La trasparenza sulle scelte di finanziamento e sulle risorse impiegate Programmazione, Risorse e Gestione delle spese e tempi di pagamento

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1 La trasparenza sulle scelte di finanziamento e sulle risorse impiegate Programmazione, Risorse e Gestione delle spese e tempi di pagamento Giuliano PALAGI, Direttore Generale della Provincia di Pisa con la collaborazione delle Dottoresse Irene Barbafieri e Laura Cecchetti dirgen@provincia.pisa.it g.palagi@provpisa.pcertificata.it Roma Regina Hotel Baglioni 19 novembre 2013

2 Nota metodologica Nella disciplina di riferimento, maggiore attenzione e dettaglio per la fase di scelta del contraente, rispetto alle fasi di programmazione e progettazione, da un lato, e dell esecuzione del contratto, dall altro. Giusta attenzione oggi alla rilevanza della programmazione e all impatto della nuova disciplina della trasparenza, contenuta nel nuovo codice, approvato con d.lgs. 14 marzo 2013, n temi fondamentali: procedure di programmazione, definizione delle risorse finanziarie disponibili, gestione della spesa e tempi di pagamento. Metodo di lavoro: sintetica analisi normativa, valutazione impatto organizzativo, riferimento a casi e fattispecie concrete. 1

3 Nota metodologica (segue) Preminente rilevanza della trasparenza: non più come diritto alla conoscenza di atti, ma come conseguenza degli obblighi di pubblicazione integrale di dati, informazioni e documenti in tutta l attività amministrativa. Nel Codice della trasparenza punto di partenza di un processo di adeguamento culturale e organizzativo e non solo somma di obblighi e di adempimenti. Ai nostri fini, centralità delle disposizioni del Capo V, ed in particolare degli articoli 37 (Obblighi di pubblicazione concernenti i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture) e 38 (Pubblicità dei processi di pianificazione, realizzazione e valutazione delle opere pubbliche). Un cenno specifico all articolo 42 (Obblighi di pubblicazione concernenti gli interventi straordinari e di emergenza che comportano deroghe alla legislazione vigente). Per la definizione e la gestione delle risorse, rilevanza degli articoli del Capo III (Obblighi di pubblicazione contabili), ed in particolare degli articoli 29 (Obblighi di pubblicazione del bilancio, preventivo e consuntivo, e del Piano degli indicatori e risultati attesi di bilancio, nonché dei dati concernenti il monitoraggio degli obiettivi) e 33 (Obblighi di pubblicazione concernenti i tempi di pagamento dell amministrazione). 2

4 Art. 33 Obblighi di pubblicazione concernenti i tempi di pagamento dell'amministrazione 1. Le pubbliche amministrazioni pubblicano, con cadenza annuale, un indicatore dei propri tempi medi di pagamento relativi agli acquisti di beni, servizi e forniture, denominato: «indicatore di tempestività dei pagamenti». 3

5 Art. 37 Obblighi di pubblicazione concernenti i contratti pubblici di lavori, servizi e forniture 1. Fermi restando gli altri obblighi di pubblicità legale e, in particolare, quelli previsti dall'articolo 1, comma 32, della legge 6 novembre 2012, n. 190, ciascuna amministrazione pubblica, secondo quanto previsto dal decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, e, in particolare, dagli articoli 63, 65, 66, 122, 124, 206 e 223, le informazioni relative alle procedure per l'affidamento e l'esecuzione di opere e lavori pubblici, servizi e forniture. 2. Le pubbliche amministrazioni sono tenute altresì a pubblicare, nell'ipotesi di cui all'articolo 57, comma 6, del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, la delibera a contrarre. 4

6 Art. 38 Pubblicità dei processi di pianificazione, realizzazione e valutazione delle opere pubbliche 1. Le pubbliche amministrazioni pubblicano tempestivamente sui propri siti istituzionali: i documenti di programmazione anche pluriennale delle opere pubbliche di competenza dell'amministrazione, le linee guida per la valutazione degli investimenti; le relazioni annuali; ogni altro documento predisposto nell'ambito della valutazione, ivi inclusi i pareri dei valutatori che si discostino dalle scelte delle amministrazioni e gli esiti delle valutazioni ex post che si discostino dalle valutazioni ex ante; le informazioni relative ai Nuclei di valutazione e verifica degli investimenti pubblici di cui all'articolo 1 della legge 17 maggio 1999, n. 144, incluse le funzioni e i compiti specifici ad essi attribuiti, le procedure e i criteri di individuazione dei componenti e i loro nominativi. 2. Le pubbliche amministrazioni pubblicano, fermi restando gli obblighi di pubblicazione di cui all'articolo 128 del decreto legislativo 12 aprile 2006, n. 163, le informazioni relative ai tempi, ai costi unitari e agli indicatori di realizzazione delle opere pubbliche completate. Le informazioni sui costi sono pubblicate sulla base di uno schema tipo redatto dall'autorità per la vigilanza sui contratti pubblici di lavori, servizi e forniture, che ne cura altresì la raccolta e la pubblicazione nel proprio sito web istituzionale al fine di consentirne una agevole comparazione. 5

7 1. Gli atti di programmazione indicanti le esigenze di spesa e le relative risorse Cenni alla programmazione dei lavori pubblici (asimmetria rispetto a quella per i settori dei servizi e delle forniture). Definizione minima: determinazione e graduazione degli obiettivi da conseguire in relazione ai bisogni individuati come prioritari e alla consistenza delle risorse disponibili. Metodo necessario per dare attuazione ai principi dell art. 97 Cost. La sua applicazione generalizzata parte con la legge 11 febbraio 1994, N Oggi base normativa negli articoli 11, CdA. Doppio grado di programmazione: programma triennale dei lavori pubblici elenco annuale dei lavori (con la progettazione preliminare). Sul programma triennale (per lavori di importo inferiore a ): scansione fra attività politica di individuazione e classificazione dei bisogni, studio preliminare, studi di fattibilità (in senso proprio o semplificato). 6

8 1. Gli atti di programmazione indicanti le esigenze di spesa e le relative risorse...(segue) Le stime sono suscettibili di modifiche e aggiornamenti, ma devono possedere i requisiti dell attendibilità e veridicità. Ordine di priorità stabilito dalle amministrazioni. Indicazione legislativa per manutenzione, recupero del patrimonio, completamento di lavori già iniziati, progetti esecutivi approvati, interventi finanziati con capitale privato maggioritario. Gli accantonamenti per transazioni e accordi bonari. Programmazione a scorrimento annuale (aggiornamento). Elenco annuale dei valori: regola del progetto preliminare per lavori oltre la soglia di 1ML. e per i lavori frazionabili in lotti (nei limiti consentiti). In tale elenco vanno puntualmente indicati i mezzi finanziari, con la creazione di un vero e proprio vincolo finanziario. Si approva insieme al bilancio preventivo. 7

9 1. Gli atti di programmazione indicanti le esigenze di spesa e le relative risorse...(segue) Cenni al procedimento di approvazione pubblicità dei documenti di programmazione. Non tutta nel codice. 1. Schema di programma triennale e relativo aggiornamento (approvazione entro il 30 settembre di ogni anno). Adozione dello schema entro il 15 ottobre, da parte della Giunta. 2. Pubblicazione per almeno 60 giorni, anche nel profilo del committente. Il raccordo con l articolo 37 d.lgs. N. 33/ Approvazione degli strumenti programmatori insieme al bilancio di previsione. Pubblicazione successiva (sito ministeriale e dell Osservatorio). L articolo 38, comma 2, del Codice della Trasparenza. Le posizioni soggettive di fronte agli atti di programmazione. Osservazioni e partecipazione. 8

10 1. Gli atti di programmazione indicanti le esigenze di spesa e le relative risorse...(segue) La disciplina della programmazione nei settori dei servizi e delle forniture. L articolo 271 del regolamento degli Appalti. La regola della facoltatività: ciascuna amministrazione aggiudicatrice può approvare ogni anno un programma annuale per l acquisizione di beni e servizi per l esercizio successivo, salvi i procedimenti urgenti per eventi imprevisti o imprevedibili in sede di programmazione. Le 2 differenze con i lavori: unico grado di programmazione (arco temporale limitato) e adozione facoltativa del programma. Ex articolo 128 del Codice, una volta adottata la programmazione annuale, gli altri servizi e forniture non possono ricevere alcuna forma di finanziamento pubblico. Programmazione per la chiarezza fondamentale delle scelte e come concreta attuazione dei principi costituzionali. 9

11 1. Gli atti di programmazione indicanti le esigenze di spesa e le relative risorse...(segue) La determinazione AVCP n. 5 del 6 novembre Netta presa di posizione a favore dell introduzione dell obbligo di programmazione triennale anche negli appalti di servizi e forniture. E comunque a favore del programma annuale. Ambito soggettivo: amministrazioni aggiudicatrici, e non anche enti aggiudicatori nei settori speciali. Ambito oggettivo: servizi di architettura ed ingegneria accedono alla programmazione dei lavori. Contenuto della programmazione: analisi delle effettive esigenze da soddisfare, qualificazione dell oggetto del contratto, dell importo presunto e della relativa forma di finanziamento, valutazione delle alternative contrattuali e procedurali (gara autonoma o strumento di approvvigionamento centrale). Iter procedurale: pubblicazione dello schema di programma (prima quindi dell approvazione), ai sensi dell articolo 37 d.lgs. N. 33/2013 e non solo dell articolo 128, comma 8, del Codice. Proposte di aggiornamento, in ordine alle esigenze dei RUP. 10

12 2. La determinazione dell importo a base di gara e delle risorse. Il valore fondamentale della determina a contrarre per l indicazione degli elementi essenziali del contratto e dei criteri di selezione degli operatori economici e delle offerte. Le tre forme di risorse utilizzabili: Risorse proprie; Trasferimenti finalizzati in conto capitale da parte di altri soggetti; Ricorso alle varie forme di indebitamento. Le garanzie del contraente: I nuovi articoli 33 e 38, comma 2, d.lgs. N. 33/2013. Le garanzie ulteriori degli articoli 35 (Requisiti per la partecipazione dei consorzi alle gare) e 36 (Consorzi stabili ) 11

13 3. Le garanzie del contraente e tempi di pagamento Anno Spesa di investimento - Valore medio in giorni 140,00 120,00 130,11 108,58 100,00 93,38 96,34 80,00 75,54 60,00 40,00 57,82 45,71 51,57 62,88 57,27 50,80 64,66 Valore medi in giorni 20,00 0,00 G e n n a i o F e b b r a i o M a r z o A p r i l e M a g g i o G i u g n o L u g l i o A g o s t o S e t t e m b r e O t t o b r e N o v e m b r e D i c e m b r e 12

14 3. Le garanzie del contraente e tempi di pagamento (segue) Anno Spesa corrente - Valore medio in giorni 45,00 40,00 35,00 38,16 30,00 25,00 20,00 29,87 29,05 23,51 23,60 20,49 23,16 29,33 31,34 25,52 24,48 26,27 Valore medi in giorni 15,00 10,00 5,00 0,00 G e n n a i o F e b b r a i o M a r z o A p r i l e M a g g i o G i u g n o L u g l i o A g o s t o S e t t e m b r e O t t o b r e N o v e m b r e D i c e m b r e 13

15 3. Le garanzie del contraente e tempi di pagamento (segue) Anno Spesa investimento - Valore medio in giorni - 90,00 80,00 82,71 81,72 80,90 70,00 60,00 55,66 59,67 50,00 40,00 30,00 25,72 31,33 Serie1 20,00 10,00 0,00 Gennaio Febbraio Marzo Aprile Maggio Giugno MEDIA 14

16 3. Le garanzie del contraente e tempi di pagamento (segue) Anno Spesa corrente - Valore medi in giorni 36,00 31,00 31,07 29,03 33,04 30,85 26,00 21,00 21,18 24,43 28,27 Serie1 16,00 11,00 6,00 1,00-4,00 Gennaio Febbraio Marzo Aprile Maggio Giugno MEDIA 15

17 3. Le garanzie del contraente e tempi di pagamento (segue) 2007_2013 -Tempi di pagamento , , , , ,58 30,69 30,75 Serie Anno 2007 Anno 2008 Anno 2009 Anno 2010 Anno 2011 Anno 2012 Anno 2013 I dati generali dei pagamenti dei debiti della P.A. sono consultabili al link: 16

18 3. Le garanzie del contraente e tempi di pagamento (segue) Cenni alla Direttiva 2011/7/UE del 23 febbraio 2011 e al decreto legislativo 9 novembre 2012, N. 192 (termine di recepimento: 16 marzo 2013) per la lotta contro i ritardi di pagamento nelle transazioni commerciali. La natura ambivalente della normativa comunitaria fra misure per la competitività e norme sul patto di stabilità. La norma fondamentale: le autorità pubbliche devono pagare beni e servizi acquistati entro 30 giorni. Il pagamento può avvenire entro 60 giorni per gli enti pubblici nel settore sanitario e per i soggetti che svolgono attività economica o commerciale. Interessi di mora pari al tasso (semestrale) di rifinanziamento della BCE, maggiorato di almeno 8%. Il regime dei controlli in corso d opera, come condizione dell effettuazione dei pagamenti. L intervento di stimolo del D.L. N. 35/2013 sul pagamento dei debiti della P.A. 17

19 4. Qualche riflessione conclusiva su trasparenza e pubblicità Trasparenza e pubblicità negli appalti sono principi distinti anche se collegati: Trasparenza deve essere assicurata mediante la pubblicazione di una serie di dati all interno del sito internet della PA in formato aperto e facilmente consultabile da chiunque vi abbia interesse (art. comma 15 della L. 190/2012). Pubblicità nelle procedure aperte va assolta attraverso la pubblicazione di documenti in formato chiuso sul profilo di committente della stazione appaltante e le ulteriori modalità previste dal D.Lgs. 163/2006 (artt.63,65,66,122,124,128 ) e dal DPR 207/2010 (artt. 7,110, ). 18

20 4. Qualche riflessione conclusiva su trasparenza e pubblicità (segue) Il profilo di committente è definito all art. 3, comma 35, del D.Lgs. 163/2006 come «il sito informatico di una stazione appaltante su cui sono pubblicati gli atti e le informazioni previsti dal presente Codice». Il DPCM 26/4/2011 ha dettato le regole tecniche per la pubblicazione, all interno dei siti informatici delle PA degli atti relativi alle procedure ad evidenza pubblica e ai bilanci. 19

21 4. Qualche riflessione conclusiva su trasparenza e pubblicità (segue) I nuovi strumenti di trasparenza e pubblicità in materia di appalti di cui alla L. 190/2012 prevedevano l emanazione di: ai sensi del comma 32, di una deliberazione dell Autorità di vigilanza sui contratti pubblici (deliberazione n. 26 del 22/5/2013) e ai sensi del comma 35 di un decreto legislativo per il riordino della disciplina riguardante gli obblighi di pubblicità, trasparenza e diffusione di informazioni da parte della PA. (D.Lgs. 33/2013). 20

22 4. Qualche riflessione conclusiva su trasparenza e pubblicità (segue) La Deliberazione AVCP n. 26 del 22/5/2013 ha fornito le prime indicazioni operative in merito all adempimento di cui all art. 1, comma 32, stabilendo che devono essere pubblicate nella sezione «amministrazione trasparente/bandi di gara e contratti» le seguenti informazioni: - CIG - struttura proponente (CF e denominazione della stazione appaltante) - oggetto del bando - procedura di scelta del contraente - elenco degli operatori offerenti (CF, ragione sociale e ruolo in caso di ATI) 21

23 4. Qualche riflessione conclusiva su trasparenza e pubblicità (segue) aggiudicatario (CF, ragione sociale e ruolo in caso di ATI), l importo di aggiudicazione (al lordo degli oneri di sicurezza e al netto dell IVA), i tempi di completamento dell opera, servizio o fornitura (data di effettivo inizio lavori, servizi e forniture e data di ultimazione), l importo delle somme liquidate (importo complessivo dell appalto al netto di IVA). 22

24 Bibliografia AVCP, Linee Guida su programmazione, progettazione ed esecuzione del contratto nei servizi e nelle forniture, determinazione n. 5 del 6 novembre 2013; Tommaso Bonetti, Il diritto del governo del territorio in trasformazione, Editoriale Scientifica, 2011; Francesco A. Caputo, Vademecum sugli appalti pubblici-2, EIOPA, 2013; Luciano Cimbolini, Angela Maria Moriconi, Vito Tatò, Il finanziamento degli investimenti negli Enti locali, Maggioli Editore, 2010; ITACA, Linee guida. Trasparenza e pubblicità: analisi dei nuovi obblighi e del loro impatto sull affidamento dei contratti pubblici, 2013; Francesco Nardocci e Luigi D Ottavi, I contratti pubblici, Nuovo commentario alla disciplina degli appalti, Maggioli Editore, 2012; Corte dei conti, Sez. controllo Liguria, Deliberazione n. 80/ /11/2013-SRCLIG 23

25 Presidenza del Consiglio dei Ministri EGMONT Royal Institute for International Relations Ministero per le Politiche Comunitarie Ministero dell Industria e del Commercio Estero Provincia di Pisa 24

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