Art La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale.

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1 Art La forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale. Precedenti costituzionali: art. 131 del progetto approvato dalla 1 Sottocommissione della Commissione per la Costituzione. Riferimenti comparati: art. 196, 197 Cost. Belgio; art. 89, commi IV e V, Cost. Francia; Art. 79, comma III, Cost. Germania; art. 110, comma I, Cost. Grecia; art. 113, 115 Cost. Lussemburgo; art. 288, 289 Cost. Portogallo; art. 169 Cost. Spagna; art. 5 Cost. U.S.A.; art. 182, comma I, 183, comma II, Cost. Cipro; art. 9 Cost. Repubblica Ceca; art. 161, comma II, Cost. Estonia; art. 228, comma VI, Cost. Polonia; art. 93, comma III, Cost. Slovacchia. Legislazione di riferimento: Le leggi costituzionali che hanno indirettamente riaffermato il principio dell esistenza di limiti assoluti alla revisione costituzionale sono la l. cost. n. 1/1993, il cui art. 1 dispone: «La commissione parlamentare per le riforme istituzionali, istituita con deliberazioni della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica del 23 luglio 1992, elabora un progetto organico di revisione costituzionale relativo alla parte II della Costituzione, ad esclusione della sezione II del Titolo VI»; e la l. cost. n. 1/1997, il cui art. 1 comma IV dispone: «La Commissione elabora progetti di revisione della parte II della Costituzione, in particolare in materia di forma di Stato, forma di governo e bicameralismo, sistema delle garanzie». Giurisprudenza costituzionale: Corte cost. n. 38/1957, 45, 101/1965, 49/1966, 6/1970, 30, 31 e 32/1971, 12 e 195/1972, 175, 183/1973, 181/1976, 1/1977, 16/1978, 48/1979, 16 e 18/1982, 170/1984, 176, 1146/1988, 203, 232, 571/1989, 259, 455/1990, 366/1991, 108/1994. Letteratura: ANGIOLINI, Revisione costituzionale, in Digesto/pubbl., vol. XII, Torino, 1997, 313 ss. BALDASSARRE, Diritti inviolabili, in Enc. giur., vol. XI, Roma, 1989, 30 ss. BARILE e DE SIERVO, Revisione della Costituzione, in NN.D.I., vol. XV, 1968, 773 ss. BISCARETTI DI RUFFIA, Sui limiti della revisione costituzionale, in Ann. Catania, 1949, III, 122 ss. CERRI, Revisione costituzionale, in Enc. giur., vol. XXVII, Roma, 1991, 1 ss. CERVATI, PANUNZIO, RIDOLA, Studi sulla riforma costituzionale, Torino, 2001 CICCONETTI, Revisione costituzionale, in Enc. dir., vol. XL, Milano, 1989, 134 ss. DOGLIANI, La sindacabilità delle leggi costituzionali, ovvero la «sdrammatizzazione» del diritto costituzionale, Re, 1990, 774 ss. DOGLIANI, Potere costituente e revisione costituzionale, Quad. C., 1995, 76 ss. DOGLIANI, Il problema della rigidità e della revisione della Costituzione, in FIORAVANTI e GUERRIERI (cur.), La Costituzione italiana, Roma, 1999, 291 ss. DOGLIANI, La legislazione costituzionale, RTDP, 2001, 1017 ss.

2 ESPOSITO, Costituzione, legge di revisione costituzionale e «altre» leggi costituzionali, in Raccolta di scritti in onore di A.C. Jemolo, vol. III, Milano, 1963, 207 ss. MAZZIOTTI DI CELSO, Principi supremi dell ordinamento costituzionale, DS, 1996, 303 ss. MORTATI, Concetto, limiti, procedimento della revisione costituzionale, in Studi in memoria di L. Rossi, Milano, 1952, e ora in Raccolta di scritti, vol. II, Milano, 1972, 16 ss. PACE, La «naturale» rigidità delle costituzioni scritte, GiC, 1993, 4085 ss. PACE, Processi costituenti italiani, in Studi in onore di Leopoldo Elia, tomo II, Milano, 1999, 1127 ss. REPOSO, La forma repubblicana secondo l art. 139 della Costituzione, Padova, 1972 SILVESTRI, Spunti di riflessione sulla tipologia e sui limiti della revisione costituzionale, in Studi Biscaretti di Ruffia, vol. II, Milano, 1987, 1192 ss. VOLPE, Commento all art. 139 Cost., in Comm. Cost. Branca, Bologna-Roma, 1981, 729 ss. ZAGREBELSKY, Manuale di diritto costituzionale. Il sistema delle fonti del diritto, Torino, 1991, 114 ss. ZANON, Premesse ad uno studio sui «principi supremi» di organizzazione come limiti alla revisione costituzionale, GiC, 1998, 1891 ss. 1. Precedenti, origine e linee evolutive La questione della immutabilità della forma repubblicana animò i lavori dell Assemblea costituente al di là della distribuzione di competenze tra le diverse Sottocommissioni. Sebbene infatti il tema della revisione costituzionale e delle modalità di revisione fosse stato attribuito alla seconda sottocommissione, di quello che sarebbe poi stato l articolo 139 iniziò a parlarsi già nel corso dei lavori della prima Sottocommissione. In occasione della discussione sulla definizione dello stato italiano, Togliatti propose di emendare l articolo 1 della costituzione («Lo stato italiano è una repubblica democratica»), aggiungendovi la formula «la forma repubblicana dello stato non può essere messa in discussione né davanti al popolo né davanti alle assemblee legislative». Escludere la possibilità che la scelta istituzionale fosse oggetto di una nuova consultazione popolare o che la questione venisse riproposta davanti alle assemblee legislative significava rendere quella repubblicana la forma permanente dello stato italiano, o comunque rendere più ardua la sua abrogazione, «nel senso cioè che se in un domani vi fosse una maggioranza monarchica nel parlamento, prima di poter proporre una riforma istituzionale, dovrà iniziare il procedimento per l abrogazione di questo articolo» 1. Si insinuava nelle parole di Togliatti il fondamento per quella teoria del doppio grado di revisione elaborata dalla giuspubblicistica sostenitrice della rigidità meramente formale della costituzione. 1 Togliatti, Atti Ass. cost., vol. VI, I Sottocommissione, 29 novembre 1946, 738. Dello stesso avviso furono De Vita e Basso, secondo i quali l intangibilità della forma repubblicana significava che essa non poteva modificarsi «con quello che sarà il normale procedimento di revisione della Carta costituzionale, ma eventualmente con una procedura di secondo grado» (Atti Ass. cost., vol. VI, I Sottocommissione, 29 novembre 1946, 740). 2

3 Per certi versi simile fu la proposta di Dossetti il quale, pur non concordando con la sottrazione a priori della forma istituzionale da ogni possibile revisione 2, introdusse nel dibattito costituente il concetto di definitività della forma repubblicana. Tali proposte subirono l immediata reazione di quanti vedevano nella cristallizzazione della forma repubblicana un intento antidemocratico, politicamente pericoloso e inutile 3 : un intento antidemocratico, in quanto escludere la possibilità di mutare la forma dello stato significava comprimere la volontà popolare e quindi violare il principio democratico sancito nell art. 1 della costituzione 4 ; un intento politicamente pericoloso, in quanto svalutava quella parte della popolazione che in occasione del referendum del 2 giugno aveva votato per la monarchia 5 ; ed inutile, in quanto un siffatto divieto non impediva che la forma dello stato potesse essere mutata di fatto, e quindi non preservava la stessa da eventuali futuri cambiamenti 6. I contrasti sembrarono acquietarsi con la proposta di Moro («l adozione della forma repubblicana è definitiva e non può essere oggetto di normale procedimento di revisione della Costituzione»), una riformulazione del testo togliattiano sulla quale le opinioni più distanti vennero a convergere. L articolo, nella nuova versione, venne approvato con ampio consenso 7 e consolidò l idea per cui il regime istituzionale poteva essere modificato solo ricorrendo ad una modalità diversa da quella che sarebbe stata stabilita, dalla seconda Sottocommissione, per la revisione di ogni altra disposizione costituzionale. Il tema della immutabilità della forma repubblicana non venne discusso dalla seconda Sottocommissione, la quale, deliberata la rigidità della carta costituzionale, si limitò a esaminare le modalità di revisione 8. La dichiarazione che la forma repubblicana non poteva essere sottoposta a revisione fu volutamente omessa - come ammesso dallo stesso relatore Paolo Rossi a chiusura della propria relazione - per la impressione di debolezza che se ne traeva nel leggerla in altre carte costituzionali: «essa mi apparisce inopportuna, inutile e meno degna di quel sentimento repubblicano che, espresso a maggioranza dal 2 «Se per modificare la Costituzione che è ora in elaborazione, si richiedesse la convocazione di una nuova Assemblea costituente, evidentemente non si potrebbe disconoscere ad essa lo stesso potere che ha l attuale Costituente. Per questo motivo una simile affermazione, anche se fornita di un significato politico, non può ritenersi giuridicamente esatta» (Dossetti, Atti Ass. cost., vol. VI, I Sottocommissione, 29 novembre 1946, 741). 3 A tali argomenti si aggiunse quello sostenuto dal relatore Cevolotto, per cui la determinazione della immutabilità della forma repubblicana - e cioè la rigidità o la flessibilità della Costituzione - non rientrava tra le competenze attribuite alla prima Sottocommissione, bensì alla seconda, e che pertanto alcuna deliberazione potesse essere assunta in tale sede (Cevolotto, Atti Ass. cost., vol. VI, I Sottocommissione, 28 novembre 1946, 735). 4 Lucifero (Atti Ass. cost., vol. VI, I Sottocommissione, 28 novembre 1946, 733). 5 Mastrojanni (Atti Ass. cost., vol. VI, I Sottocommissione, 29 novembre 1946, 739). 6 Grassi (Atti Ass. cost., vol. VI, I Sottocommissione, 28 novembre 1946, 734) e Lucifero (Atti Ass. cost., vol. VI, I Sottocommissione, 29 novembre 1946, 738). 7 La prima parte, relativa alla definitività della forma repubblica, ottenne 13 voti favorevoli e 4 contrari; la seconda, relativa alla non sottoponibilità della forma repubblicana al normale procedimento di revisione, 15 voti favorevoli e 2 contrari. 8 Atti Ass. cost., vol. VIII, II Sottocommissione, 15 gennaio 1947, 1872ss. 3

4 popolo italiano, è destinato a diventare nel futuro fondamento primo e parte integrante della nostra coscienza politica» 9. Il testo giunse pertanto alla Assemblea perlopiù immutato, avendo ritenuto il Comitato di redazione del testo del progetto costituzionale di eliminare semplicemente l equivoco aggettivo normale qualificante il procedimento di revisione 10. Sin dalla fase della discussione generale e preliminare dell intero progetto, l Assemblea costituente fu chiamata ad affrontare la questione della non sottoponibilità a revisione del regime repubblicano e della esatta interpretazione di tale divieto. Fu merito di Calamandrei l aver posto l accento su due aspetti che connoteranno i dibattiti specifici dell articolo 131 e la successiva dottrina costituzionalistica: 1) la perentorietà del divieto di revisione, da intendersi nel senso che una eventuale futura abolizione della forma repubblicana determinerebbe non tanto una mera modificazione della Costituzione, quanto piuttosto la distruzione della stessa 11 ; 2) l opportunità di estendere la misura della immutabilità del regime istituzionale alle disposizioni relative ai diritti di libertà 12. Il secondo punto venne fatto proprio da Benvenuti, il quale sottopose alla deliberazione dell Assemblea plenaria l art. 130 bis 13, così formulato: «Le disposizioni della presente Costituzione che riconoscono o garantiscono diritti di libertà, rappresentando l inderogabile fondamento per l esercizio della sovranità popolare, non possono essere oggetto di procedimenti di revisione costituzionale, tendenti a misconoscere o a limitare tali diritti, ovvero a diminuirne le guarentigie». Sebbene condiviso nella sostanza, l articolo non ottenne l approvazione dei votanti e venne respinto per ragioni di natura formale: la norma contenuta nell art. 130 bis sarebbe risultata inutile, in quanto il ricorso al procedimento della doppia revisione sarebbe stato sufficiente a porre nel nulla la tutela dei diritti fondamentali della personalità umana (Rossi Paolo); inopportuna, essendo già stata approvata - e sancita nei primi articoli della Costituzione - l inviolabilità dei diritti dell uomo (Moro e Ruini); e pericolosa, perché «la norma proposta finirebbe per essere un impedimento a quel processo di revisione e di adattamento che invece è garanzia di stabilità della Costituzione» (Moro). Non valse ad ottenere il voto favorevole dell Assemblea costituente la precisazione di Benvenuti per cui l articolo non mirava ad escludere ogni forma di revisione delle norme relative ai diritti di libertà, dovendosi ritenere al contrario ammessa la loro revisionabilità in senso ampliativo e migliorativo. La discussione dell art. 131 accese gli animi e mise in luce i forti contrasti politici tra i costituenti, al punto che il Presidente Terracini fu costretto a far sgomberare l aula e 9 I precedenti storici della Costituzione (Studi e lavori preparatori), Milano, 1958, Per tale informazione, cfr. VOLPE, 1981, Al verificarsi di tale ipotesi - proseguiva Calamandrei - «si ritornerebbe, cioè, allo stato di fatto, allo stato meramente politico in cui le forze politiche sarebbero di nuovo in libertà senza avere più nessuna costrizione di carattere legalitario, e in cui quindi i cittadini, anche se ridotti ad una esigua minoranza di ribelli alle deliberazioni quasi unanimi della Assemblea nazionale, potrebbero valersi di quel diritto di resistenza che l articolo 30 del progetto riconosce come arma estrema contro le infrazioni alla Costituzione» (Atti Ass. cost., vol. I, Assemblea plenaria, 4 marzo 1947, 165). 12 Atti Ass. cost., vol. I, Assemblea plenaria, 4 marzo 1947, L emendamento, proposto da Benvenuti e poi da questi ritirato, giunse a votazione in quanto fatto proprio da Laconi. Sul dibattito relativo all art. 130 bis cfr. Atti Ass. cost., vol. V, Assemblea plenaria, 3 dicembre 1947,

5 sospendere la seduta 14. Si contrapposero due opposti schieramenti, i medesimi che avevano connotato la seduta della prima Sottocommissione: da un lato, i costituenti di parte monarchica, i quali, ritenendo l articolo pleonastico 15, illiberale 16, palesemente antidemocratico nel fine 17, ridicolo e superfluo 18, richiesero la soppressione dello stesso; dall altro, i costituenti di parte repubblicana, che, pur non escludendo la possibilità di una revisione legale e senza rivoluzione della forma istituzionale, ritennero che con la previsione in Costituzione di un siffatto principio, non sarebbe stata compiuta «solo una solenne dichiarazione di principio, solenne atto politico, ma [ci si sarebbe conformati] alla struttura costituzionale dei testi dei paesi repubblicani» 19. Furono riprese tesi che prevedevano la possibilità di revisionare la forma repubblicana per mezzo di strumenti legali: la revisione in due tempi dell art ; la rimessione della questione istituzionale al corpo elettorale attraverso una consultazione referendaria ai sensi dell art. 75 o attraverso il referendum previsto nella procedura di revisione costituzionale 21, o ancora per mezzo di un referendum istituzionale analogo a quello effettuato il 2 giugno del Per quanto diverse e opposte fossero le argomentazioni addotte da ciascuna parte, entrambe le posizioni sembravano concordare su un punto: che rigidità della Costituzione non potesse confondersi con assoluta immutabilità della forma repubblicana, risultando per un verso ingenuo ogni tentativo di ipotecare l avvenire con un articolo di legge, per l altro superfluo ribadire la definitività della forma repubblicana stante il divieto di revisione. Ciò 14 Il dibattito sull art. 131 si svolse nella seduta pomeridiana del 3 dicembre 1947 (Atti Ass. cost., vol. V, Assemblea plenaria, 4333ss.). Cfr. anche CARULLO, La Costituzione della Repubblica italiana, Milano, 1959, 444 ss. 15 «... in quanto dichiara definitivo ciò che per sua natura già si deve intendere stabile. (...) volere dire nella Costituzione che noi non la riteniamo provvisoria, significa dimostrare la preoccupazione che essa lo sia» (Damiani, Atti Ass. cost., vol. V, Assemblea plenaria, 3 dicembre 1947, 4333). 16 «... perché implicitamente vieta alla volontà popolare di manifestarsi in un determinato modo, nel caso cioè che questa volontà popolare desiderasse nel futuro modificare la forma dello Stato» (Rodi, Atti Ass. cost., vol. V, Assemblea plenaria, 3 dicembre 1947, 4334). 17 «Il suo fine sarebbe di cristallizzare questa forma, di confiscare alle generazioni future la libertà di darsi la forma di reggimento politico che potranno scegliersi; e dico antidemocratico soltanto nella finalità; perché nell effettività non c è legge che possa confiscare questa possibilità ai futuri. Questa legge che, attraverso una sua espressione, pretende la perennità, mi ricorda quella cara amicizia comune della nostra infanzia, il Barone di Münchhausen, che, caduto in una palude col cavallo, appendendosi al codino della sua parrucca, trasse fuori dalla palude sé e il cavallo. E una legge che, essendo per sua natura umana essenzialmente mutevole, con una sua affermazione pretende di diventare immutevole. E troppo chiaro: è veramente un capolavoro di umorismo questa legge, che afferma la propria immutabilità, a mezzo della legge stessa, che è poi mutevole per definizione» (Condorelli, Atti Ass. cost., vol. V, Assemblea plenaria, 3 dicembre 1947, 4335). 18 «Se con una tal frase [la forma repubblicana è definitiva per l Italia] si intendesse esprimere la certezza storica che nessun cambiamento avrà luogo, si farebbe assumere con ciò al legislatore una parte di profeta, che qualcuno non mancherebbe di trovare ridicola. Se, invece, si volesse semplicemente esprimere che la forma repubblicana è definitiva per la nostra Costituzione, essa sarebbe del tutto superflua, perché tale concetto è espresso chiaramente nella seconda proposizione» (Nobile, Atti Ass. cost., vol. V, Assemblea plenaria, 3 dicembre 1947, 4338). 19 Rossi Paolo (Atti Ass. cost., vol. V, Assemblea plenaria, 3 dicembre 1947, 4339). 20 Condorelli e Rossi Paolo (Atti Ass. cost., vol. V, Assemblea plenaria, 3 dicembre 1947, rispettivamente 4336 e 4338). 21 Crispo (Atti Ass. cost., vol. V, Assemblea plenaria, 3 dicembre 1947, 4340). 22 Gronchi (Atti Ass. cost., vol. V, Assemblea plenaria, 3 dicembre 1947, 4339). 5

6 permise alla Assemblea di deliberare la soppressione di ogni riferimento alla definitività della forma repubblicana, e di approvare, a scrutinio segreto 23, con 274 voti favorevoli e 77 voti contrari, la formula, poi trasfusa nell attuale art. 139, «la forma repubblicana non può essere oggetto di revisione costituzionale». 1. Commento L esistenza di limiti al potere di revisione costituzionale. Il problema dei limiti alla revisione costituzionale è intimamente connesso a quello della continuità della carta costituzionale, della idoneità della stessa a protrarre nel tempo la sua validità. Ammettere o escludere l esistenza di argini all esercizio del potere di revisione corrisponde specularmente a escludere la possibilità di revisioni totali della costituzione o ammettere ogni qualunque forma di mutamento costituzionale. Durante i lavori preparatori del testo costituzionale era emersa un opinione trasversalmente diffusa tra i padri costituenti: la concezione del potere di revisione costituzionale come potere costituito, limitato, circoscritto nel suo esercizio entro determinati limiti. Indiscussa era la scelta per la rigidezza - come Mortati la definì 24 - della costituzione, rigidezza che si espresse attraverso la previsione di un procedimento aggravato per l introduzione di mutamenti costituzionali e l affermazione della non revisionabilità della «forma repubblicana». Ciò che però non risultava altrettanto indiscusso riguardava la ricognizione dei limiti alla revisione costituzionale e la loro natura. Se per un verso era condiviso l abbandono della tesi circa la modificabilità continuata, e quasi inavvertita, dello Statuto albertino - e quindi l esigenza che l edificio costituzionale fosse «nelle sue grandi mura definitivo ed [avesse] vita di secoli» -, dall altro si avvertiva la possibilità - che non poteva escludersi a priori - che «potrà essere necessario rimettervi le mani, negli sviluppi, non ancora prevedibili, dei sistemi costituzionali» 25. La dottrina ha cercato, sin dalla entrata in vigore della costituzione, di classificare le varie species di limiti, alla luce di criteri differenti, senza però giungere ad elaborare un unica classificazione. Si può distinguere tra limiti formali e limiti sostanziali, tra limiti testuali e limiti impliciti, e ancora tra limiti assoluti e limiti relativi. 23 La richiesta di votazione a scrutinio segreto, presentata da un nutrito numero di costituenti appartenenti allo schieramento monarchico (Coppa, Fabbri, Lucifero, Russo Perez, Cicerone, Condorelli, Benedettini, Penna Ottavia, Bencivenga, Mazza, Rodi, Miccolis, Abozzi, Venditti, Tumminelli, De Falco, Mastrojanni, Perugi, Fresa, Puoti, Marinaro, Capua e Trulli), fu contrastata sia da sinistra che da destra: i primi, ritenendo indegno che «i rappresentanti costituenti e parlamentari d Italia ( ) nascond(ano) nel segreto di un voto di urna la loro espressione su un argomento fondamentale per l avvenire di questa nostra Repubblica» (Sicignano); e i secondi, ritenendo che il voto segreto impedirebbe di «poter dire domani ai nostri monarchici, ai nostri elettori, chi ha veramente mantenuto l impegno di lealtà nei loro confronti e chi lo ha tradito» e auspicando così il ricorso all appello nominale (Covelli). Ciò non valse a ritirare la domanda di votazione a scrutinio segreto. Cfr. Atti Ass. cost., vol. V, Assemblea plenaria, 3 dicembre 1947, 4341ss. 24 MORTATI, 1972, Relazione di Meucio Ruini in occasione della presentazione del progetto di costituzione all assemblea costituente (I precedenti storici della Costituzione, cit., 160). 6

7 Per limiti formali si intendono quei limiti che riguardano il procedimento cui la revisione deve attenersi per la sua validità. Contrapposti a siffatta specie vi sono i limiti sostanziali, relativi invece al contenuto delle statuizioni che si intendono revisionare. Per limiti testuali (o espressi) si intendono quei limiti che sono esplicitamente formulati nel testo costituzionale, sono pertanto esplicita espressione della volontà del costituente. Per limiti impliciti, invece, si intendono quei limiti che possono essere dedotti da specifiche qualificazioni che accompagnano le statuizioni costituzionali o che possono argomentarsi attraverso una lettura sistematica della costituzione nel suo complesso o di parti di essa. Tali limiti possono, dunque, ulteriormente distinguersi in limiti testuali taciti e limiti non testuali materiali. Infine, per limite assoluto si intende quel limite che non può essere superato se non attraverso il ricorso a forme extragiuridiche e per limite relativo quel limite che può essere superato ma solo ricorrendo a procedure speciali, comunque super-aggravate La «forma repubblicana» come limite testuale con valore relativo. La tesi del ricorso al procedimento referendario (ordinario o eccezionale) e della revisione in due tempi. Il dibattito sul valore assoluto o relativo dei limiti posti all attività di revisione costituzionale - dibattito che interessò la dottrina costituzionalistica italiana nel periodo immediatamente a ridosso della entrata in vigore della costituzione - sottende la questione della impossibilità o possibilità di compiere, per vie giuridiche, talune modificazioni dell ordinamento costituzionale. Non si pone la questione se i limiti alla revisione possano essere superati per via antigiuridica (attraverso una rivoluzione o un colpo di stato), ma se i medesimi possano essere superati attraverso strumenti giuridici, senza in tal modo interrompere la continuità giuridica dell ordinamento costituzionale. Alcuni autori - riprendendo posizioni già emerse duranti i lavori della costituente - ritenevano la sostanziale cedevolezza al potere di revisione di qualsivoglia disposizione costituzionale: nessun limite alla revisione poteva essere descritto in termini di assolutezza, non essendo tale neanche quello della «forma repubblicana» espressamente previsto dall art I limiti all esercizio del potere di revisione erano solo quelli esplicitamente voluti dal legislatore costituente, pur tuttavia superabili attraverso il ricorso a forme legalmente previste. La relatività dei limiti si traduceva nella determinazione di tali forme. Furono sostanzialmente due le argomentazioni poste a fondamento della teoria della esistenza di soli limiti testuali relativi :1) la tesi della necessità di una consultazione popolare, attraverso il ricorso al referendum abrogativo ai sensi dell art. 75 o ad un referendum eccezionale; 2) la tesi della sufficienza di un doppio grado di revisione. Secondo la prima tesi, basata su di una interpretazione a contrario del divieto di cui all art. 139, l articolo doveva essere inteso non nel senso che non potesse mutarsi la forma istituzionale, ma che tale mutamento non potesse avvenire secondo la procedura di cui all art Altre e diverse dovevano essere le modalità del procedimento di revisione della forma repubblicana. 7

8 Posizione minoritaria 26 fu quella di coloro che ritenevano l idoneità della consultazione popolare mediante procedimento referendario. Più diffusa fu invece quella che riecheggiava la proposta avanzata da Gronchi all assemblea costituente, per cui il limite di cui all art. 139 poteva essere superato ricorrendo alle medesime modalità seguite al momento della formazione della costituzione. Alla base di tale assunto stava il valore meramente dichiarativo e ricognitivo dell art La forma repubblicana non poteva essere revisionata attraverso la procedura di cui all art. 138, in quanto essa non era sorta e non esisteva in virtù della Costituzione, ma della decisione presa dal popolo nel referendum istituzionale del 2 giugno del La questione istituzionale era stata sottratta alla competenza dell assemblea costituente, legittimata alla mera registrazione di una decisione già assunta 27. La forma repubblicana, instaurata con un referendum, poteva pertanto essere mutata solo attraverso il ricorso ad un referendum speciale o eccezionale 28 che riproponesse le medesime circostanze che avevano dato vita alla scelta istituzionale della repubblica. In virtù della seconda tesi, l art. 139 non escludeva il ricorso alla procedura di revisione costituzionale, non potendosi ad esso attribuire un valore giuridico superiore a quello di qualsiasi altra disposizione costituzionale 29, ma imponeva al successivo legislatore costituente - che intendesse realizzare una restaurazione monarchica o instaurare una qualunque altra forma istituzionale - un doppio grado di attività normativa: il primo rivolto a eliminare la norma che sanciva l immutabilità della forma repubblicana; il successivo avente ad oggetto la nuova disciplina della materia che era dichiarata intangibile 30. Il costituente, nel dettare l art. 139, avrebbe avuto l intenzione non solo di 26 BON VALVASSINA, «Referendum abrogativo, revisione costituzionale, mutabilità della forma di governo, RDPu, 1949, 92 ss.; ORSELLO, Revisione costituzionale e mutamento istituzionale, RTDP, 1950, 124 ss. 27 «Sfuggendo alla competenza dell assemblea costituente di dichiarare la repubblica, la dichiarazione che l Italia è una repubblica contenuta nella Costituzione non ha alcun valore autonomo e sostanziale e non sostituisce la espressione della volontà popolare. Questa dichiarazione è stata compresa nel testo costituzionale solo per amor di completezza e perché l assemblea costituente aveva il compito di compilare il testo della nuova Costituzione oltre che di emettere norme costituzionali sostantive. Ma come un testo unico non sostituisce le leggi che vi sono comprese, così in questa parte la Costituzione non aggiunge o toglie niente all esito del referendum, e neanche può essere considerata come una conferma legislativa di quell esito» (ESPOSITO, Commento all articolo 1 della Costituzione, RDP, 1948 e ora in ID., La Costituzione italiana, Padova, 1954, 5-6). Nello stesso senso, CERETI, Diritto costituzionale italiano, Torino, 1966, 634 ss.; VIRGA, La revisione costituzionale, CGi, 1948, 120 ss. 28 ESPOSITO, Commento all articolo 1 della Costituzione, cit., 7, il quale parla di «referendum eccezionale disposto con una legge speciale». 29 Ritenevano altresì la mutabilità della forma repubblicana per mezzo del procedimento previsto dall art. 138 coloro che negavano ogni rilevanza giuridica alla disposizione dell art In tal senso, cfr. MONACO, CANSACCHI, La nuova costituzione italiana, Torino, 1948, 105 ss. (i quali però abbandonarono tale posizione nelle edizioni successive); VALENTINI, L art. 139 della costituzione e i principi generali del diritto, in Studi in memoria di L. Rossi, Milano, 1952, 528 ss. 30 BISCARETTI DI RUFFÌA, Sui limiti della revisione costituzionale, in Annali Seminario Università di Catania, III, , 122 ss. e spec («Quando la procedura stabilita dalla costituzione per l emendamento delle sue norme sia stata rispettata, nessun anello della catena della sua continuità giuridica risulterà mancante: nessuno hiatus si sarà, quindi, venuto a formare e l evoluzione delle forme costituzionali avrà potuto svolgersi senza quelle scosse brusche, e sempre dannose, che sono rappresentate dalle instaurazioni di fatto, siano esse antigiuridiche o semplicemente agiuridiche»); CROSA, Diritto costituzionale, Torino, 1955, 440 ss., secondo il quale l art. 139 «può spiegare il suo effetto sull iniziativa della revisione della forma repubblicana 8

9 prevedere come obbligatoria l abrogazione espressa, ma altresì di impedire che la norma la quale operava il mutamento della forma di stato fosse emessa contemporaneamente a quella di abrogazione dell art La relatività dei limiti - e quindi il rigetto della teoria che prevedeva l esistenza di norme costituzionali inderogabili - si fondava perlopiù su argomentazioni di logica giuridica e di carattere pratico degli ordinamenti costituzionali contemporanei: il principio della lex posterior, per cui la norma successiva nel tempo può modificare o abrogare sempre quella precedente di pari efficacia (sul presupposto quindi della pari-ordinazione tra costituzione e legge costituzionale, che venivano annacquandosi l una nelle altre); l esigenza di escludere ogni eccessivo irrigidimento, che avrebbe compromesso l adeguazione della costituzione alle imprevedibili pretese della realtà sociale. Le teorie dei limiti con valore relativo - che sostanzialmente testavano il grado di resistenza dell art. 139 ai procedimenti di revisione - presupponevano una particolare concezione della rigidità costituzionale, ancora distante da quella che si svilupperà negli anni Settanta e che prevale ancora oggi: rigidità nel senso di immodificabilità del testo costituzionale dalle norme legislative ordinarie. La costituzione era solo formalmente rigida, nel senso di modificabile, nel rispetto delle procedure appositamente previste, in tutte le sue parti La «forma repubblicana» come limite testuale con valore assoluto. Critica delle diverse tesi che ammettono l esistenza di limiti testuali con valore relativo. Alle teorie della relatività del limite alla revisione si opposero quelle costruzioni dottrinali che ritenevano al contrario l assolutezza di tali limiti. Se per le prime il limite alla revisione doveva essere solo testuale e relativo, per le seconde poteva essere implicito e assoluto. Se per le prime il limite, seppur espressamente previsto, poteva essere legalmente superato, per le seconde i limiti (espliciti o impliciti che fossero) non potevano essere superati, neanche attraverso le forme previste, dando attuazione, in caso contrario, ad una rottura della continuità costituzionale e alla realizzazione di un nuovo ordinamento giuridico. Alla rigidità formale della costituzione veniva contrapponendosi una rigidità (anche) sostanziale della medesima: un concetto di rigidità che non includeva soltanto la e rendere pertanto incostituzionale qualsiasi legge che tale revisione contempli, ma non può significare che sia inibita l abrogazione pura e semplice dell articolo», dato che essa non si identifica per l oggetto colla revisione della forma istituzionale (pp ); LUCIFREDI, La nuova costituzione italiana: raffrontata con lo statuto albertino e vista nel primo triennio di sua applicazione, Milano, 1952, 214; PERGOLESI, Diritto costituzionale, vol. I, Padova, 1962, 187 ss., il quale, pur ritenendo la necessità del doppio grado di revisione, precisa che l art. 139 potrebbe essere abrogato con legge costituzionale o con referendum popolare, quest ultimo «non (...) giuridicamente necessario, non essendo previsto dalla costituzione; ma (...) politicamente inevitabile in corretto conformismo al referendum istituzionale che instaurò la forma repubblicana» (p. 188). 31 La non contemporaneità dei due interventi normativi avrebbe aperto una fase di riflessione politica sulla forma istituzionale. Tale risultato, di per sé apprezzabile, screditava ogni tentativo di considerare i limiti alla revisione, dato il loro valore relativo, praticamente irrilevanti o addirittura irrazionali, giacché «i medesimi ( ) rappresentano, tuttavia, delle valutabili affermazioni politiche di principio, collegate alla conseguenza giuridica di richiedere un più lungo e complesso procedimento per la loro elusione; durante le cui more di effettuazione l opinione pubblica dell intero Paese avrà modo di assumere, in merito, un più meditato e chiaro atteggiamento» (BISCARETTI DI RUFFÌA, Sui limiti, cit., 165). 9

10 fattispecie della immodificabilità per via legislativa delle disposizioni costituzionali, ma anche quella della immodificabilità di un suo nucleo essenziale, inteso come un insieme di norme non disponibili nella loro obbligatorietà da parte dei destinatari. Punto di partenza per la elaborazione delle teorie della assolutezza dei limiti fu la confutazione delle argomentazioni poste a fondamento delle contrapposte dottrine. Inaccettabile era l opinione di quanti ritenevano l abrogabilità dell art. 139 per mezzo dell ordinario procedimento referendario. Tale tesi, oltre a porsi in palese contraddizione con la volontà dei costituenti di dar vita ad un ordinamento costituzionale rigido (anche solo nel significato più ristretto del termine), non poteva essere accolta per due ordini di motivi. Da un lato, il referendum abrogativo era collocato sotto il titolo dedicato alla formazione della legge, un titolo ben distinto da quello concernente la revisione costituzionale. Dall altro lato, lo strumento referendario nasceva come fonte ablativa, non idonea alla innovazione dell assetto esistente 32. Analoga sorte spettava alla tesi del referendum eccezionale, la cui inaccettabilità dipendeva dal suo richiamarsi ad una situazione eccezionale in cui il popolo era apparso come un organo straordinario precostituente, una situazione però che doveva considerarsi definitivamente esaurita o non più ripetibile. La teoria della revisione a due tempi, che mirava a scindere il momento del mutamento della forma istituzionale in due diverse fasi, tradiva una garanzia solo apparente: se era vero che sopprimere il divieto non era ancora mutare la forma, era vero che il secondo evento (mutare la forma istituzionale) era pur sempre implicito nel primo (sopprimere il divieto) 33. Il dibattito giuspubblicistico sulla efficacia formale del divieto di cui all art. 139 veniva spegnendosi, esauritasi la rilevanza politica che la questione istituzionale aveva assunto con la sua determinazione in una norma costituzionale 34. L attenzione della dottrina italiana andava spostandosi su di una nuova questione, quella del significato e del contenuto da attribuire alla «forma repubblicana». I sostenitori del valore assoluto del limite alla revisione avevano chiara l idea che «contenere il mutamento della costituzione entro certi argini null altro [poteva] significare se non avvertire l esigenza di sottrarre ad esso quelle sue parti considerate essenziali a contrassegnare l ordinamento» 35. Non rilevava che il limite in questione fosse esplicito o implicito, ma che fosse riconducibile a quel nucleo di norme inderogabili, il cui mutamento, per quanto realizzato con le forme previste in costituzione, avrebbe 32 Cfr. MORTATI, 1972, 22, secondo il quale l inadeguatezza del referendum abrogativo al mutamento delle norme costituzionali sarebbe altresì dimostrata «dai casi in cui un abrogazione di tal genere importi l impossibilità di funzionamento degli organi che dovrebbero colmare le lacune lasciate aperte dell abrogazione». Nello stesso senso LUCATELLO, Sull immutabilità della forma repubblicana, RTDP, 1955, «Se l art. 139 è una norma finalistica e strumentale ne deriva che sopprimere in mezzo si risolve nell impedire la realizzazione del fine» (MORTATI, 1972, 24). Analogamente conclude LUCATELLO, Sull immutabilità, VOLPE, 1981, MORTATI, Costituzione (Dottrine generali), in Enc. dir., vol. XI, Milano, 1962, 139 ss. 10

11 determinato una discontinuità costituzionale. In tal senso le teorie della assolutezza dei limiti vengono intrecciandosi con le teorie dei limiti materiali alla revisione 36. Sono sostanzialmente due le matrici 37 da cui derivarono le teorie della inderogabilità della forma istituzionale: una prima che affonda le proprie radici nella combinazione mortatiana tra teoria gradualistica delle fonti e costituzione in senso materiale 38 ; e una seconda che affonda invece le proprie radici nella teoria espositiana per cui tutte le fonti sono originariamente conformate dalla costituzione attraverso una delimitazione delle rispettive sfere di competenza 39. La prima matrice fa leva sostanzialmente su argomentazioni basate sulla necessaria superiorità del potere costituente rispetto al potere di revisione costituzionale, in quanto potere costituito, e deducono tale diversa posizione gerarchica dalla diversità funzionale dei due poteri: alla illimitatezza ed esauribilità del primo si contrappongono la limitatezza e inesauribilità del secondo. Fra costituzione e legge di revisione che sono il prodotto, rispettivamente, dell esercizio del potere costituente e del potere costituito deve ritenersi esistente non tanto una differenza di estensione quanto una differenza di oggetto: mentre la costituzione pone un ordine totale, connotato da un peculiare sistema di valori, la legge di revisione adatta le norme costituzionali via via alle nuove esigenze, senza però alterare - in ciò consiste il limite invalicabile - le linee fondamentali dell insieme 40. Una legge di revisione che contraddicesse o facesse venir meno lo stesso nucleo centrale, non potrebbe considerarsi espressione di un potere costituito, quanto sintomo della già avvenuta trasformazione della costituzione materiale stessa. La seconda matrice fa leva invece sulla idoneità di ciascuna fonte di disciplinare, con il procedimento congegnato per la sua emissione, solo le materie ad essa specialmente assegnate. Tale tesi rigetta i fondamenti della teoria gradualistica delle fonti e della 36 Cfr. MORTATI, Costituzione, cit., 231, secondo il quale dal carattere materiale dei limiti di revisione costituzionale deriverebbe la superfluità della distinzione fra limiti espliciti e impliciti formali e sostanziali: «Ciò perché, da una parte, il carattere di assolutezza del limite non può risultare solo dalla testuale statuizione in tal senso fatta dal costituente bensì dalla interpretazione che di essa deve compiersi alla luce del sistema; e, dall altra, la trasgressione delle forme prestabilite per la revisione può, in determinate circostanze, non fare venire meno la conformità della medesima ai principi dell ordinamento, mentre viceversa il rispetto delle prescrizioni formali non è di per sé sufficiente a far giudicare della conformità di questa ai principi predetti, e quindi a ricondurre le norme che ne sono oggetto sotto il vigore della stessa fonte». 37 Per questa contrapposizione, cfr. DOGLIANI, 2001, Cfr. altresì ALLEGRETTI, Il problema dei limiti sostanziali all innovazione costituzionale, FI, 1994, Possono ricondursi a questa matrice BARILE, La costituzione come norma giuridica, Firenze, 1951, spec. 76 ss.; BARILE, DE SIERVO, 1968, 773 ss. 39 A questo filone vanno ascritti MODUGNO, L invalidità delle leggi, Milano, 1970, 161; ANGIOLINI, Costituente e costituito nell Italia repubblicana, Padova, 1995, 99 ss.; ID., 1997, 313 ss.; PACE, 1993, 4085 ss.; ID., Potere costituente, rigidità costituzionale, autovincoli legislativi, Padova, MORTATI, 1972, 5 ss. L autore riconosce l esistenza di costituzioni che prevedono la possibilità di revisioni totali, differenziandole dalle revisioni parziali. Precisa però che prescrizioni siffatte «derivano da una insufficiente consapevolezza della funzione della costituzione e sono destinate a rimanere inapplicate e inapplicabili. Un mutamento totale, se fa venir meno anche il nucleo centrale caratterizzante una costituzione storica, non può ricollegarsi a questa, non essendo sufficiente all uopo che esso abbia luogo secondo le forme predeterminate da essa. L esperienza storica comprova l esattezza di quanto si afferma e mostra come le revisioni totali siano state sempre rivoluzioni» (p. 14). 11

12 superiorità del potere costituente rispetto ai poteri costituiti 41, ma approda, seppur per il tramite di argomentazioni differenti, alla medesima conclusione cui entrambe le dottrine scartate giungono: l esistenza di limiti materiali ai mutamenti costituzionali. Punto di partenza della concezione espositiana è la individuazione della natura e del contenuto precipuo della costituzione: la costituzione è (e non può che essere) «una specie di legge (con speciale materia) di fronte alla quale vigono quindi tutti i principi generali sulla nascita, vita e abrogazione degli atti legislativi» 42. Contenuto della costituzione, che permette di differenziarla dalla legge, è quello di determinare la forma effettiva di governo dello stato stabilendone il regime; precisare il fine, l estensione e i limiti reali del potere statale; in sostanza, «dettare le basi e le linee maestre dell organizzazione statuale e indicare le direttive della attività statuale» 43. Alla specialità del contenuto delle disposizioni costituzionali corrisponde una specialità del loro atteggiamento, e alla specialità dell oggetto uno specifico limite di ogni disposizione che cerchi di portare innovazioni su tali oggetti. Ne consegue che «non ogni e qualsiasi disposizione contenuta in un testo costituzionale vi soggiace [al limite], ma solo le disposizioni che appartengono alla costituzione per la loro sostanza; che contribuiscono a dare effettivamente allo Stato la sua figura politica, al governo dello Stato la sua particolare forma» 44. Non tutta la costituzione, quindi, ma solo una parte di essa soggiace a limiti assoluti ed insuperabili dal legislatore. Accanto a queste due matrici si pone una terza tesi che muove però da presupposti completamente differenti da quelli delle posizioni precedenti, e cioè da presupposti normativistici. Tale tesi 45, in virtù della concezione della superiorità delle fonti sulla produzione del diritto rispetto alle fonti di produzioni del diritto, afferma la inderogabilità assoluta delle norme sul procedimento richiesto per la revisione: le statuizioni che disciplinano le modalità della revisione stanno logicamente in un gradino superiore ad ogni altra legge di revisione costituzionale. Alla luce delle teorie sulla esistenza di limiti assoluti alla revisione, a prescindere dalle differenziazioni interne, è possibile a questo punto tracciare una bipartizione dei limiti alla revisione, distinguendo tra limiti testuali espliciti (art. 139) e limiti impliciti, questi ultimi ulteriormente scindibili in limiti testuali taciti, limiti non testuali materiali e limiti logici Limite testuale esplicito: il significato del divieto di revisione della forma repubblicana. In corrispondenza con il susseguirsi delle diverse tesi sui limiti alla revisione costituzionale, lo stesso significato della espressione «forma repubblicana» ha subito una evoluzione interpretativa. 41 Sulla critica a questi argomenti v. ESPOSITO, La validità delle leggi, Milano, 1964, 197 ss. 42 Ibidem, Ibidem, 209, nt Ibidem, 210. Precisa in conclusione l autore che «questa tesi non significa che vi siano parti della costituzione che non possono essere modificate in via legale, ed in particolare che il cambiamento di regime dello Stato debba avvenire sempre in forme extralegali e rivoluzionarie, ma solo che non è sufficiente la emanazione di una legge perché il regime sia cambiato, ma occorre ancora che il tentativo di operare il cambiamento abbia successo e che la disposizione sia in grado di tradursi in atto» (p. 211). 45 ROSS, Theorie der Rechtsquellen, Leipzig - Wien,

13 Le teorie volte perlopiù a testare la resistenza del divieto ai mutamenti costituzionali, presupponevano un significato ristretto della formula, determinato in negativo: il divieto di revisione della forma repubblicana doveva essere inteso come divieto di restaurazione monarchica. Ne derivava che i contenuti della forma repubblicana si riducevano «alla elettività e temporaneità dell ufficio del Capo dello stato repubblicano in confronto al diritto personale (...) e al carattere vitalizio del Capo dello stato monarchico» 46. L immutabilità della forma repubblicana implicava dunque anche la non revisionabilità dei principi sottesi al dettato costituzionale degli artt. 83 ss. della costituzione. La riprova di quanto sostenuto veniva poi offerta dalla costituzione stessa. In essa, in cui abbondavano le dichiarazioni di principio, la elettività del capo dello stato non era in nessun luogo dichiarata. Ciò che veniva dichiarato era che l Italia era una repubblica, mentre veniva disciplinato il modo dell elezione del suo presidente (sicché la elettività doveva reputarsi presupposta) 47. Tale significato riduttivo, legato ancora a doppio filo alle origini storiche della carta costituzionale, venne perdendo terreno con l evolversi delle teorie dei limiti materiali alla revisione. Il nucleo «inderogabile» non poteva esaurirsi nella sola elettività e temporaneità del capo dello stato; la forma repubblicana, in quanto espressamente prevista la sua immutabilità, ne costituiva la manifestazione esteriore. Si trattava quindi di non arrestarsi al dato testuale della costituzione, ma di procedere con un attento esame sull effettivo significato di «forma repubblicana» e su quali elementi, in quanto caratterizzanti la repubblica, dovessero assurgere a limite invalicabile. La stessa analisi delle origini storiche della costituzione indusse ad ampliarne il significato, vedendo una inscindibile connessione tra forma repubblicana e carattere democratico di cui all art L attribuzione della decisione della forma istituzionale al popolo - e la sottrazione di ogni competenza in materia all assemblea costituente - indusse a ritenere che tra gli elementi coessenziali della repubblica vi fosse anche il principio di sovranità popolare PERGOLESI, Diritto costituzionale, cit., ESPOSITO, Commento all articolo 1, cit., 3. Nello stesso senso LUCATELLO, Sull immutabilità della forma repubblicana, RTDP, 1955, 746 ss., il quale argomenta tale interpretazione sulla base di due motivi: il primo fa riferimento all art 2 del d.l.l. 16 marzo 1946, n. 98 (atto con cui si stabilì che il mantenimento della monarchia o l instaurazione della repubblica sarebbe stato deciso a mezzo di referendum popolare), il quale, nel disporre che «qualora la maggioranza degli elettori votanti si pronunci in favore della Repubblica, l Assemblea (costituente), dopo la sua costituzione come suo primo atto eleggerà il Capo provvisorio dello Stato...», dimostra «nel modo più evidente che la elettività di tale capo sarebbe stata l essenziale conseguenza della scelta repubblicana»; il secondo fa riferimento al fatto che «l alternativa tra repubblica e monarchia fu proposta al corpo popolare dal citato decreto del 1946 indipendentemente da precisazioni dottrinarie dei due concetti», dovendosi pertanto ritenere presunto quel «significato che il popolo dà correntemente ai nostri tempi al termine repubblica» (p. 747). 48 In proposito si ricordino le parole di Togliatti, secondo il quale «la repubblica non è soltanto il regime che ha cacciato i Savoia; la repubblica è il regime nel quale il popolo è veramente sovrano e la sovranità popolare si manifesta in tutta la vita dello stato» (Atti Ass. Cost., vol. I, Assemblea plenaria, 11 marzo 1947, 329). 49 Sviluppo estremo della tesi indicata fu quella di REPOSO, 1972, 83 ss., il quale, muovendo dall ordinamento costituzionale nel periodo provvisorio, considerò elementi essenziali della forma repubblicana e ricondusse pertanto sotto il manto della immutabilità tutta una serie di principi e istituti 13

14 2.5. Limiti impliciti. Una interpretazione oggi largamente diffusa in dottrina e in giurisprudenza pone, accanto ai limiti desumibili dal collegamento diretto fra l art. 1 e l art. 139 della costituzione, ulteriori limiti sostanziali, che traggono il loro fondamento da basi testuali diverse dall enunciato concernente l irrivedibilità della forma repubblicana, ma che sovente anche ad essa fanno ideale riferimento, laddove si interpreti il termine «repubblica» in senso esteso, comprensivo dell intero impianto del sistema costituzionale, fondato sui principi del pluralismo, della democrazia e della rappresentanza politico-parlamentare, del suffragio universale, della separazione dei poteri, dell inviolabilità dei diritti fondamentali. Tanto le teorie di radice mortatiana (che presuppongono la sussistenza di limiti assoluti alla revisione sulla base di argomenti tratti dalla teoria della Costituzione materiale variamente combinati alla teoria gradualistica), quanto le teorie di radice espositiana (facenti leva sull argomento della competenza riservata della costituzione) ammettono come si è visto in precedenza l esistenza di limiti materiali ulteriori oltre a quello testuale espresso. È opportuno a tale proposito distinguere, tuttavia, tra limiti materiali che sono impliciti in quanto implicitamente ricavabili da altre disposizioni testuali della Carta, e limiti materiali che sono impliciti in quanto deducibili da argomenti di ordine sistematico, non collegabili a specifiche formulazioni del testo della disposizione. Talvolta tale secondo ordine di limiti viene ricondotto, con vari artifici retorici, al 139, sulla base di una lettura fortemente estensiva dello stesso, nel tentativo di trasformarli in limiti espliciti e sottrarli così all aleatorietà cui sono inevitabilmente condannate tutte le teorie che pretendono di fondare l immodificabilità di una disposizione costituzionale su una sua presunta «fondamentalità» autoevidente. Non sembra possibile, tuttavia, sfuggire alla critica di chi ha giustamente osservato come, a forza di ricondurre al disposto del 139 un numero sempre maggiore di presunte violazioni della «forma repubblicana», si finirebbe per subordinare l intero testo costituzionale a quella formula, fino ad arrivare all assurda conclusione che non residuerebbe spazio alcuno per la revisione I limiti testuali impliciti. Nella categoria dei limiti impliciti deducibili dal testo di singole disposizioni costituzionali, possono essere annoverati quelli ricavati dall art. 2 e quello ricavato dall art connessi alla figura del capo dello stato e alla elezione della assemblea costituente (il parlamento in seduta comune, il metodo di elezione indiretta del capo dello stato, il principio dell elettività dell organo competente all elezione del capo dello stato, il principio del suffragio universale e della parità, libertà e segretezza del voto). Un tentativo considerato però eccessivo e artificioso (CERRI, 1991, 5; VOLPE, 1981, 743 ss.). 50 MAZZIOTTI DI CELSO, 1995, 311. Sui problemi di metodo connessi all individuazione in concreto dei singoli limiti materiali impliciti cfr. anche ALLEGRETTI, Il problema dei limiti sostanziali, cit., Non a caso, una parte della dottrina (cfr. PIZZORUSSO, Art. 138, in BRANCA (cur.), Commentario della costituzione, Bologna-Roma, 1981, 722) qualifica come «espliciti» anche tali limiti, sebbene, in tali casi, la costituzione non sottragga esplicitamente alla revisione costituzionale quegli oggetti materiali (diversamente da quanto avviene per la forma repubblicana). 14

15 Nel primo caso, dalla proclamazione della «inviolabilità» dei diritti individuali e collettivi dell uomo si deduce in via generale la irrivedibilità delle disposizioni che li prevedono. Dal momento che l art. 2 implica necessariamente un rinvio ad altre disposizioni che disciplinano i singoli diritti da esso «riconosciuti e garantiti» in via generale, tale dottrina ritiene che tutte quelle norme più specifiche sarebbero a loro volta irrivedibili (in quanto «inviolabili», anche da un eventuale legislatore costituzionale, i diritti da esse disciplinati). Qui il problema consiste essenzialmente nell individuazione dei singoli limiti e dell estensione del vincolo. Ammesso che dall inviolabilità dei diritti di cui all art. 2 possa automaticamente dedursi l «irrivedibilità» delle disposizioni che li disciplinano, si pone una duplice questione: a) quali siano in concreto quei diritti che l art. 2 richiama in generale, e b) in che misura le disposizioni che disciplinano quei diritti siano effettivamente e completamente «irrivedibili». Sotto il primo profilo, una parte della dottrina ritiene che l irrivedibilità riguardi non soltanto i singoli diritti individuali e collettivi espressamente disciplinati dalla costituzione, ma altresì «quei diritti i quali, pur non essendo esplicitamente menzionati nella costituzione, risultano implicitamente tutelati sulla base del sistema di valori che essa fa proprio» 52. Al fine di individuarli in concreto, vengono variamente richiamate le dichiarazioni internazionali contenenti cataloghi di diritti fondamentali, «indipendentemente dal fatto che questi documenti sino o non siano stati recepiti nell ordinamento italiano» 53. Si deve ritenere che, secondo tale impostazione, in tali ultimi casi il divieto di revisione non riguardi specifiche disposizioni costituzionali esistenti, ma costituisca, più esattamente, un divieto a introdurre attraverso leggi costituzionali limitazioni a quei diritti che, sebbene non disciplinati direttamente dalla Costituzione, siano aliunde ricavabili (attraverso il ricorso a quelle dichiarazioni). Altra parte della dottrina, al contrario, estende il limite dell irrivedibilità alle sole disposizioni costituzionali espressamente attuative dell art. 2 (salvo il diverso problema della loro individuazione in concreto su cui la dottrina appare divisa stante che non tutte le disposizioni costituzionali disciplinanti diritti individuali o collettivi sono da tutti e pacificamente ricondotte alla locuzione di cui all art. 2) 54. Sotto il secondo profilo, è in discussione se l intera disciplina dei diritti ritenuti «inviolabili» sia irrivedibile attraverso l adozione di leggi costituzionali, ovvero se oggetto dell irrivedibilità sia soltanto la proclamazione dei diritti medesimi, stante la possibilità di una nuova e diversa disciplina dei contenuti specifici (e dei limiti) di tali diritti. Secondo parte della dottrina, infatti, non ogni «revisione» equivale necessariamente a «violazione», per cui non ogni modifica delle disposizioni concernenti diritti «inviolabili» 52 PIZZORUSSO, Op. ult. cit., 72, che riprende un argomento già utilizzato da MORTATI, 1982, 30 ss.; cfr. altresì VALENTINI, Linementi di uno studio sui principi istituzionali, Milano, 1957, 59 ss. GROSSI P.F., Introduzione a uno studio sui diritti inviolabili nella costituzione italiana, Padova, 1969, 34-35, PIZZORUSSO, Op. ult. cit., Cfr. sul punto, con diverse sfumature, PACE, La libertà di riunione nella Costituzione, Milano, 1967, , e, amplius, Problematica delle libertà costituzionali, Padova, 2003, 3 ed., 41 ss.; GROSSI, Op. ult. cit., 94 ss. CICCONETTI, 1989, 153, pur negando valore di limite assoluto o relativo alla revisione costituzionale all art. 2, collega quest ultimo alle sole disposizioni costituzionali racchiuse negli artt. 13, 14, 15 e

16 sarebbe da considerare, di per sé, inammissibile 55. Si tratta a questo punto di individuare il c.d. «nucleo essenziale» irrivedibile di ciascuno dei diritti inviolabili. Senza poter affrontare in questa sede la complessa questione dell individuazione del contenuto essenziale dei diritti (su cui si rinvia al commento all art. 2), si sottolinea che non univoche sono le conclusioni raggiunte in dottrina in merito all ascrivibilità di questo o di quel diritto alla categoria di cui all art. 2. In particolare, mentre per alcuni autori sarebbero da considerare inviolabili sia i diritti generali che quelli speciali 56, ossia tanto i tradizionali diritti dell uomo e del cittadino quanto quelli che qualificano i rapporti etico-sociali ed economici 57, per altri autori questi ultimi diritti sarebbero da espungere dalla categoria dell inviolabilità (e, si deve dunque dedurre, dell irrivedibilità costituzionale), in quanto eccessivamente sovraccarichi di «socialità», che li renderebbe troppo dipendenti dalla conformazione che di essi è in grado di dare il pubblico potere 58. Quanto poi alla individuazione del nucleo irrivedibile dei singoli diritti, parte della dottrina ritiene non suscettibili di revisione quelle parti delle disposizioni costituzionali che contengono la disciplina «sostanziale» del diritto, mentre estranee al divieto di revisione sarebbero quelle parti delle disposizioni che disciplinano nel dettaglio le modalità di esercizio dei singoli diritti, senza intaccarne l essenza 59. Altri autori, sulla base della corretta osservazione che non è facile distinguere, all interno della disciplina del diritto, ciò che è essenza o sostanza e ciò che è modalità di esercizio (le due cose tendendo spesso a coincidere o comunque a compenetrarsi), e sulla base della constatazione che i diritti tendono a modificare il proprio significato (e dunque anche i limiti e le modalità della propria tutela) per effetto dell evoluzione della società e delle nuove esigenze che essa incarna, contestano l idea che il nucleo sostanziale di un diritto non possa essere altro che «quello risultante da una determinata disciplina costituzionale, appunto quella in vigore e, come tale, presuntivamente irrivedibile» 60. Sulla base di tale obiezione è stata elaborata una diversa ricostruzione del nucleo irrivedibile dei diritti riconosciuti come «inviolabili». Secondo tale impostazione, sarebbe da considerare irrivedibile «quell a priori ideale che è racchiuso nel contenuto [del diritto], cioè il suo valore» 61. In altre parole, il nucleo irrivedibile dei diritti inviolabili non coinciderebbe affatto con la formulazione linguistica (o con una parte della formulazione linguistica) attraverso cui essi sono positivamente disciplinati nel testo costituzionale. La violazione del divieto di revisione non deriverebbe dunque da qualsiasi modificazione della attuale disciplina di tali diritti, ma soltanto da una riforma che pretendesse di comprimerne o sopprimerne il «contenuto di valore» (sia che ciò avvenga espressamente, attraverso una modifica del testo, sia che 55 PACE, La libertà di riunione, cit., 155 s.; CICCONETTI, 1989, 153 ss. Contra, GROSSI, Op. ult. cit., 94 ss. 56 Secondo la categorizzazione proposta da BALDASSARRE, 1989, 23 ss. 57 Cfr. ancora BALDASSARRE, 1989, 35 s., per il quale i diritti economico-sociali sarebbero sottratti alla revisione costituzionale «nel senso della ineliminabilità degli specifici principi ordinatori e della immodificabilità del tipo del loro rapporto reciproco». 58 Cfr. sul punto LUCIANI, L produzione economica privata nel sistema costituzionale, Padova, MORTATI, Istituzioni di diritto pubblico, Padova, 1976 (11), 1039; ID., 1972, 406; BARILE, Diritti dell uomo e libertà fondamentali, Bologna, 1985, 53 s. 60 BALDASSARRE, 1989, BALDASSARRE, 1989, 37 (corsivo non testuale). 16

17 ciò sia il risultato implicito di una revisione avente apparentemente tutt altro oggetto) 62. Le perplessità che tale impostazione può suscitare riguardano essenzialmente l estrema latitudine della discrezionalità che, a ragionare in questo modo, verrebbe lasciata al giudice costituzionale, arbitro insindacabile della avvenuta violazione del divieto di revisione, al quale spetterebbe interpretare di volta in volta il «contenuto di valore» raggiunto, sulla base dell evoluzione del contesto sociale, dal singolo diritto costituzionale «inviolabile» oggetto di revisione. Con ciò non si vuole tuttavia sottacere le difficoltà che, a seguire la tesi apparentemente più aderente al testo del divieto di revisioni restrittive della disposizione contenente la garanzia del diritto, si incontrerebbero nella valutazione in concreto se una determinata revisione costituzionale abbia operato una restrizione della disciplina sostanziale del diritto, o soltanto delle modalità di esercizio dello stesso. O se costituisca una modificazione ampliativa o restrittiva (o restrittiva nella misura in cui intenda essere ampliativa di un altro diritto inviolabile). È evidente che la discrezionalità affidata al giudice costituzionale non sarebbe inferiore (come non lo è mai, in ogni caso in cui alla Corte venga richiesto di operare bilanciamenti tra diritti costituzionali potenzialmente contrapposti). L altro limite testuale implicito individuato dalla dottrina riguarda l art Ragionando a contario, dalla disposizione secondo cui «si può con legge costituzionale, sentiti i Consigli regionali, disporre la fusione di Regioni esistenti o la creazione di nuove Regioni con un minimo di un milione di abitanti, quando ne facciano richiesta tanti Consigli comunali che rappresentino almeno un terzo delle popolazioni interessate, e la proposta sia approvata con referendum dalla maggioranza delle popolazioni stesse», viene ricavato che con legge costituzionale non si può disporre la creazione di nuove Regioni, laddove la loro popolazione fosse inferiore a un milione di abitanti 64. Si tratta, come si può notare, di un limite di importanza assai marginale, la cui violazione, a detta degli stessi autori dai quali è stato individuato, non sarebbe certo in grado di «recare come suo effetto lo stravolgimento della forma di stato attualmente operante in Italia» 65. In ogni caso, se si segue la tesi per cui la legislazione costituzionale è gerarchicamente subordinata alla Costituzione, da cui discende la sussistenza di limiti assoluti alla revisione, anche tale limite non potrebbe ritenersi aggirabile, come pretendono invece i fautori della tesi 62 Sotto tale profilo, non conterebbe più accertare che una certa revisione abbia introdotto taluni limiti all esercizio di singole libertà individuali, attraverso modifiche testuali agli artt Cost. Ciò che conterebbe sarebbe accertare se tali modifiche abbiano comportato una menomazione, o al contrario una migliore garanzia, del «contenuto di valore» ritenuto intangibile dei singoli diritti (cfr. ancora BALDASSARRE, ivi, 37, che propone l esempio di una revisione costituzionale diretta a meglio tutelare la libertà personale dalle più moderne forme di intrusione consentite dallo sviluppo dell elettronica e dell informatica, la quale in nome del «contenuto di valore» ascritto alla libertà personale potrebbe legittimamente introdurre correzioni e integrazioni alle attuali disposizioni poste a garanzia delle libertà costituzionali). Cfr. altresì LUCIANI, I diritti fondamentali come limiti alla revisione della Costituzione, in ANGIOLINI (cur.), Libertà e giurisprudenza costituzionale, Torino, 1992, Tale disposizione non è stata modificata nella sua formulazione testuale dalla riforma costituzionale del 2001 concernente il titolo V della costituzione, quasi a voler confermare la tesi della sua irrivedibilità. 64 Cfr. sul punto PIZZORUSSO, Art. 138, cit. 722 s. 65 PIZZORUSSO, Op. ult. cit.,

18 dell assenza di qualsiasi limite realmente «assoluto», attraverso una previa modifica del testo della disposizione costituzionale, cui segua una diversa modalità di creazione di nuove regioni I limiti non testuali materiali Ancora più opinabile è l individuazione dei singoli limiti non testuali di ordine materiale. La sussistenza di tale genere di limiti presuppone, come chiarito sopra, non soltanto che si sia risposto affermativamente alla questione circa la sotto-ordinazione delle leggi costituzionali rispetto alla Costituzione, ma anche a quella circa la possibilità di dedurre l esistenza di limiti non soltanto dal testo variamente interpretato delle singole disposizioni costituzionali, ma più in generale dal contesto costituzionale complessivo. È a questo genere di limiti che si riferiva Mortati, quando modificando una sua precedente posizione contraria al controllo di legittimità costituzionale delle leggi di revisione riteneva taluni principi costituzionali (da lui stesso qualificati come «supremi») immodificabili in quanto espressione della Costituzione materiale caratteristica del nuovo stato italiano disegnato dal costituente 66. È lo stesso autore a precisare che, al di là del limite espresso concernente l immodificabilità della forma repubblicana, ancorché interpretato estensivamente, altri limiti sarebbero desumibili dal «complesso di principi che caratterizzano il nuovo Stato italiano» 67. Ciò comporta tuttavia, come è stato correttamente rilevato, «un accurata indagine del nucleo essenziale di una determinata costituzione, della somma dei fini e delle correlative strutture organizzative che la caratterizzano» 68. Da ciò l estrema varietà (per non dire vaghezza) delle conclusioni cui sono giunti i diversi autori, nella ricerca dei singoli limiti e nell argomentazione circa la loro giustificazione 69. Da ciò, soprattutto, una dilatazione degli effetti di tale indagine 70, la quale è risultata particolarmente significativa in occasione del messaggio alle camere del 1991, con cui il Presidente della Repubblica Cossiga accese un nutrito dibattito circa le singole disposizioni della costituzione che potevano essere effettivamente modificate attraverso il ricorso all art. 138 (che a suo parere erano assai scarse, a riprova della necessità di pervenire alla da lui auspicata grande riforma senza fare ricorso al procedimento di revisione, bensì con il ricorso ad una assemblea costituente eletta ad hoc) Cfr. MORTATI, Lezioni di diritto costituzionale italiano e comparato, Padova, 1960, 334 ss. Precedentemente lo stesso autore aveva negato la sottoponibilità delle leggi costituzionali al controllo del giudice delle leggi (MORTATI, Sul controllo di costituzionalità delle leggi costituzionali, in FP, 1949, IV, 21 s.). Per una ricostruzione di tale dibattito cfr. DOGLIANI, 1999, 305 ss. 67 MORTATI, 1972, BARILE, DE SIERVO, 1968, Un ottima ricostruzione delle quali, specie in ordine ai possibili limiti riconducibili alla parte «organizzativa» della costituzione, è quella presentata da ZANON, 1998, 1891 ss. (spec. 1893, nota 7). 70 Che rischia di finire per riflettere le mere preferenze soggettive di ciascuno di coloro che esprime in proposito un opinione (rischio opportunamente segnalato da ZANON, 1998, 1901 ss., il quale sottolinea come «lungi dal prestarsi ad elencazioni d occasione, la identificazione dei principi supremi dovrebbe invece essere frutto del contributo costante di un diritto costituzionale scientifico-giurisprudenziale»). 71 Il messaggio è pubblicato in GiC, 1991, 3343 ss. Per il dibattito che ne è seguito in dottrina cfr. ivi, 3209 ss. 18

19 (segue) Le precisazioni della giurisprudenza costituzionale. È soltanto con la sentenza n. 1146/1988 che la corte costituzionale ha espressamente riconosciuto che le leggi approvate ex art. 138 (sia le leggi di revisione propriamente dette, sia le «altre leggi costituzionali») possono essere sottoposte a giudizio di costituzionalità per vizi materiali. Con tale decisione la corte ha affermato che «la costituzione italiana contiene alcuni principi supremi che non possono essere sovvertiti o modificati nel loro contenuto essenziale neppure da leggi di revisione costituzionale o da altre leggi costituzionali». Non soltanto, dunque, la corte può sottoporre a sindacato le leggi approvate ex art. 138 che violano il limite espressamente posto dalla costituzione all art. 139, ma allo stesso sindacato possono altresì essere sottoposte le leggi costituzionali che violano «i principi che, pur non essendo espressamente menzionati fra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono all essenza dei valori supremi sui quali si fonda la costituzione italiana» 72. Ciò significa che, secondo la corte, non solo sono configurabili limiti alla revisione costituzionale, ma che tali limiti sono assoluti, nel senso che qualunque intervento del legislatore costituzionale che pretendesse di superarli sarebbe sanzionato con la dichiarazione di illegittimità costituzionale del suo prodotto. Già in decisioni precedenti il giudice delle leggi aveva fatto applicazione di tale criterio, pur non enunciandolo espressamente, quando aveva ammesso la sindacabilità di fonti dotate di una particolare copertura costituzionale, idonea a consentire loro di derogare al testo della costituzione (come la legge di esecuzione del concordato 73, le norme di diritto internazionale di origine consuetudinaria 74, le norme dei trattati comunitari 75 ). In altre decisioni, poi, la corte era intervenuta sulle norme (di rango costituzionale) dello statuto regionale siciliano concernenti le competenze dell alta corte per la regione siciliana, dichiarandone l illegittimità costituzionale. Ma in tali casi la corte era apparsa assai prudente, se non riluttante, a esplicitare le ragioni che consentivano tale sindacato, vale a dire la possibilità di configurare un vizio di legittimità costituzionale nel contrasto tra una legge costituzionale (quale è lo statuto siciliano) e una norma della costituzione 76. Il riconoscimento della sindacabilità delle leggi costituzionali per violazione dei «principi supremi», se da un lato rappresenta un momento di svolta nel dibattito sulla sussistenza di limiti di ordine materiale alla revisione, dall altro lato non risolve il quesito di fondo, riguardante l estensione e l individuazione in concreto di tali principi. Se da un lato, infatti, la corte afferma che esistono principi costituzionali non modificabili anche al di là dei c.d. limiti espressi, vale a dire anche fuori dalle potenzialità interpretative dell art. 139, dall altro lato non fornisce criteri univoci sui quali basarsi per ricostruire un possibile catalogo di tali principi. Nel corso degli anni, la corte ha utilizzato la locuzione «principi 72 Punto 2.1 del considerato in diritto. 73 Cfr. Corte cost. n. 30, 31 e 32/1971, 12 e 195/1972, 175/1973, 1/1977, 16/1978, 16 e 18/ Cfr. Corte cost. n. 48/ Cfr. Corte cost. n. 183/1973 e 170/ Cfr. Corte cost. n. 38/1957 e 6/1970. Vedi sul punto le osservazioni di DOGLIANI, 1990, 776 s., il quale opportunamente notava come la Corte avesse preferito, nelle citate occasioni, utilizzare argomenti riconducibili, anziché al criterio gerarchico, a quello cronologico. 19

20 supremi» in riferimento a una vasta serie di norme della costituzione, ma non sempre è chiaro se l uso che è stato fatto di tale locuzione sia stato consapevole, se cioè il giudice costituzionale intendesse sempre, nell utilizzare quei termini, sottrarre tali norme alla revisione. Dalla lettura della giurisprudenza costituzionale si ricava che costituirebbero principi supremi la sovranità popolare 77, l ordinamento democratico (benché non sia ben chiaro cosa ciò esattamente significhi in termini di singole disposizioni costituzionali) 78, il principio di uguaglianza 79, il principio di unità della giurisidizione 80, il diritto di difesa giurisdizionale 81, il principio di laicità dello stato (ovviamente nella declinazione che dello stesso è stata fornita dalla stessa giurisprudenza costituzionale) 82, nonché una serie di diritti variamente riconducibili alla categoria dei diritti «inviolabili» ex art. 2 cost Il c.d. limite logico. L esistenza di un limite logico alla revisione costituzionale è sostenuta da chi, su premesse normativistiche, afferma che le norme sulla revisione costituzionale (cioè, nell ordinamento costituzionale italiano, l art. 138) si porrebbero sempre, rispetto alle altre norme costituzionali, come un limite tacito insuperabile 84. Poiché, appunto in prospettiva normativistica, ogni norma trova le sue condizioni di validità in una norma di grado superiore, mentre nessuna norma può regolare le condizioni della propria validità 85, e poiché la validità della costituzione non può ritenersi fondata su se stessa, bensì su una Grundnorm la cui validità può essere soltanto logicamente presupposta, è da escludere che le norme disciplinanti le modalità di produzione (e modifica) di una norma costituzionale possano essere di pari grado rispetto alle norme prodotte (o modificate). La conclusione è che l art. 138, inteso come fonte sulla produzione delle norme di rango costituzionale, non possa essere modificato attraverso la propria applicazione, in quanto logicamente superiore, in termini gerarchici, a tutte le norme prodotte attraverso di esso (vedi anche il commento all art. 138). La tesi rossiana secondo cui il 138 sarebbe una super-norma insuscettibile di revisione attraverso la sua applicazione è stata sottoposta a molteplici critiche. Una di esse 86 insiste sulla considerazione che lo stesso 138 trae il suo fondamento da quello stesso principio di 77 Corte cost. n. 18/1982 e n. 571/ Corte cost. n. 30/ Corte cost. n. 101/1965 e 49/ Corte cost. n. 30/ Corte cost. n. 18/1982 e 232/ Corte cost. n. 203/1989, 259/ Come il diritto alla libertà e segretezza delle comunicazioni (Corte cost. n. 366/1991), il diritto all identità personale e sessuale (Corte cost. n. 176/1988 e 161/85), la protezione dei diritti inalienabili della persona umana (Corte cost. n. 183/73, 170/84, 232/89), il diritto alla salute (Corte cost. n. 307 e 455/1990), il diritto al lavoro (Corte cost. n. 45/1965 e 108/1994), la protezione della famiglia (Corte cost. n. 181/1976), la tutela dell ambiente (Corte cost. n. 459/1989). Cfr., per una disamina analitica di tale giurisprudenza, MAZZIOTTI DI CELSO, 1996, 309 ss.; per un estensione della ricerca alla giurisprudenza costituzionale concernente possibili limiti assoluti alla revisione della parte organizzativa, ZANON, 1998, 1907 ss. 84 ROSS, Theorie, cit., 360 s.; ID., Sull autoriferimento e su un «puzzle» nel diritto costituzionale, in FEBBRAIO, GUASTINI (cur.),critica del diritto e analisi del linguaggio, Bologna, 1982, 232 ss. 85 Si tratta di quello che Ross chiama principio della inammissibilità delle auto-obbligazioni normative. 86 Per una disamina analitica delle quali si rinvia a CICCONETTI, 1996, 150 ss. 20