REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato DECISIONE

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1 REPUBBLICA ITALIANA IN NOME DEL POPOLO ITALIANO Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale (Sezione Sesta) ha pronunciato la seguente N. 1025/07 Reg.Dec. N Reg.Ric. ANNO 2006 DECISIONE sui due ricorsi riuniti in appello n. 6023/2006 e n. 7266/2006, proposti: il primo, da - Casarano Gianfranco, in proprio e quale rappresentante legale della Multi Invest s.r.l., rappresentato e difeso dall avv. Gianluigi Pellegrino ed elettivamente domiciliato presso il suo studio, in corso Rinascimento n. 11, Roma; c o n t r o - il Ministero dell interno, in persona del Ministro in carica, rappresentato e difeso dall Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in via dei Portoghesi n. 12, Roma; - il Commissario straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura; il Comitato di solidarietà per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, in persona del legale rappresentante in carica; l Ufficio territoriale di Governo-Prefettura di Lecce, in persona del Prefetto in carica; la CONSAP s.p.a., in persona del legale rappresentante in carica: tutti non costituiti in giudizio; il secondo, dal - Ministero dell interno, in persona del Ministro in carica, rappresentato e FF

2 2 difeso dall Avvocatura generale dello Stato, domiciliataria per legge in via dei Portoghesi n. 12, Roma; c o n t r o - Casarano Gianfranco, in proprio e quale rappresentante legale della Multi Invest s.r.l., rappresentato e difeso dall avv. Gianluigi Pellegrino ed elettivamente domiciliato presso il suo studio, in corso Rinascimento n. 11, Roma; per annullamento e/o riforma, previa sospensione dell efficacia, della sentenza del T.a.r. Puglia, Lecce, sezione I, n. 3606/2005, resa inter partes e concernente il decreto 26 luglio 2004 n del Commissario straordinario per il coordinamento delle iniziative antiracket ed antiusura, recante sospensione del procedimento di erogazione (anche anticipata) di mutuo senza interessi già accordato al Casarano. Visti i due ricorsi in appello con i relativi allegati. Visto l atto di costituzione in giudizio della p.a. appellata nel primo gravame e dell appellato Casarano nel secondo. Vista la memoria illustrativa depositata dal Casarano in entrambi gli appelli. Visti gli atti tutti della causa. Relatore, alla pubblica udienza del 12 gennaio 2007, il Consigliere Aldo SCOLA. Uditi, per le parti, l avv. Gianluigi Pellegrino e l avvocato dello Stato Melania Nicoli. Ritenuto e considerato in fatto ed in diritto quanto segue:

3 3 F A T T O Il ricorrente esercente l attività imprenditoriale nel settore calzaturiero e parallelamente in quello della consulenza finanziaria, tramite la s.r.l. Multi Invest, quale maggiore azionista e legale rappresentante della stessa esponeva che il suo impegno diretto nel settore manifatturiero aveva seguito una ultraventennale tradizione familiare, peraltro, con infausti risultati per ragioni esterne alle normali capacità imprenditoriali ed al ciclo produttivo dell impresa; Era, infatti, accaduto che nei primi anni del decennio trascorso il padre del ricorrente, dovendo far fronte alle improvvise e momentanee difficoltà finanziarie dovute ad un incendio nei locali di una società di cui era proprietario ed amministratore, si era trovato di fronte ad un assoluta chiusura degli istituti di credito, con la conseguente necessità di rivolgersi agli usurai, il che aveva innescato una vorticosa e drammatica spirale di debiti sempre maggiori, che avevano finito con lo strozzare qualsiasi possibilità di riassestamento della sua situazione economica, coinvolgendo anche i familiari dell imprenditore (tra cui il Casarano che, succeduto nell attività imprenditoriale, si era trovato nell impossibilità assoluta di proseguirla, con seri pericoli anche per la sua stessa incolumità fisica, tanto che nel maggio 2003 aveva sporto la sua prima denuncia penale contro gli usurai che per oltre dieci anni avevano vessato lui e la sua famiglia. La locale magistratura inquirente aveva potuto avviare importanti indagini, vòlte a definire il quadro della situazione del mercato illegale del credito nel basso Salento, con rilevanti sviluppi (numerosi arresti in flagranza di reato), grazie anche alla costante e fattiva collaborazione offerta

4 4 dal Castrano, che, con istanza 6 novembre 2003 all Ufficio territoriale del Governo di Lecce, aveva chiesto di poter beneficiare, ex art. 14, legge n. 108/1996, e legge n. 44/1999, di un mutuo senza interessi dell importo di ,00, con anticipazione di ,00, al dichiarato fine di agevolare il proprio pieno reinserimento nel tessuto economico. L istruttoria aveva avuto esito pienamente positivo, sicchè l istante era stato ammesso al beneficio e, in attesa della compiuta erogazione che l art. 14, comma 3, legge n. 108/1996, subordinava all intervento del decreto di rinvio a giudizio (ex seconda parte del medesimo terzo comma), gli era stato comunicato che il Comitato di solidarietà per le vittime dell estorsione e dell usura, nella seduta del 24 aprile 2004, aveva deliberato la concessione (in suo favore) di un anticipazione pari a ,00, invitandolo a presentare il piano di investimento per l impiego delle somme, debitamente redatto: ciò che egli aveva fatto, inviando la documentazione necessaria alla materiale erogazione dell anticipazione sul citato mutuo. Era, peraltro, accaduto che, in una vicenda del tutto estranea al sistema dell usura, il Casarano si fosse trovato coinvolto in inchieste penali relative ad aziende di cui era consulente finanziario, divenendo oggetto, in data 19 maggio 2004, di un ordinanza di custodia cautelare domiciliare emessa dal G.i.p. presso il Tribunale penale di Lecce (poi revocata in data 16 giugno 2004): comunque, anche dopo tale episodio, il medesimo era tornato a denunciare reati di usura ed aveva ricevuto, dapprima, la nota 3-6 agosto 2004, prot. n. 267/Area I/SIC dell Ufficio territoriale del Governo- Prefettura di Lecce, comunicantegli che: come richiesto dal Ministero dell interno, si è in attesa di ulteriori notizie sugli sviluppi del processo

5 5 penale n. 9171/2003 R.G.N.R. che lo ha visto coinvolto, e, successivamente (in data 23 agosto 2004), il decreto prot. n del 26 Luglio 2004, a firma del Commissario Straordinario del Governo per il coordinamento delle iniziative antiracket e antiusura, che: preso atto delle notizie di stampa riguardanti (il ricorrente) pervenute in data 24 Maggio 2004 dall Ufficio territoriale del Governo di Lecce, relativamente alle quali sono stati chiesti chiarimenti, e richiamata la deliberazione maggio 2004 del Comitato di solidarietà per le vittime dell estorsione e dell usura, aveva stabilito la sospensione del procedimento amministrativo. in attesa delle richieste notizie. Il Casarano, ritenendo illegittimi i provvedimenti amministrativi indicati in epigrafe, li impugnava dinanzi al T.a.r. di Lecce (chiedendo anche il risarcimento dei relativi danni), per: 1) violazione e falsa applicazione degli artt. 14, legge n. 108/1996, e 16, d.p.r. n. 455/1999, ed eccesso di potere per falsità dei presupposti e sviamento; 2) violazione degli artt. 1, 2, 3 e 7, legge n. 241/1990, e del principio di efficacia ed efficienza dell azione amministrativa. Si costituivano in giudizio, tramite l Avvocatura distrettuale dello Stato, le autorità statali intimate, depositando una memoria difensiva con cui replicavano concludendo per la reiezione del ricorso. Il Casarano (arrestato il 15 ottobre 2004 dalla Guardia di Finanza per truffa aggravata ai danni dello Stato) depositava pure istanza di sospensione dell efficacia dei provvedimenti impugnati, accolta con ordinanza del T.a.r.

6 6 n del 27 ottobre 2004 (ma riformata in appello da questa VI sezione del Consiglio di Stato, con ordinanza n del 5 aprile 2005). I primi giudici accoglievano in parte il ricorso (annullando solo quanto concernente la sospesa determinazione circa l anticipazione di parte dell assentito mutuo), con sentenza poi impugnata (con un primo appello, seguito da memoria) dal Casarano per le peculiarità del procedimento di concessione dell anticipazione del mutuo rispetto a quella del mutuo definitivo (parere favorevole del pubblico ministero invece del rinvio a giudizio: art. 14, comma 3, legge n. 108/1996); i limiti connaturati al potere di sospensione dell efficacia dei provvedimenti amministrativi; l esclusione dal beneficio o la sua sospensione per i soli reati di usura, tanto più inammissibile in rapporto alla mera pendenza dei relativi procedimenti penali; la logica premiale della discussa normativa, nei casi di rilevanti contributi forniti per le indagini relative ai fatti forieri dei danni (rinvio a giudizio di otto persone e patteggiamento per altre due); l affidabilità del Casarano sancita dal G.i.p. del Tribunale penale di Lecce; il divieto di creare atipiche fattispecie sanzionatorie (come si sarebbe tentato di fare per il reato addebitato al Casarano); infine, la sicura attendibilità del piano di reinserimento da lui presentato. Il Ministero appellato si costituiva in giudizio con memoria, resistendo al gravame, mentre interponeva autonomo appello contro la medesima sentenza (per motivi attinenti ai capi di essa che l avevano visto soccombente), in cui il Casarano si costituiva, eccependone l inammissibilità e l infondatezza pure con apposita memoria.

7 7 Dopo la pubblica udienza di discussione le vertenze passavano in decisione. D I R I T T O I due appelli possono essere riuniti e decisi con un unica sentenza, per la loro palese connessione oggettiva e soggettiva. Tanto premesso, i due gravami sono infondati e vanno respinti per le ragioni correttamente evidenziate dai primi giudici e qui riassunte dal collegio come segue. Il Casarano (antecedentemente all adozione del decreto da lui impugnato) non era stato ancora ammesso al discusso beneficio finanziario (concessione del richiesto mutuo senza interessi), ma il Comitato di solidarietà per le vittime dell estorsione e dell usura, nella seduta dal 27 aprile 2004, aveva soltanto deliberato la concessione in suo favore di un anticipazione (a titolo di mutuo), ex art. 14, comma 3, legge 7 Marzo 1996 n. 108, peraltro subordinando espressamente l emissione del provvedimento concessorio alla verifica (tramite il competente Ufficio territoriale del Governo) della sussistenza dei necessari requisiti soggettivi previsti dalla citata legge n. 108/1996, nonché all acquisizione di un aggiornato piano di restituzione e di utilizzazione della somma concessa. Con il decreto commissariale impugnato, la p.a. non aveva inteso disporre la revoca del provvedimento di erogazione del beneficio finanziario de quo o della sua anticipazione, né far luogo alla sospensione (tipica) della concessione del mutuo senza interessi (art. 14, commi 7, 8 e 9, legge 7 marzo 1996 n. 108), non sussistendo (nel caso di specie) le tassative ipotesi ostative all erogazione od al mantenimento del mutuo agevolato previste

8 8 dalla citata norma di legge, ma aveva voluto, invece, utilizzare il generale potere cautelare di sospensione dell efficacia dei propri provvedimenti (bloccando temporaneamente il corso del procedimento amministrativo) per assicurare la corretta gestione del Fondo di solidarietà per le vittime dell usura. Infatti, accanto alle menzionate ipotesi tassative che precludono in radice (per mancanza dei requisiti soggettivi contemplati dalla legge) la concessione del beneficio finanziario in questione, l art. 14, comma 5, legge n. 108/1996, conferisce al Commissario straordinario ed al Comitato di solidarietà per le vittime dell estorsione e dell usura il potere discrezionale di disattendere la domanda di concessione del mutuo senza interessi, nell ipotesi in cui la stessa sia corredata da un piano di investimento ed uso delle somme richieste non realmente rispondente alla dichiarata finalità di reinserimento della vittima del delitto di usura nella economia legale. Orbene, l accertata pendenza a carico del soggetto istante di un procedimento penale per il delitto di truffa aggravata e continuata per il conseguimento di erogazioni pubbliche (art. 640-bis, c.p.), costituiva una grave ragione che, ove definitivamente accertata con sentenza penale di condanna, avrebbe potuto concorrere a giustificare un giudizio negativo da parte della competente p.a. circa l effettiva rispondenza del piano di impiego delle somme richieste in mutuo al fine di reinserire l imprenditore nella legalità, e (nelle more del relativo procedimento penale) permettere alla p.a. di usare il generale potere cautelare di sospensione dei propri atti, per preservare la corretta gestione del Fondo di solidarietà per le vittime dell usura.

9 9 Tuttavia, se quanto sopra rilevato consentiva di ritenere legittima la (discrezionale) decisione delle autorità resistenti di sospendere, in via cautelativa (sino all esito del predetto processo penale), il procedimento amministrativo finalizzato alla concessione a titolo definitivo del beneficio finanziario richiesto dal Casarano (mutuo senza interessi), analogo discorso non poteva essere fatto per la decisione di sospendere anche ogni determinazione inerente all eventuale assentimento della (pure) invocata anticipazione sul mutuo. Infatti, posto che tale anticipazione (non superiore al 50 per cento dell importo erogabile a titolo di mutuo) può essere concessa (previo parere favorevole del pubblico ministero) solo allorquando ricorrano situazioni di urgenza specificamente documentate dal soggetto istante, appare evidente il carattere ontologicamente indilazionabile delle determinazioni amministrative da assumere in proposito e, quindi, affetta dai prospettati profili di eccesso di potere la decisione di estendere la sospensione cautelare anche alla stessa. Ciò non significava, però, che l anticipazione richiesta dal ricorrente dovesse essergli senz altro accordata, ma solo che le autorità resistenti avevano l obbligo di pronunciarsi prontamente in proposito, previa valutazione discrezionale del piano di investimento ed uso delle somme richieste (concretamente presentato dall interessato) che, nel vagliarne la possibile idoneità, apprezzasse anche i fatti storici (se ritenuti, allo stato, provati) oggetto dell imputazione penale elevata a suo carico. Dagli esibiti atti strumentali del procedimento culminato con l impugnato decreto di sospensione si ricavano agevolmente sia le

10 10 motivazioni della disposta sospensione cautelare, sia il termine finale della stessa (l esito del procedimento penale pendente a carico del Casarano) e, considerato il carattere cautelare del provvedimento gravato, non sarebbe stata necessaria alcuna comunicazione di avvio del relativo procedimento amministrativo all interessato (art. 7, legge n. 241/1990). Infine, l art. 32-quater, c.p., in caso di condanna per il delitto di cui all art. 640-bis, c.p., commesso in relazione ad un attività imprenditoriale, prevede la pena accessoria dell incapacità di contrattare con la p.a. e l art. 4, comma 1, lett. c), legge 23 febbraio 1999 n. 44, stabilisce che l elargizione del mutuo di cui trattasi spetta a condizione che la vittima istante (al tempo dell evento e successivamente) non risulti destinaria (tra l altro) di provvedimenti implicanti divieti ex art. 10, legge n. 575/1965: per cui la domanda impugnatoria proposta dal ricorrente non poteva che essere accolta parzialmente, nei limiti sopra precisati. La domanda risarcitoria azionata doveva, invece, essere disattesa per l evidente impossibilità, allo stato (in considerazione dei margini di discrezionalità residuanti in capo alla p.a., in sede di rinnovazione dell azione amministrativa), di valutare (con giudizio prognostico) la spettanza alla parte ricorrente del bene finale della vita relativo all azionato interesse legittimo. Le considerazioni che precedono tolgono fondamento al gravame del Casarano, come pure all appello della p.a., non ravvisandosi nell impugnata pronuncia alcuna traccia d incoerenza, perplessità o contraddittorietà. I due appelli riuniti vanno, dunque, respinti, con salvezza dell impugnata sentenza, mentre le spese dei due relativi giudizi di seconda

11 11 istanza possono integralmente compensarsi per giusti motivi tra le parti in causa, tenuto anche conto del loro reciproco impegno difensivo e della natura della vertenza. P.Q.M. Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, sezione sesta, - riunisce i due appelli; - respinge i due appelli; - compensa spese ed onorari dei riuniti giudizi di secondo grado. Ordina che la presente decisione sia eseguita dall Autorità amministrativa. Così deciso in Roma, Palazzo Spada, dal Consiglio di Stato in sede giurisdizionale, nella camera di consiglio del 12 gennaio 2007, con l'intervento dei signori magistrati: Claudio VARRONE Sabino LUCE Paolo BUONVINO Domenico CAFINI Aldo SCOLA Presidente Consigliere Consigliere Consigliere Consigliere rel. est. Presidente f.to Claudio Varrone Consigliere f.to Aldo Scola Segretario f.to Annamaria Ricci DEPOSITATA IN SEGRETERIA il...03/03/ (Art. 55, L.27/4/1982, n.186) Il Direttore della Sezione f.to Maria Rita Oliva

12 12 CONSIGLIO DI STATO In Sede Giurisdizionale (Sezione Sesta) Addì...copia conforme alla presente è stata trasmessa al Ministero... a norma dell'art. 87 del Regolamento di Procedura 17 agosto 1907 n.642 Il Direttore della Segreteria