenienti da rumori od odori danneggiare il paesaggio o i siti di particolare interesse.

7 Inoltre, è prevista (comma 5) una sorta di autorizzazione unificata, nel senso che se un impianto necessita dell autorizzazione per i rifiuti e di quella per gli scarichi, ben potranno (a prescindere dalla disciplina sull Aia) ottenere un unico atto che le compendi entrambe.

8 Non solo, il successivo articolo 27 prevede norme minime di carattere tecnico che saranno adottate dalla Commissione Ue ove sia dimostrato che esse possano produrre un beneficio in termini di protezione della salute umana e dell'ambiente.. Tali norme minime riguardano solo le attività di trattamento dei rifiuti che non rientrano nell'ambito di applicazione della direttiva 96/61/Ce o non sono atte a rientrarvi (IPPC AIA).

9 L autorizzazione, dunque, mantiene la sua natura di atto di assenso preventivo all espletamento dell attività. Si ricorda che in materia ambientale vige il principio fondamentale secondo cui il silenzio dell amministrazione preposta al vincolo ambientale non può avere valore di assenso. (C. Cost. sentenze 302/1988; 26/1996; 404/1997; Corte di Giustizia Ue 28 febbraio 1991, C-360/87)

10 L articolo 24 è dedicato alle deroghe rispetto all obbligo di autorizzazione, ove si prevede che gli Stati membri possono dispensare dall'obbligo di autorizzazione gli enti o le imprese che effettuano le seguenti operazioni: a) smaltimento dei propri rifiuti non pericolosi nei luoghi di produzione; o b) recupero dei rifiuti..

11 Tale previsione riproduce quanto in precedenza previsto dall articolo 11, par. 1, direttiva 2006/12/Ce ove il pregresso par. 2 (dedicato alle condizioni per le deroghe) è ora declinato nel successivo articolo 26 della nuova direttiva. Infatti, anche ora, affinché le deroghe siano consentite è necessario che gli Stati membri adottino, per ciascun tipo di attività, regole generali che stabiliscano i tipi e i quantitativi di rifiuti che possono essere oggetto di deroga, nonché il metodo di trattamento da utilizzare.. Sempre per rispettare il già citato e riportato art. 13.

12 Tale principio, già conosciuto dalla precedente direttiva 2006/12/Ce, è stato fatto proprio dall Italia con i Dm 5 febbraio 1998 e 161/2002 (recupero agevolato di rifiuti non pericolosi e pericolosi)

13 L articolo 26, dedicato alla Registrazione, conferma la scelta compiuta dall Italia con i citati decreti sul recupero e, in luogo dell autorizzazione, prevede una registrazione presso le autorità competenti che provvedono alla tenuta di un registro relativo a: a) enti o imprese che provvedono alla raccolta o al trasporto di rifiuti a titolo professionale; b) commercianti o degli intermediari; e c) enti o imprese cui si applicano le deroghe all'obbligo di autorizzazione a norma dell'articolo 24.

14 Tale disposizione conferma non solo la scelta operata dall Italia, come già citata, mediante i decreti sul recupero agevolato (lett. c), ma anche la scelta italiana dell Albo nazionale gestori ambientali in ordine alle imprese/enti che raccolgono e trasportano rifiuti a titolo professionale (lett. a) e in ordine ai commercianti e intermediari (per i quali è di imminente emanazione il Dm sulle garanzie finanziarie) (lett. b). Tuttavia, con l articolo 27, la Commissione Ue si riserva di adottare norme minime anche per le attività di raccolta e trasporto nonché per quelle di commercio ed intermediazione soggette a registrazione.

15 In ordine al recupero agevolato, è bene ricordare che i Dm 5 febbraio 1998 e 161/2002 rappresentano degli standard dotati di una precisa natura giuridica: limiti alla discrezionalità del pubblico potere. Il percorso amministrativo che ne deriva esita non in un atto di assenso preventivo bensì in un accertamento costitutivo ove alla P.A. locale non compete alcun apprezzamento discrezionale per la tutela dell interesse pubblico. Pertanto, in tal caso, non si è in presenza di un autorizzazione, bensì di un atto vincolato, correttamente definito dalla direttiva come registrazione.

16 2) Il sistema documentale L articolo 35 è dedicato alla Tenuta di registri. Questi registri non vanno confusi con gli strumenti usati per porre in essere le registrazioni ad opera della P.A. ai sensi del precedente articolo 26 in ordine alle registrazioni (intese in Italia come procedure agevolate ).

17 Si tratta, infatti, di quelle scritture che alcuni soggetti sono obbligati a tenere, e precisamente: enti o imprese che intendono effettuare il trattamento dei rifiuti (pericolosi e non) produttori di rifiuti pericolosi; enti o imprese che raccolgono o trasportano rifiuti pericolosi a titolo professionale; enti o imprese che operano in qualità di commercianti e intermediari di rifiuti pericolosi.

18 Tali soggetti devono tenere un registro cronologico ove sono indicati dei rifiuti, nonché, se opportuno, - quantità - natura - origine - destinazione, - frequenza di raccolta, - mezzo di trasporto - metodo di trattamento previsto.

19 Gli Stati membri possono esigere che i produttori di rifiuti non pericolosi si conformino a quanto sopra (in analogia con quanto già previsto dall articolo 14, direttiva 2006/12/Ce).

20 Come è evidente, la direttiva non si esprime né in ordine ai formulari né in ordine al Mud. Tuttavia, il suo articolo 17 è dedicato al Controllo dei rifiuti pericolosi, ove si stabilisce che Gli Stati membri adottano le misure necessarie affinché la produzione, la raccolta, il trasporto, lo stoccaggio e il trattamento dei rifiuti pericolosi siano eseguiti in condizioni tali da garantire la protezione dell'ambiente e della salute umana, al fine di ottemperare le disposizioni di cui all'articolo 13, comprese misure volte a garantire la tracciabilità dalla produzione alla destinazione finale e il controllo dei rifiuti pericolosi. Il che lascia aperta la porta alla previsione del formulario (per i pericolosi) che è lo strumento principale per la tracciabilità dei rifiuti. A nostro parere, questa funzione non è assolta dal Mud che, invece, risponde a meri fini statistici.

21 Le scritture ambientali e gli Accordi di programma Occorre a questo punto riflettere brevemente sull articolo 206, comma 3, Dlgs 152/2006, come recentemente modificato dalla legge 13/2009 (di conversione del Dl 208/2008). Infatti, secondo tale nuovo articolo 206, comma 3 Gli accordi e i contratti di programma di cui al presente articolo non possono stabilire deroghe alla normativa comunitaria e possono prevedere semplificazioni amministrative.

22 Tale disposizione concede dignità legislativa al sistema pattizio degli Accordi di programma, quindi: se tale disposizione verrà mantenuta nel decreto di recepimento della direttiva 2008/98/Ce in esame, se tale decreto di recepimento prevederà il Mud basterà un semplice AdP per esentarsi da tale Mud poiché esso non è affatto previsto dalla direttiva; parimenti, i produttori, i raccoglitori/trasportatori a titolo professionale e i commercianti intermediari di rifiuti non pericolosi, potranno ben essere esenti dai registri (insieme a tutti gli altri dal formulario per i rifiuti non pericolosi), usando lo strumento dell AdP poiché tale obbligo non è previsto a loro carico dalla disciplina di cui alla direttiva 2008/98/Ce

23 3) I riflessi del sistema documentale sui Consorzi Alla luce di quanto in precedenza visto, è evidente che, laddove intermediari di rifiuti pericolosi (batterie, oli minerali, alcune tipologie di Raee), i relativi Consorzi non potranno esimersi dalla tenuta dei registri, neanche tramite la stipula di Accordi di programma. Invece, per i rifiuti non pericolosi i Consorzi (se sopravviverà in sede di recepimento della direttiva 2008/98/Ce l attuale formulazione ora presente nell articolo 206, comma 3, Dlgs 152/2006) potranno stipulare AdP e con ciò sottrarsi dall obbligo di registro (e di formulario), poiché esso non è previsto dalla disciplina europea.

24 In ogni caso (sempreché sopravviva in sede di recepimento della direttiva 2008/98/Ce l attuale formulazione ora presente nell articolo 206, comma 3, Dlgs 152/2006), tutti (Consorzi o meno) potranno sottrarsi dal Mud mediante la stipula di AdP, poiché il relativo adempimento non è previsto dalla disciplina comunitaria a carico di nessuna tipologia di operatori e, non essendo finalizzato alla tracciabilità bensì al dato statistico, non appare censito tra gli obblighi documentali previsti a livello europeo.