SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA. Vista la legge 5 giugno 2003, n.131, recante disposizioni per l adeguamento

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1 SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER LA CAMPANIA Nelle adunanze del 9 e 16 marzo 2006 Del./Par. n. 8/2006 Composta dai seguenti magistrati: Dr. Vittorio Zambrano Dr. Francesco Amabile Dr. Raffaele Del Grosso Dr. Corradino Corrado Dr. Francesco Uccello Dr. Laura Cafasso Presidente Consigliere relatore Consigliere Consigliere I Referendario Referendario Visto l art.100, comma 2, della Costituzione; Vista la legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Vista la legge 5 giugno 2003, n.131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3; Visto il T.U. delle leggi sull ordinamento della Corte dei conti, approvato con R.D. 12 luglio 1934, n e successive modificazioni ed integrazioni; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti e successive modificazioni e integrazioni; Visto il regolamento 16 giugno 2000 per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti;

2 Vista la nota n.4352 in data 8 settembre 2005, con la quale il Sindaco del Comune di Pago Veiano (BN) ha inoltrato richiesta di parere a questa Sezione ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131; Viste le ordinanze presidenziali n.4 e 5/2006, con le quali il quesito proposto è stato deferito all esame collegiale della Sezione; Udito il relatore, Consigliere Francesco Amabile; PREMESSO: Con la nota sopra indicata il Sindaco del Comune di Pago Veiano (BN) ha formulato il seguente quesito: Con sentenza n. 96/05 la Corte di Cassazione ha affermato il seguente principio: <<in base alla legge 36/94, il servizio di depurazione delle acque reflue costituisce un servizio pubblico irrinunciabile, che gli Enti gestori sono tenuti a istituire per legge. In forza dell'art. 14 della legge stessa gli utenti, anche potenziali, sono chiamati a contribuire tramite il versamento di un apposito canone sia alle sue spese di gestione ordinaria che a quelle di installazione e di completamento, comprese quelle per il collegamento fognario delle singole utenze. Il canone per il servizio di depurazione delle acque reflue è dovuto indipendentemente non solo dall'effettiva utilizzazione del servizio, ma anche dalla istituzione di esso, o dell'esistenza dell'allacciamento fognario ad esso della singola utenza>>. Il Consorzio Alto Calore Servizi, di cui questo Comune è socio, con apposita nota, ha invitato l'ente ad emanare apposito provvedimento in cui sia data precisa disposizione se emettere o non, in virtù della predetta sentenza, la fattura relativa al canone o diritto dì fognatura e al canone di depurazione per quei contribuenti che non risultano allacciati alla pubblica fognatura. Attesa la complessità della materia e il susseguirsi di sentenze anche con diverso orientamento, si chiede a codesto ufficio, al fine di non procurare danno all'ente e prima di emettere eventualmente il provvedimento richiesto dall'alto Calore, di conoscere: a) se il canone o diritto di fognatura sia dovuto dalla generalità dei contribuenti anche se non allacciati alla pubblica fognatura; b) se il canone o diritto di depurazione sia dovuto dalla generalità dei 2

3 contribuenti anche se non allacciati alla pubblica fognatura; c) se il canone di depurazione sia dovuto anche nel caso in cui i cittadini provvedano direttamente alla depurazione delle fosse settiche, e previa acquisizione di fatture e altra documentazione probatoria.. CONSIDERATO In via preliminare va, nell ordine, accertata l ammissibilità della richiesta di parere in relazione sia al mancato inoltro della stessa tramite il Consiglio delle autonomie locali che alla legittimazione del soggetto proponente e al contenuto oggettivo del quesito. Con riferimento al primo profilo, premesso che l art.7 - comma 8 - della legge n. 131/2003 prevede che gli enti locali possono chiedere pareri in materia di contabilità pubblica alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti di norma, tramite il Consiglio delle autonomie locali, la Sezione non ravvisa motivi per discostarsi dall orientamento sin qui seguìto, nel senso che, nelle more della istituzione nella Regione Campania del Consiglio delle autonomie locali, nulla impedisce agli enti territoriali di avanzare ugualmente e direttamente le richieste di parere per mezzo dell Organo di rappresentanza esterna, e ciò non soltanto perché la disposizione citata non prevede tale tramite come essenziale ma solo come di norma, e soprattutto per la necessità di non frustrare sul nascere l attuazione della nuova funzione deferita alla Corte nell interesse delle collettività locali. Sotto il profilo soggettivo, la richiesta è ammissibile in quanto proposta dal soggetto istituzionalmente posto al vertice dell organizzazione del Comune, legittimato ad esprimere la volontà dell Ente verso l esterno. Difatti, per l art. 50 del T.U. n.267/2000 il Sindaco è l organo responsabile dell amministrazione del Comune ed è il rappresentante dell Ente. Come precisato in premessa, la richiesta di parere ha per oggetto l interpretazione di norme relative all applicazione delle quote di tariffa per i servizi di fognatura e di depurazione delle acque reflue e cioè l acquisizione di entrate dell ente locale, che attiene alla tradizionale e primaria materia della contabilità pubblica ; essa rientra dunque nella funzione consultiva 3

4 tipica intestata alla Corte. Questa però, proprio in quanto attribuita ad un organo collocato in posizione di indipendenza rispetto all articolazione dello Stato comunità, va limitata all astratta interpretazione dei principi che regolano la fattispecie, onde evitare interferenze con le funzioni che altri Uffici ed organi della Corte potrebbero essere chiamati a svolgere con riferimento al caso concreto. (Procura regionale, Sezione giurisdizionale regionale). Nel merito, occorre premettere che per la raccolta, l allontanamento, la depurazione e lo scarico delle acque di rifiuto, la legge 10 maggio 1976, n. 314 ( legge Merli), recante norme per la tutela delle acque dall inquinamento, stabilì, in favore degli enti gestori dei relativi servizi, il pagamento di un canone o diritto da parte degli utenti (art.16), determinato sulla base di apposita tariffa formata dalla somma di due parti, corrispondenti rispettivamente al servizio di fognatura e a quello di depurazione. La parte relativa al servizio di depurazione era dovuta dagli utenti del servizio di fognatura se nel comune era in funzione l impianto di depurazione centralizzato, anche se lo stesso non provvedeva alla depurazione di tutte le acque provenienti dagli insediamenti civili (art.17). Per consolidata giurisprudenza il canone di fognatura e depurazione delle acque reflue, secondo la disciplina vigente anteriormente all entrata in vigore del D.Lgs. n. 258/2000 (3 ottobre 2000), aveva natura di entrata tributaria e specificamente di tributo comunale ( cfr., ex plurimis, Cass., Sezioni unite, , n. 1087); ciò, nonostante che la legge 5 gennaio 1994, n. 36 (c.d. legge Galli), recante disposizioni in materia di risorse idriche, avesse inteso trasformare le relative entrate in corrispettivi di diritto privato, stabilendo all art.13, comma 1, che: " la tariffa costituisce il corrispettivo del servizio idrico (integrato) come definito dall art.4, comma 1, lettera f " (e cioè " l insieme dei servizi pubblici di captazione, adduzione e distribuzione di acqua ad usi civili, di fognatura e di depurazione delle acque reflue ").Ed infatti, a causa di difficoltà applicative successivamente insorte, solo a partire dall entrata in vigore del citato D.Lgs. n. 258/ e cioè dal 3 ottobre il canone avrebbe dovuto 4

5 acquisire natura di corrispettivo, pur qualificato quota di tariffa, ai sensi degli articoli 13 e seguenti della legge medesima. Un applicazione generalizzata del principio avrebbe comportato che tutte le entrate del servizio idrico integrato, ancorché articolate in tre segmenti (adduzione di acqua ad usi civili, convogliamento nella fognatura pubblica, depurazione dei reflui), una volta acquisita la natura di tariffa, fossero regolate uniformemente, secondo le norme di diritto privato concernenti i rapporti corrispettivi; ma la legge (d.lgs.n.152/1999) che in tal senso ha disposto per i proventi dell acqua potabile, ha disciplinato invece la corresponsione della quota di tariffa relativa ai servizi di fognatura e di depurazione alla stregua delle entrate di natura tributaria, e cioè quale contributo di scopo, prescindendo da qualsiasi correlazione col servizio reso. Ciò in quanto viene fatto obbligo all utente di pagare detta quota di tariffa indipendentemente dalla possibilità di utilizzare il servizio, come accade nei casi ( non infrequenti ) in cui i Comuni sono finanche privi dell impianto di depurazione ovvero questo, pur esistente, risulti inattivo. Difatti, con l entrata in vigore del D.Lgs. n.152/1999 il servizio di depurazione è divenuto obbligatorio, anche se collegato a tempi e modalità di attuazione non immediati. L art. 14 della legge 5 gennaio 1994, n. 36 dispone, infatti, al primo comma, che: "la quota di tariffa riferita al servizio di pubblica fognatura e di depurazione è dovuta dagli utenti anche nel caso in cui la fognatura sia sprovvista di impianti centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi. I relativi proventi vanno accantonati in apposito fondo vincolato alla realizzazione e alla gestione delle opere e degli impianti centralizzati di depurazione". Sulla base del dato testuale di legge va pertanto affermato, in conformità a quanto sancito anche dalla Corte di Cassazione nella richiamata sentenza n.96/2005, l obbligo di corrispondere la quota di tariffa sia per la fognatura che per la depurazione indipendentemente dall esistenza, sul territorio comunale, dell impianto centralizzato di depurazione, essendo i 5

6 relativi proventi finalizzati, in caso di mancanza o di inattività, proprio alla realizzazione e/o messa in funzione dell impianto. Ai primi due quesiti del Comune di Pago Veiano va dunque data risposta affermativa circa la debenza del canone, sia di fognatura che di depurazione, per la generalità dei contribuenti in esso Comune residenti. Ma il Comune ha posto anche un terzo quesito, concernente la sussistenza o meno di tale obbligo anche a carico di coloro che, per fatti indipendenti dalla loro volontà, non sono allacciati alla fognatura pubblica e che, per tale motivo, provvedono alla raccolta delle proprie acque reflue mediante scarico in fosse biologiche o comunque a mezzo di invasi diversi dalla rete fognaria pubblica. La questione non è peregrina, come sta a dimostrare l ampio contenzioso instaurato presso i giudici di merito, specie nel periodo successivo al 3 ottobre 2000, data prevista per l avvio del nuovo sistema di contribuzione tariffaria, e le non poche sentenze in cui è stata affermata la responsabilità dei Comuni per mancanza della prestazione e per grave inadempimento nell espletamento del servizio pubblico di che trattasi. Invero, è da evidenziare che il Ministero delle Finanze, con circolare del Dipartimento delle Entrate n. 177/E in data 5 ottobre 2000, ha ritenuto che la quota di tariffa relativa al servizio di depurazione è dovuta, anche nelle more dell'attuazione del relativo servizio, "da parte di coloro che sono allacciati alla pubblica fognatura, circostanza che costituisce pur sempre il presupposto per richiedere il canone ", precisando inoltre che, in caso contrario, è dovuto solo il pagamento della quota di tariffa relativa al servizio di depurazione, che, ovviamente, è a carico di colui che effettua il trasporto dei rifiuti". Una diversa soluzione infatti equivarrebbe ad imporre due volte il pagamento della tariffa relativa alla depurazione: la prima volta, sotto forma di importo da corrispondere a colui che provvede alla raccolta delle acque dalle fosse biologiche; la seconda, come quota di canone o diritto da pagare al Comune. 6

7 In conclusione, stando all interpretazione ministeriale, la parte di tariffa relativa al canone di fognatura sembrerebbe legata all allaccio alla rete fognaria pubblica; quella relativa alla depurazione,invece, sarebbe sempre dovuta, anche se la fognatura pubblica è priva di impianti centralizzati di depurazione o questi siano temporaneamente inattivi. Quest ultima tuttavia va corrisposta dai soggetti che provvedono al prelievo dei rifiuti dalle fosse settiche e al loro scarico negli impianti pubblici di depurazione. Tale interpretazione ha trovato sostanziale consenso in dottrina, ove si è affermato che "il presupposto del prelievo è costituito dall allacciamento diretto alla rete fognaria pubblica", intesa come il "sistema di condotte per la raccolta e il convogliamento delle acque reflue urbane" (cfr. Guida normativa per l Amm.ne locale 2003, pag. 1419). Sembrerebbe pertanto che coloro i quali non sono in alcun modo collegati alla rete fognaria pubblica non siano soggetti alla relativa quota di tariffa e neppure sono tenuti a versare (almeno direttamente al gestore unico del servizio integrato) la quota di depurazione, qualora provvedano allo svuotamento delle fosse biologiche o di altri invasi a mezzo di privati che svolgono tale attività con propri mezzi ; ciò in quanto il Comune non potrebbe richiedere alcun pagamento per un servizio di fognatura non reso, né imporre per una seconda volta il pagamento della tariffa relativa alla depurazione, già versata dal privato operatore. Nello stesso senso si è recentemente espresso, in parte qua, (ossia per quanto concerne il solo canone di depurazione) il Ministero dell Ambiente e della Tutela del territorio con parere in data ( protocollo n. GAB/7756/BO1 ), nel quale si legge, tra l altro, che se è vero che alla quota di tariffa per la depurazione, nel caso di mancanza del relativo servizio, va riconosciuta la natura di tributo è altresì innegabile che non si possa incorrere nel paradosso della doppia imposizione, laddove l utente non allacciato a pubblica fognatura provveda, come imposto dalla legge, alla depurazione dei propri reflui, usufruendo del servizio di depurazione per mano di un soggetto eventualmente diverso dal gestore unico del servizio idrico integrato. A tal proposito viene richiamato il disposto dell art.36 del d.lgs.n.152/1999, il quale, nel 7

8 disciplinare il trattamento dei rifiuti liquidi, indica tassativamente le condizioni affinché il gestore del servizio idrico integrato possa essere autorizzato dall autorità competente ad accogliere nei propri impianti di depurazione i rifiuti di cui al comma 3 del citato articolo. Appare dunque evidente continua il parere- che, laddove non ricorrano le condizioni sopra richiamate, il gestore non potrà essere autorizzato ad accogliere i rifiuti indicati dall art.36; da ciò consegue che lo svolgimento del servizio ed il pagamento della relativa tariffa di cui all art.14 della legge n.36/94, non può rappresentare un automatismo. Pertanto, sempre secondo il citato parere, l utente non allacciato alla pubblica fognatura dovrà corrispondere la quota di tariffa per la depurazione al soggetto che effettivamente fornirà il servizio. Orientamento in parte diverso ha espresso la Sezione Tributaria della Corte di Cassazione con la sentenza richiamata dal Sindaco di Pago Veiano nella richiesta di parere (sent. n. 96 del 4 gennaio 2005), in cui si afferma che" l obbligo di corrispondere il canone di depurazione delle acque reflue è dovuto indipendentemente dall'effettiva utilizzazione del servizio come anche dalla istituzione di esso, o dalla esistenza dell'allacciamento fognario ad esso della singola utenza". La Suprema Corte, nel dichiarare privo di fondamento il ricorso proposto dal contribuente contro la sentenza n.6/02 della Commissione tributaria regionale di Torino del 20/03/02, a sua volta confermativa di analoga sentenza della Commissione tributaria provinciale, con riferimento al quadro normativo introdotto dalla legge n.36/1994 e alle finalità delle disposizioni in essa contenute - "orientate a disciplinare la gestione complessiva delle acque ed a garantire la loro qualità ed a favorire la depurazione delle acque nere" - ha sancito l obbligo dell utente di versare la tariffa riferita al servizio de quo indipendentemente non solo dall avere egli effettivamente fruito del servizio medesimo, ma anche dalla stessa possibilità concreta di fruirne. Ciò in quanto la locuzione << impianto centralizzato di depurazione>> va intesa in senso ampio, con riferimento non soltanto ai macchinari che effettuano le operazioni di depurazione, ma anche all insieme degli impianti fognari che collegano ad essi le zone 8

9 abitate del Comune, consentendo così l utilizzazione dell impianto e la piena attuazione, nell interesse pubblico, dell attività centralizzata di depurazione". Ne consegue sempre ad avviso della Suprema Corte che "tra gli impianti centralizzati temporaneamente inattivi ( relativamente ai quali in base alla norma di cui all art.14 citato l utente è tenuto ugualmente al pagamento del canone), vanno considerati anche quelli che, per il momento, non sono stati ancora collegati con quella specifica utenza. Invero, il principio di diritto affermato dalla Suprema Corte nella richiamata sentenza, prescindendo dalla circostanza che il dispositivo si riferisce al solo canone di depurazione - oggetto dell impugnativa - preteso dall Ente impositore pur in carenza di allaccio alla pubblica fognatura, non sembra discostarsi sostanzialmente dall orientamento espresso sia nel citato parere del Ministero dell Ambiente sia nella richiamata circolare del Ministero delle Finanze. Detto principio afferma infatti che in base alla legge 5/1/1994, n. 36 il servizio di depurazione delle acque reflue costituisce un servizio pubblico irrinunciabile, che gli Enti gestori sono tenuti ad istituire per legge ed ancora che il canone per i servizi di depurazione delle acque reflue è dovuto indipendentemente non solo dall effettiva utilizzazione del servizio, ma anche dall istituzione di esso o dall esistenza dell allacciamento fognario ad esso della singola utenza. In realtà, è da considerare che il servizio di depurazione delle acque reflue, pur in carenza di allaccio alla pubblica fognatura, è svolto sempre dal gestore unico del S.I.I., autorizzato ad accogliere i rifiuti ad esso confluiti ad opera di altro soggetto di cui l utente privato si avvalga. Di tale servizio pertanto quest ultimo usufruisce, sia pure indirettamente, per la depurazione delle acque reflue provenienti dal proprio impianto fognario (fossa biologica) ancorchè non ancora collegato alla pubblica fognatura, e perciò corrisponde la relativa quota di tariffa, tramite il privato trasportatore, all atto del versamento dei rifiuti nel pubblico impianto. Appare del tutto ovvio che nessuna ulteriore contribuzione tariffaria relativa 9

10 al servizio di depurazione può essere richiesta all utente in quanto ciò equivarrebbe ad una doppia imposizione. Un problema potrebbe invero sorgere con riferimento al canone di fognatura (e non a quello di depurazione che è, comunque, dovuto), ove l allaccio risulti del tutto inesistente. Anche in tal caso tuttavia il principio della debenza del relativo canone appare giustificato secondo quanto affermato dalla Suprema Corte, diversamente da quanto affermato nei riportati avvisi delle citate amministrazioni - dalla circostanza che, in base all art.14 della legge, gli utenti anche potenziali sono chiamati a contribuire, tramite il versamento di un apposito canone, sia alle sue spese [ossia dell impianto di depurazione] di gestione ordinaria che a quelle di installazione e di completamento, comprese quelle per il collegamento fognario delle singole utenze. Dalle suesposte considerazioni si evince che la Suprema Corte, pur senza affermarne espressamente la natura, ritiene, per implicito, che a entrambi i canoni vada riconosciuta sostanzialmente natura di entrata tributaria; e ciò è indirettamente confermato dalla recente modifica legislativa introdotta nella disciplina relativa alla giurisdizione tributaria (d. lgs. n. 546 del 1992 ) dall art. 3 -bis del d.l. 30/09/2005, n. 203 convertito con modificazioni dalla L. 2/12/2005, n Detta disposizione, infatti, risolvendo i dubbi che, dopo l entrata in vigore del citato d. lgs. n. 258/2000, erano sorti circa la natura o meno di corrispettivo dei canoni di fognatura e di depurazione, con il conseguente insorgere di numerose controversie in materia di giudice competente, ha attribuito definitivamente tale competenza alle Commissioni Tributarie. Trattasi dunque, se non di vera e propria imposta, quanto meno di un contributo di scopo, giustificato da esigenze di natura pubblica sottese all istituzione (laddove sia carente) ovvero all attivazione (laddove esista, ma sia inattivo) di un servizio pubblico irrinunciabile. Va da sé che il protrarsi a tempo indefinito della carenza del servizio potrebbe far sorgere il dubbio che il contributo, pur previsto da una norma di legge, possa in concreto risultare in 10

11 contrasto con il principio di ragionevolezza desumibile dal combinato disposto degli articoli 3 e 23 della Costituzione in quanto la norma, così intesa, comporterebbe il versamento a tempo indefinito di un canone pur in assenza di un servizio che gli enti gestori sono tenuti ad istituire per legge. Infatti, il perpetuarsi di tale situazione non è conforme né al principio dell uguaglianza di trattamento in situazioni analoghe (e tali non sono quelle del contribuente che beneficia del servizio pubblico rispetto a quello che non ne usufruisce affatto) che a quello posto dall art.23 Cost. il quale esige che nella legge siano indicati criteri idonei e sufficienti a delimitare la discrezionalità dell ente impositore in modo che sia preclusa la possibilità di un esercizio arbitrario del potere attribuito (Cfr. Corte Cost. sent. n. 67/1973). P.Q.M. nelle suesposte considerazioni è il parere della Sezione. Copia della presente deliberazione sarà trasmessa, per il tramite del Dirigente del Servizio di supporto, al Sindaco ed al Presidente del Consiglio comunale del Comune di Pago Veiano (Bn). Così deliberato in Napoli, nella Camera di consiglio del 9 e 16 marzo Il CONSIGLIERE RELATORE (dott. Francesco Amabile) IL PRESIDENTE (dott. Vittorio Zambrano) Depositato in Segreteria in data 4 aprile

12 Il Dirigente del Servizio di supporto Dr. Armando Vocca 12