CORTE DEI CONTI. La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, nella camera di consiglio del 18

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1 CORTE DEI CONTI SEZIONE REGIONALE DI CONTROLLO PER IL PIEMONTE Delibera n. 418/2013/SRCPIE/PAR La Sezione Regionale di Controllo per il Piemonte, nella camera di consiglio del 18 dicembre 2013, composta dai Magistrati: Dott.ssa Enrica LATERZA Dott. Mario PISCHEDDA Dott. Giancarlo ASTEGIANO Dott. Giuseppe Maria MEZZAPESA Dott. Walter BERRUTI Dott. ssa Alessandra OLESSINA Presidente Consigliere Consigliere Consigliere Primo Referendario Primo Referendario relatore Visto l art. 100, comma 2, della Costituzione; Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti, approvato con R. D. 12 luglio 1934 n e successive modificazioni; Vista la L. 14 gennaio 1994 n. 20, recante disposizioni in materia di giurisdizione e controllo della Corte dei conti; Vista la deliberazione n. 14/2000 delle Sezioni riunite della Corte dei conti, adottata nell adunanza del 16 giugno 2000, concernente il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti come modificato dalla delibera del Consiglio di Presidenza n. 229 del 19 giugno 2008; Vista la L. 5 giugno 2003 n. 131, recante disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla L. cost. 18 ottobre 2001 n. 3 e, in particolare, l art. 7, comma 8; 1

2 Visto l atto d indirizzo della Sezione delle Autonomie del 27 aprile 2004, avente ad oggetto gli indirizzi e criteri generali per l esercizio dell attività consultiva, come integrato e modificato dalla deliberazione della medesima Sezione del 4 giugno 2009, n. 9; Vista la deliberazione della Sezione delle Autonomie del 17 febbraio 2006, n. 5; Vista la deliberazione delle Sezioni Riunite di questa Corte n. 54/CONTR/10 del 17 novembre 2010; Vista la richiesta di parere proveniente dal Comune di Alessandria prot. n del 25 ottobre 2013, pervenuta, tramite il Consiglio delle Autonomie locali, il giorno 18 novembre 2013, prot. n. 8637, e recante un quesito in merito alle risorse previste nel Fondo del comparto dall art. 15, comma 1, lett. k), del CCNL del 1 aprile 1999 e della dirigenza dall art. 26, comma 1, lett. e), del CCNL del 23 dicembre 1999, a seguito delle sanzioni per il mancato rispetto del patto di stabilità interno anni 2010 e 2011; Vista l Ordinanza con la quale il Presidente di questa Sezione di controllo ha convocato la Sezione per l odierna seduta e ha nominato relatore il Primo Referendario Dott.ssa Alessandra OLESSINA; Udito il relatore; Ritenuto in FATTO Con la nota indicata in epigrafe il Sindaco del Comune di Alessandria chiede alla Sezione: 1) Se in un Comune, sottoposto a procedura di controllo da parte della Corte dei conti conclusasi con le sanzioni relative al mancato rispetto del patto di stabilità e successivamente con la dichiarazione di dissesto, nella consistenza del Fondo del Comparto e della Dirigenza possano ritenersi escluse dal divieto di incremento della parte variabile del fondo stesso le risorse previste da specifiche disposizioni di legge ai sensi rispettivamente: a) dell art. 15, comma 1, lett. k), del CCNL del 1 aprile 1999 relativo al 2

3 Fondo accessorio del Comparto, quali gli incentivi di progettazione previsti dal D.lgs. n. 163/2006 e gli incentivi previsti per gli avvocati, laddove sia stata costituita l Avvocatura civile; b) dell art. 26, comma 1, lett. e), del CCNL del 23 dicembre 1999 relativo al Fondo retribuzione e risultato della Dirigenza; considerato anche il fatto che dette somme sono escluse dal tetto del Fondo accessorio determinato dall art. 9, comma 2bis, della Legge n. 122/2010; 2) Se in un Comune nella situazione prospettata al punto 1) gli incentivi derivanti dal recupero ICI, coperti anch essi da riserva di legge, come i precedenti in quanto. Specifiche disposizioni di legge li finalizzano alla incentivazione del personale., destinati alla parte variabile del fondo accessorio al di fuori della fattispecie di cui alla lett. k) ed inclusi nel calcolo del tetto massimo del fondo ex art. 9, comma 2bis, sono soggetti alla decurtazione in quanto risorse aggiuntive nello stesso modo delle risorse di cui all art. 15, commi 2 e 5, del CCNL del 1 aprile 1999 del personale del comparto. Considerato in DIRITTO 1. La richiesta di parere, inoltrata ai sensi dell art. 7, comma 8, della L. n. 131/2003, presenta i requisiti, soggettivo e oggettivo, di ammissibilità. Infatti, essa è stata sottoscritta dal Sindaco del Comune e trasmessa tramite il C.A.L. Inoltre, essa, ponendo un quesito che riguarda in generale l interpretazione ed applicazione di disposizioni finanziarie dirette a limitare la spesa sostenuta dalle Pubbliche Amministrazioni, attiene alla materia della contabilità pubblica. Tuttavia, va precisato che la richiesta di parere, pur essendo originata da un esigenza dell Amministrazione di gestire una fattispecie concreta, deve essere finalizzata ad ottenere indicazioni sulla corretta interpretazione di principi, norme ed istituti riguardanti la contabilità pubblica, che poi spetterà all Amministrazione 3

4 applicare al caso di specie, non potendo essere rivolta ad ottenere indicazioni specifiche per l attività gestionale concreta. In caso contrario l attività consultiva della Corte si risolverebbe, di fatto, in una sorta di coamministrazione. Ciò posto, può passarsi all esame del merito. 2. L art. 40, comma 3 quinquies, del D.lgs. 30 marzo 2001, n. 165, introdotto dall art. 54 del D.Lgs. 27 ottobre 2009 n. 150, dispone che: 3-quinquies. La contrattazione collettiva nazionale dispone, per le amministrazioni di cui al comma 3 dell'articolo 41, le modalità di utilizzo delle risorse indicate all'articolo 45, comma 3-bis, individuando i criteri e i limiti finanziari entro i quali si deve svolgere la contrattazione integrativa. Le regioni, per quanto concerne le proprie amministrazioni, e gli enti locali possono destinare risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa nei limiti stabiliti dalla contrattazione nazionale e nei limiti dei parametri di virtuosità fissati per la spesa di personale dalle vigenti disposizioni, in ogni caso nel rispetto dei vincoli di bilancio e del patto di stabilità e di analoghi strumenti del contenimento della spesa. Lo stanziamento delle risorse aggiuntive per la contrattazione integrativa e' correlato all'affettivo rispetto dei principi in materia di misurazione, valutazione e trasparenza della performance e in materia di merito e premi applicabili alle regioni e agli enti locali secondo quanto previsto dagli articoli 16 e 31 del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni. Le pubbliche amministrazioni non possono in ogni caso sottoscrivere in sede decentrata contratti collettivi integrativi in contrasto con i vincoli e con i limiti risultanti dai contratti collettivi nazionali o che disciplinano materie non espressamente delegate a tale livello negoziale ovvero che comportano oneri non previsti negli strumenti di programmazione annuale e pluriennale di ciascuna amministrazione. Nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di competenza imposti dalla contrattazione nazionale o dalle norme di legge, le clausole sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite ai sensi 4

5 degli articoli 1339 e 1419, secondo comma, del codice civile. In caso di accertato superamento di vincoli finanziari da parte delle sezioni regionali di controllo della Corte dei conti, del Dipartimento della funzione pubblica o del Ministero dell'economia e delle finanze è fatto altresì obbligo di recupero nell'ambito della sessione negoziale successiva. Le disposizioni del presente comma trovano applicazione a decorrere dai contratti sottoscritti successivamente alla data di entrata in vigore del decreto legislativo di attuazione della legge 4 marzo 2009, n. 15, in materia di ottimizzazione della produttività del lavoro pubblico e di efficienza e trasparenza delle pubbliche amministrazioni". Quindi, la norma subordina la destinazione, da parte degli Enti locali, di risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa a due tipologie di limiti: da un lato, quelli stabiliti dalla contrattazione nazionale; dall altro lato, quelli derivanti dai limiti alla spesa di personale contenuti nelle vigenti disposizioni e dal rispetto dei vincoli di bilancio e del patto di stabilità e di analoghi strumenti di contenimento della spesa. Per quanto riguarda la composizione delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale in base alla disciplina prevista nel CCNL del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali, la disposizione negoziale che viene in rilievo è contenuta nell art. 15, comma 1, lett. k), del CCNL del 1 aprile 1999, come integrato dall art. 4 del CCNL del 5 ottobre 2001; rileva al riguardo anche l art. 31 del CCNL del comparto delle Regioni e delle Autonomie locali del 22 gennaio 2004 che effettua la ricognizione di tutte le risorse oggetto di contrattazione decentrata e che include tutte le risorse finanziarie destinate alla incentivazione delle politiche di sviluppo delle risorse umane e della produttività comprensive sia di quelle aventi carattere di certezza, stabilità e continuità, sia di quelle aventi caratteristiche di eventualità e di variabilità, quali quelle previste dall art. 15, comma 1, lett. k), del CCNL del 1 aprile 1999 e cioè di quelle risorse che specifiche disposizioni di legge finalizzano alla incentivazione di prestazioni o di risultati del personale. 5

6 Con riferimento ai limiti posti dalle vigenti disposizioni alla spesa del personale, va ricordato che l art. 9, comma 2 bis, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78, convertito nella L. 30 luglio 2010, n. 122 prevede che: a decorrere dal 1 gennaio 2011 e sino al 31 dicembre 2013 l ammontare complessivo delle risorse destinate annualmente al trattamento accessorio del personale, anche di livello dirigenziale, di ciascuna delle amministrazioni di cui all articolo 1, comma 2, del decreto legislativo 30 marzo 2001, n. 165, non può superare il corrispondente importo dell anno 2010 ed è, comunque, automaticamente ridotto in misura proporzionale alla riduzione del personale in servizio. Per quanto riguarda l individuazione delle risorse oggetto di tale disposizione, occorre fare riferimento a quelle destinate al fondo per il finanziamento della contrattazione integrativa determinate sulla base della normativa contrattuale vigente del comparto di riferimento, ferme restando le disposizioni legislative già previste in materia, ivi compreso l art. 67 del D.L. n. 112/2008 convertito nella legge n. 133/2008. Le SS.RR. di questa Corte con la delibera n. 51/2011 hanno affermato il principio secondo cui deve ritenersi che la disposizione di cui al citato art. 9, comma 2-bis, del D.L. 31 maggio 2010, n. 78 sia disposizione di stretta interpretazione; sicché, in via di principio, essa non sembra possa ammettere deroghe o esclusioni, in quanto la regola generale voluta dal legislatore è quella di porre un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa destinati alla generalità dei dipendenti dell Ente pubblico. Le SS.RR. hanno precisato che le sole risorse di alimentazione dei fondi da ritenere non ricomprese nell ambito applicativo dell art. 9, comma 2-bis, sono solo quelle destinate a remunerare prestazioni professionali tipiche di soggetti individuati o individuabili e che peraltro potrebbero essere acquisite attraverso il ricorso all esterno dell Amministrazione pubblica con possibili costi aggiuntivi per il bilancio dei singoli Enti. Pertanto in tali ipotesi dette risorse alimentano il fondo in senso solo figurativo dato che esse non sono poi destinate a finanziare gli incentivi 6

7 spettanti alla generalità del personale dell Amministrazione pubblica. Detta caratteristica ricorre per quelle risorse finalizzate a incentivare prestazioni poste in essere per la progettazione di opere pubbliche, in quanto in tal caso si tratta all evidenza di risorse correlate allo svolgimento di prestazioni professionali specialistiche offerte da personale qualificato in servizio presso l Amministrazione pubblica; peraltro, laddove le Amministrazioni pubbliche non disponessero di personale interno qualificato, dovrebbero ricorrere al mercato attraverso il ricorso a professionisti esterni con possibili aggravi di costi per il bilancio dell Ente interessato. Deve aggiungersi, con specifico riferimento a tale tipologia di prestazione professionale, che essa afferisca ad attività sostanzialmente finalizzata ad investimenti. Caratteristiche analoghe presentano le risorse che affluiscono al fondo per remunerare le prestazioni professionali dell avvocatura interna (comunale/provinciale), in quanto, anche in questo caso, si tratta di prestazioni professionali tipiche la cui provvista all esterno potrebbe comportare aggravi di spesa a carico dei bilanci delle Amministrazioni pubbliche. Diversamente, le risorse che alimentano il fondo derivanti dal recupero dell ICI secondo le SS.RR. non si sottraggono alla regola generale sopra indicata, nel senso cioè che esse devono essere computate ai fini della determinazione del tetto di spesa posto al fondo per la contrattazione integrativa dall art. 9, comma 2-bis, citato, in quanto, a differenza delle risorse destinate ai progettisti interni e agli avvocati comunali/provinciali attività qualificate dalle specifiche caratteristiche sopra ricordate sono potenzialmente destinabili alla generalità dei dipendenti dell Ente attraverso lo svolgimento della contrattazione integrativa. Per quanto riguarda il limite posto dall art. 40, comma 3 quinquies, del D.lgs. n. 165/2001, costituito dal rispetto dei vincoli di bilancio, del patto di stabilità e di analoghi strumenti di contenimento della spesa, questa Sezione ha già avuto modo di affermare (cfr., in tal senso, par. n. 96 del 7 dicembre 2010, n. 26 del 24 febbraio 2011, n 29 del 23 marzo 2012 e, da ultimo, parere n. 59 del 29 marzo 2013) che la discrezionalità dell Amministrazione, nell attribuzione delle risorse 7

8 aggiuntive, "deve essere improntata a criteri prudenziali, previa verifica della compatibilità con la sana gestione finanziaria dell Ente stesso, della quale gli equilibri di bilancio, i vincoli del Patto di stabilità e i limiti di contenimento della spesa per il personale costituiscono profili imprescindibili", essendo principi fondamentali di coordinamento della finanza pubblica ai sensi degli artt. 117, terzo comma, e 119, secondo comma, della Costituzione (cfr. art. 1, comma 676, della L. n. 296/2006, art. 77-bis del D.L. n. 112/2008, convertito nella L. n. 133/2008). La Sezione, ha ulteriormente precisato che "gli Enti pubblici locali, nella deliberazione e successiva erogazione delle risorse integrative aggiuntive, sono tenuti a rispettare gli obiettivi posti dal Patto di stabilità interno e le norme vigenti che impongono il contenimento delle spese di personale, tant è che in caso di superamento dei vincoli finanziari posti alla contrattazione, accertato dalle Sezioni regionali di controllo della Corte, la legge pone l obbligo di recupero nell ambito della sessione negoziale successiva e che, nei casi di violazione dei vincoli e dei limiti di legge, le clausole contrattuali sono nulle, non possono essere applicate e sono sostituite (art. 40, comma 3 quinquies, del D.Lgs 165/2001)" (Sez. Piemonte, parere n. 59/2013). Da ciò consegue che "lo sforamento dei vincoli di spesa e la violazione delle regole del patto, pertanto, costituiscono eventi impeditivi non derogabili all erogazione di risorse decentrate, anche se a suo tempo deliberate ed impegnate" e che " per la verifica del rispetto del patto di stabilità, condizione cui la legge subordina la destinazione di risorse aggiuntive alla contrattazione integrativa decentrata, occorre aver riguardo all esercizio precedente, nonché all esercizio in corso al momento della destinazione delle risorse" (Sez. Piemonte, parere n. 59/2013). Venendo al quesito in esame, dopo aver richiamato il contenuto degli accertamenti compiuti dalla Sezione in relazione alla complessa situazione finanziaria del Comune e, in particolare, la delibera n. 12 del 2012 con la quale era stato accertato il mancato raggiungimento degli obiettivi del Patto in relazione 8

9 all esercizio 2010 e stabilito che, conseguentemente, l Ente dovesse applicare le sanzioni nell esercizio 2012 e la delibera n. 260, sempre del 2012, con la quale erano stati accertati i presupposti per la dichiarazione del dissesto, il Sindaco del Comune di Alessandria ha precisato che, con deliberazione n. 61 del 12 luglio 2012, il Consiglio comunale dichiarava lo stato di dissesto. In relazione alla disciplina del Patto di stabilità, il Sindaco ha osservato che nel 2012 l Ente ha dovuto applicare le sanzioni riferite al mancato raggiungimento dell obiettivo nell esercizio 2010, accertato dalla Sezione del controllo della Corte dei conti, e che in relazione all esercizio 2011 il Comune di Alessandria risulta al momento inadempiente per le irregolarità riscontrate sulla certificazione sottoscritta dall allora Ragioniere Capo e dal Sindaco uscente e non dal Collegio dei revisori dei conti. Ha precisato inoltre che la Ragioneria Generale dello Stato, alla quale il Comune aveva posto dei quesiti in merito all applicazione delle sanzioni per il mancato rispetto del patto di stabilità interno anni , ha precisato che per la violazione del patto di stabilità interno nel 2010, poiché l'accertamento è avvenuto nel 2011, le sanzioni sono applicate nel 2012, ai senso dell'art. 31, c 28 e 29 della l. 12 novembre 2011, n.183; parimenti per il mancato rispetto del patto di stabilità relativo al 2011 le sanzioni sono applicate nel L'Amministrazione ha, inoltre, evidenziato che il Fondo risorse decentrate 2011 del comparto ed il Fondo retribuzione e risultato 2011 della dirigenza, sono stati costituiti con determinazione del dirigente responsabile per il personale a seguito dell'emanazione, con deliberazione della Giunta Comunale, di apposite linee di indirizzo, rispettando tutti i vincoli normativi. In particolare, lo stesso Comune ha provveduto, sia per l anno 2011 che per l anno 2012, a decurtare i fondi accessori del comparto e della dirigenza delle risorse aggiuntive. Alla luce di queste premesse l'amministrazione comunale di Alessandria chiede se nella consistenza del Fondo accessorio del Comparto e della Dirigenza possano ritenersi escluse dal divieto di incremento della parte variabile del fondo stesso le risorse previste da specifiche disposizioni di legge (cfr. art. 15, comma 1, lett. k), 9

10 del CCNL del 1 aprile 1999 relativo al Fondo accessorio del comparto e art. 26, comma 1, lett. e), del CCNL del 23 dicembre 1999 relativo al Fondo retribuzione risultato della dirigenza) quali gli incentivi di progettazione previsti dal D.lgs. n. 163/2006 e gli incentivi previsti per gli avvocati. Chiede inoltre se gli incentivi derivanti dal recupero ICI, coperti anch essi da riserva di legge, come i precedenti destinati alla parte variabile del fondo accessorio al di fuori della fattispecie di cui alla lett. k) dell art. 15 CCNL del 1 aprile 1999 sopra citato, sono soggetti alla decurtazione in quanto risorse aggiuntive nello stesso modo delle risorse di cui all art. 15, commi 2 e 5, del CCNL del 1 aprile 1999 del personale del comparto. Osserva la Sezione che sia l art. 40, comma 3 quinquies, del D.lgs. n. 165/2001 che l art. 9, comma 2bis, del D.L. n. 78/2010, convertito nella L. n. 122/2010 perseguono l obiettivo di ridurre la spesa di personale degli Enti locali ponendo un limite alla crescita dei fondi della contrattazione integrativa. Stante la medesima ratio, le due disposizioni devono essere interpretate in coerenza l una con l altra. Conseguentemente, deve ritenersi che i criteri che sovraintendono le modalità per la valutazione delle voci da escludere o meno al fine della composizione del Fondo delle risorse decentrate integrative del comparto e della dirigenza siano rinvenibili nella deliberazione delle SS.RR. di questa Corte n. 51/2011 sopra citata, resa in sede di nomofilachia e vertente sulla portata dei vincoli introdotti dall art. 9, comma 2 bis, del D.L. n. 78/2010, convertito nella L. n. 122/2010 (cfr. in tal senso su fattispecie analoga Sez. reg. controllo Veneto, deliberaz. n. 280/2012). Pertanto, con riferimento specifico al quesito posto dal Comune di Alessandria, si ritiene che gli incentivi alla progettazione ex D.lgs. n. 163/2006 e quelli per remunerare le prestazioni professionali dell avvocatura interna, come sono esclusi dal tetto del Fondo accessorio determinato dall art. 9, comma 2 bis sopra citato, così devono ritenersi da escludere dal divieto d incremento della parte variabile del Fondo accessorio del comparto e della dirigenza derivante dal disposto dell art. 40, comma 3 quinquies, del D.lgs. n. 165/

11 Al contrario, gli incentivi derivanti dal recupero ICI, come sono inclusi nel calcolo del tetto massimo del Fondo accessorio ex art. 9, comma 2 bis sopra citato, così devono ritenersi soggetti al divieto di incremento della parte variabile del Fondo accessorio del comparto e della dirigenza derivante dal disposto dell art. 40, comma 3 quinquies, del D.lgs. n. 165/2001. P.Q.M. nelle suesposte considerazioni è il parere di questa Sezione. Copia del parere sarà trasmessa, a cura del Direttore della Segreteria, all Amministrazione che ne ha fatto richiesta. Così deliberato in Torino nella camera di consiglio del 18 dicembre Il Primo Referendario Relatore F.to Dott.ssa Alessandra OLESSINA Il Presidente F.to Dott.ssa Enrica LATERZA Depositato in Segreteria il 19/12/2013 Il funzionario preposto F.to Dott. Federico SOLA 11