CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 400/2013/SRCPIE/PAR La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, nell adunanza del 19 novembre 2013 composta dai Magistrati: Dott.ssa Enrica LATERZA Presidente Dott. Mario PISCHEDDA Consigliere Dott. Giancarlo ASTEGIANO Consigliere relatore Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Primo referendario Dott.ssa Alessandra OLESSINA Primo referendario Dott. Massimo VALERO Primo referendario Visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con Regio Decreto 12 luglio 1934, n e successive modificazioni; Vista la Legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Visto il Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, deliberato dalle Sezioni Riunite in data 16 giugno 2000 e successive modificazioni; Vista la Legge 5 giugno 2003, n. 131 recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla Legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, ed in particolare l art. 7, comma 8; Visto l atto d indirizzo della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004, avente ad oggetto gli indirizzi e criteri generali per l esercizio dell attività consultiva, come integrato e modificato dalla deliberazione della medesima Sezione del 4 giugno 2009, n. 9; Vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie del 17 febbraio 2006, n. 5; Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite di questa Corte n. 54/CONTR/10 del 17 novembre 2010; 1

2 Vista la richiesta proveniente dal Presidente della Provincia di Vercelli, in data 7 ottobre 2013, e pervenuta per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali del Piemonte il 14 ottobre 2013, recante un quesito in materia di contabilità pubblica avente ad oggetto il rimborso delle spese di missione degli amministratori della Provincia; Vista l Ordinanza con la quale il Presidente della Sezione ha convocato l odierna camera di consiglio e ha nominato relatore il Consigliere Dott. Giancarlo Astegiano; Udito il relatore; Ritenuto in FATTO Il Presidente della Provincia di Vercelli ha formulato un doppio quesito inerente alla possibilità di procedere al rimborso delle spese di missione agli amministratori dell Ente. Con il primo quesito, richiamati gli artt. 84, co. 1 del TUEL e 6, co. 12 del d.l. n. 78 del 2010, ha rilevato che le Province hanno un territorio molto vasto che, come quella di Vercelli, si estende dalle zone di pianura alle zone di alta montagna e che per la maggior parte dei Comuni non esiste un servizio pubblico di trasporto che consenta il raggiungimento delle località in orari adeguati. Ha evidenziato, inoltre, che non è possibile in caso di spostamento e trasferte di Amministratori (per esigenze di interesse pubblico, riunioni di Sindaci, verifiche sullo stato dei luoghi o delle situazioni, esigenze di protezione civile in rapporto all'esercizio delle proprie funzioni) il ricorso in concreto al mezzo pubblico, assente o inadeguato rispetto agli orari richiesti dalle esigenze di servizio. Ha domandato, quindi, quale criterio debba essere adottato per il ristoro dell'eventuale utilizzo del mezzo proprio quando non sia disponibile l'automezzo dell'ente e in particolare ha chiesto se sia legittimo, qualora non sia in concreto disponibile il mezzo pubblico e l'amministratore sia costretto ad utilizzare il mezzo proprio, provvedere a rimborsare l'indennità chilometrica pari a 1/5 del prezzo di un litro di benzina, (fermo restando che nel caso in cui sussista il mezzo pubblico e sia stato discrezionalmente utilizzato il proprio venga corrisposto il ristoro per l'equivalente del costo del biglietto del mezzo pubblico). Con il secondo quesito, richiamando l art. 84, co. 3 del TUEL, ha osservato che gli Amministratori di una Provincia in genere risiedono in Comuni diversi dal capoluogo (anche distanti oltre 50-2

3 70 km. dal capoluogo stesso) ed ha domandato, quindi, alla Sezione se sia legittimo rimborsare, in assenza di mezzi pubblici idonei, le spese di viaggio sostenute con il mezzo proprio per recarsi presso la sede dell'ente per le sedute dei rispettivi Organi assembleari o per la presenza per lo svolgimento delle funzioni proprie o delegate, tramite corresponsione dell'indennità chilometrica pari a 1/5 del prezzo della benzina. Considerato in DIRITTO Ammissibilità della richiesta La funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti è prevista dall art. 7, comma 8 della legge 5 giugno 2003, n. 131 che, innovando il sistema delle tradizionali funzioni della Corte dei conti, ha previsto che le Regioni, le Province, le Città metropolitane ed i Comuni possano formulare alle Sezioni regionali della Corte quesiti nella materia della contabilità pubblica. Preliminarmente occorre verificare che la richiesta provenga da uno dei soggetti individuati dalla norma citata sopra e si riferisca ad una questione che rientri nella materia della contabilità pubblica. Con atto del 27 aprile 2004, e con successiva delibera 10 marzo 2006, n. 5, la Sezione delle Autonomie ha delineato gli indirizzi e i criteri generali per l esercizio dell attività consultiva, evidenziando, in particolare, i soggetti legittimati alla richiesta e l ambito oggettivo della funzione attribuita alla Corte 1. In relazione al profilo soggettivo, la legittimazione a richiedere pareri è circoscritta ai soli enti previsti dall art. 7, co. 8 della legge n. 131 del 2003, in considerazione della natura speciale della funzione consultiva attribuita alla Magistratura contabile e la richiesta deve essere formulata dall Organo di vertice dell Ente richiedente. Il quesito in esame proviene dalla Provincia di Vercelli, risulta sottoscritto dal Presidente della giunta provinciale ed è pervenuto per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali e, pertanto, in relazione al profilo soggettivo, è ammissibile. Quanto alla natura dei quesiti che possono essere formulati alle Sezioni regionali della Corte, il citato art. 7, co. 8 della legge n. 131 del 1 Corte conti, sez. Autonomie, 10 marzo 2006, n. 5, in portalecdc/_documenti/controllo/sez_autonomie/2006/delibera_5_aut_2006.pdf &%5d 3

4 2003 delimita l oggetto in relazione a questioni attinenti la materia della contabilità pubblica. L ambito oggettivo di tale locuzione, in conformità a quanto stabilito dalla Sezione Autonomie negli atti citati sopra, deve ritenersi riferito alla attività finanziaria che precede o che segue i distinti interventi di settore, ricomprendendo, in particolare, la disciplina dei bilanci e i relativi equilibri, l acquisizione delle entrate, l organizzazione finanziaria - contabile, la disciplina del patrimonio, la gestione delle spese, l indebitamento, la rendicontazione e i relativi controlli. A maggior specificazione della natura delle questioni sottoponibili all esame delle Sezioni regionali, le Sezioni riunite della Corte, in sede di controllo, nell esercizio della funzione di orientamento generale assegnata dall art. 17, comma 31, del d.l. 1 luglio 2009, n. 78, convertito, con modificazioni, dalla legge 3 agosto 2009, n. 102, hanno fornito ulteriori chiarimenti (delibera 17 novembre 2010, n. 54), precisando che la funzione consultiva delle Sezioni regionali di controllo nei confronti degli Enti territoriali deve svolgersi anche in ordine a quesiti che risultino connessi alle modalità di utilizzo delle risorse pubbliche, nel quadro di specifici obiettivi di contenimento della spesa sanciti dai principi di coordinamento della finanza pubblica, e in grado di ripercuotersi direttamente sulla sana gestione finanziaria dell Ente e sui pertinenti equilibri di bilancio 2. In ogni caso, come già precisato nei citati atti di indirizzo, nonché in numerose delibere di questa Sezione, possono essere oggetto della funzione consultiva della Corte dei Conti, le sole richieste di parere volte ad ottenere un esame da un punto di vista astratto e su temi di carattere generale. Devono quindi ritenersi inammissibili le richieste concernenti valutazioni su casi o atti gestionali specifici, tali da determinare un ingerenza della Corte nella concreta attività dell Ente e, in ultima analisi, una compartecipazione all amministrazione attiva, incompatibile con la posizione di terzietà ed indipendenza della Corte quale organo magistratuale. Analogamente, non risultano ammissibili richieste riferite a questioni sottoposte all esame della Procura della corte dei conti o di altra Autorità giudiziaria, al fine di evitare interferenze con procedimenti o giudizi in corso. 2 Corte conti, sez. riun. contr. 17 novembre 2010, n. 54, in unite/sezioni_riunite_in_sede_di_controllo/2010/delibera_54_2010.pdf 4

5 Nel caso di specie l attinenza della questione alla materia della contabilità pubblica si ravvisa nella circostanza che la richiesta di parere riguarda le misure di contenimento della spesa pubblica. Merito La richiesta di parere proveniente dal Presidente della Provincia di Vercelli concerne, da un lato, i limiti di ammissibilità del rimborso delle spese di missione che gli amministratori locali sostengano in relazione all espletamento del loro mandato (art. 84, co. 1 del TUEL) e, dall altro, le modalità di rimborso delle spese di viaggio che gli amministratori sostengono per recarsi dalla località in cui risiedono alla sede della Provincia (art. 84, co. 3 del TUEL). Al fine di rispondere ai quesiti indicati sopra, è necessario ricostruire l attuale disciplina legislativa, anche tenendo conto degli interventi normativi di contenimento della spesa pubblica che hanno caratterizzato gli ultimi anni. 1. L art. 84, co. 1 del TUEL, nel testo attualmente vigente, prevede che Agli amministratori che, in ragione del loro mandato, si rechino fuori del capoluogo del comune ove ha sede il rispettivo ente, previa autorizzazione del capo dell'amministrazione, nel caso di componenti degli organi esecutivi, ovvero del presidente del consiglio, nel caso di consiglieri, è dovuto esclusivamente il rimborso delle spese di viaggio effettivamente sostenute nella misura fissata con decreto del Ministro dell'interno e del Ministro dell'economia e delle finanze, d'intesa con la Conferenza Stato-città ed autonomie locali. 2. In data 4 agosto 2011, in attuazione della nuova disciplina contenuta nell art. 84, co. 1 e 2 del TUEL, previa intesa con la conferenza Stato Città ed Autonomie locali (acquisita in data 16 marzo 2011) è stato emanato il D.M. del Ministro dell Interno e del Ministro dell Economia e delle Finanze che ha stabilito che agli amministratori che si recano per ragioni inerenti il loro mandato, in missione fuori dal Comune nel quale esercitano la loro funzione sono rimborsabili le spese di viaggio e soggiorno effettivamente sostenute purché adeguatamente comprovate con idonea documentazione giustificativa e comunque nei limiti stabiliti dal contratto collettivo nazionale di lavoro del personale dirigente del comparto Regioni Autonomie locali. In sostanza, la disciplina del TUEL, come attuata dal citato Decreto ministeriale, prevede che il rimborso delle spese di missione degli amministratori locali debba avvenire secondo i limiti stabiliti dalla contrattazione collettiva per i dirigenti degli enti locali. 5

6 3. Nell ambito delle disposizioni di contenimento della spesa pubblica varate con il d.l. n. 78 del 2010, con specifico riferimento alla riduzione dei costi degli apparati amministrativi, l art. 6, co. 12, ultimo periodo, ha stabilito che A decorrere dalla data di entrata in vigore del presente decreto gli articoli 15 della legge 18 dicembre 1973, n. 836 e 8 della legge 26 luglio 1978, n. 417 e relative disposizioni di attuazione, non si applicano al personale contrattualizzato di cui al d.lgs. 165 del 2001 e cessano di avere effetto eventuali analoghe disposizioni contenute nei contratti collettivi. L'articolo 15 della legge 18 dicembre 1973 n. 836, Trattamento economico di missione e di trasferimento dei dipendenti statali prevedeva la corresponsione di un indennità chilometrica per il personale che avesse necessità di recarsi, previa autorizzazione, col mezzo di trasporto proprio in località comprese nell'ambito della circoscrizione territoriale dell'ufficio di appartenenza, purché in ambito provinciale, nei casi in cui l orario dei servizi pubblici non fosse conciliabile con lo svolgimento della missione o che tali servizi pubblici di linea mancassero del tutto. L'art. 8 della legge 26 luglio 1978, n. 417, Adeguamento del trattamento economico di missione e di trasferimento dei dipendenti statali disciplinava l'entità dell'indennità chilometrica prevedendo che la stessa fosse pari ad un quinto del prezzo di un litro di benzina, oltre al rimborso dell'eventuale spesa sostenuta per il pedaggio autostradale. Analogamente, il co. 13 dell art. 77 bis del d.l. 25 giugno 2008, n. 112, conv. dalla legge 6 agosto 2008, n. 133, vigente nel triennio , prevedeva che Al fine di assicurare il raggiungimento degli obiettivi del patto di stabilita' interno, il rimborso per le trasferte dei consiglieri comunali e provinciali e', per ogni chilometro, pari a un quinto del costo di un litro di benzina. Il Contratto collettivo del personale dirigente Comparto Regioni Autonomie locali (CCNL Normativo 1998/2001, il cui testo è stato aggiornato dai contenuti normativi dei successivi CCNL) prevede, all art. 35, Trattamento di trasferta, il diritto al rimborso delle spese di benzina in caso di utilizzo del mezzo proprio in misura pari ad un quinto del costo di un litro di benzina verde per chilometro. Le norme richiamate sopra ed il contratto collettivo dei dirigenti del comparto Regioni Enti locali indicavano quale criterio di rimborso della spesa sostenuta in caso di missione utilizzando il mezzo proprio il riferimento al prezzo della benzina su base chilometrica, ma le stesse 6

7 sono venute meno a seguito della disposizione contenuta nel citato co. 12, dell art. 6 del d.l. n. 78 del Al fine di dirimere l incertezza di numerose amministrazioni in ordine alla possibilità di rimborsare le spese di viaggio sostenute da dipendenti che utilizzassero il proprio autoveicolo per singole missioni autorizzate dall ente stesso, le Sezioni riunite della Corte dei conti sono intervenute per chiarire l ambito e le modalità di applicazione della nuova disciplina risultante dall art. 6, co. 12 del d.l.n. 78 del In un primo tempo hanno evidenziato che l autorizzazione è finalizzata esclusivamente alla copertura assicurativa dovuta dall amministrazione in base alle vigenti disposizioni in materia, esclusa ogni possibilità di rimborso delle spese per l utilizzo del mezzo proprio (Corte dei conti, sez. riunite 7 febbraio 2011, n. 8 e n. 9). Successivamente, hanno riconosciuto: possibile il ricorso a regolamentazioni interne volte a disciplinare, per i soli casi in cui l utilizzo del mezzo proprio risulti economicamente più conveniente per l Amministrazione, forme di ristoro del dipendente dei costi dallo stesso sostenuti che, però, dovranno necessariamente tenere conto delle finalità di contenimento della spesa introdotte con la manovra estiva e degli oneri che in concreto avrebbe sostenuto l Ente per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto (Corte dei conti, sez. riunite, 5 aprile 2011, n. 21). In sostanza, ferma l inapplicabilità delle norme richiamate dal co. 12, dell art. 6 del d.l. n. 78, gli enti locali possono adottare specifici regolamenti che disciplinino la materia, a valere per i casi nei quali non vi sia la possibilità di ricorrere a mezzi pubblici o di proprietà dell Ente, individuando un criterio di rimborso che tenga conto delle indicazioni risultanti dalla sopra citata deliberazione delle Sezioni riunite. 5. Le considerazioni svolte sopra sono valide anche in relazione alle spese di missione degli amministratori locali in virtù del rinvio operato dal citato art. 2 del D.M. 4 agosto 2011, poichè per il rimborso delle spese di viaggio essi sono destinatari dei medesimi limiti previsti per i dirigenti degli enti locali. Conseguentemente, l amministratore che intenda o debba avvalersi del mezzo proprio sarà abilitato a farlo, previa autorizzazione del Sindaco, del Presidente della Provincia, del Presidente del Consiglio comunale o del Consiglio provinciale con il limitato effetto di ottenere la copertura assicurativa dovuta in base alle vigenti disposizioni, a meno che l Ente non regolamenti il rimborso, in analogia con quanto previsto 7

8 per i dirigenti, sulla base dei principi e delle indicazioni risultanti dalle deliberazioni n. 8, 9 e 21 del 2011 delle Sezioni riunite della corte dei conti. La regolamentazione dell Ente è necessaria sia in relazione alle spese di missione previste dal co. 1 dell art. 84 del TUEL che a quelle di trasferta dalla propria abitazione riconoscibili in base al co. 3 dell art. 84 del TUEL. In linea di principio, infatti, si tratta, sia nell uno che nell altro caso, di spese riconducibili all espletamento del mandato elettorale o amministrativo e l Ente deve verificare, in concreto, se non sia possibile il ricorso al mezzo pubblico. In caso di impossibilità, occorre che venga individuato un criterio che tenga conto che l art. 6, co. 12 del d.l. n. 78 del 2010 ha ritenuto l inapplicabilità delle disposizioni che commisuravano l ammontare del rimborso al quinto del costo di un litro di benzina per chilometro. In proposito occorre sottolineare che le Sezioni riunite della Corte dei conti hanno ritenuto l impossibilità per l Amministrazione di reintrodurre, attraverso una regolamentazione interna, il rimborso delle spese sostenute dal dipendente sulla base delle indicazioni fornite dal disapplicato art. 8 della legge n. 417 del Tale modo di operare, infatti, costituirebbe una chiara elusione del dettato e della ratio del disposto del richiamato art. 6, comma 12, del decreto legge n. 78 del 2010 (Sez. riun., contr., 5 aprile 2011, n. 21). La soluzione concreta che l Ente deve adottare non può essere indicata in astratto ma è rimessa alla libera determinazione di ciascuna Amministrazione e deve essere tale da non eludere il divieto, ma anche idonea a non pregiudicare l efficacia e l efficienza dell azione amministrativa o a comportare un incremento dei costi (ricorso ad autovetture di servizio, car sharing, noleggio auto, etc.) e, pertanto, si ritiene possibile il ricorso a regolamentazioni interne volte a disciplinare, per i soli casi in cui l utilizzo del mezzo proprio risulti economicamente più conveniente per l Amministrazione, forme di ristoro del dipendente dei costi dallo stesso sostenuti che, però, dovranno necessariamente tenere conto delle finalità di contenimento della spesa introdotte con la manovra estiva e degli oneri che in concreto avrebbe sostenuto l Ente per le sole spese di trasporto in ipotesi di utilizzo dei mezzi pubblici di trasporto (Sez. riun. 15 aprile 2011, n. 21). P.Q.M. La Corte dei conti, Sezione regionale di controllo per la Regione Piemonte, 8

9 rende il parere chiesto dal Presidente della Provincia di Vercelli, con nota in data 7 ottobre 2013, pervenuta alla Sezione per il tramite del Consiglio delle Autonomie Locali del Piemonte in data 14 ottobre 2013, nei termini indicati sopra. Copia del parere sarà trasmessa a cura del Direttore della Segreteria al Consiglio delle Autonomie Locali della Regione Piemonte ed all Amministrazione che ne ha fatto richiesta. Così deliberato in Torino nell adunanza del 19 novembre Il Consigliere Relatore F.to Giancarlo Astegiano Il Presidente F.to Enrica Laterza Depositato in Segreteria il 21 novembre 2013 Il Funzionario Preposto F.to Federico Sola 9