Giovedì 21 Novembre 2013 Palazzo delle Stelline, Corso Magenta 61, Milano

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1 linee guida operative Andrea Ferrarini, consulente organizzativo in sistemi di gestione del rischio di reato Giovedì 21 Novembre 2013 Palazzo delle Stelline, Corso Magenta 61, Milano

2 Contenuti delle linee guida 1. LA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE NEI COMUNI: SOGGETTI E STRUMENTI DI PROGRAMMAZIONE 1. NOZIONI DI RISK MANAGEMENT 1. OBIETTIVI DI GESTIONE DEL RISCHIO 2. VALUTAZIONE DEL RISCHIO 3. DEFINIRE IL PIANO TRIENNALE PER LA PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE 4. PERFORMANCE E PREVENZIONE DELLA CORRUZIONE 5. MONITORAGGIO E RIASSETTO DEL P.T.P.C

3 Due definizioni di Corruzione Codice penale Reato contro la Pubblica amministrazione (contrario alla legge) Comportamento con rilevanza penale(art. 318, ter, 320, 321, 322, 322 bis CP) Punito con sentenze dell autorità giudiziaria Gestione del Rischio Ogni abuso di un potere pubblico, a favore di interessi privati (contrario valori, regole, leggi) Evento ipotizzato (da prevenire, perché non accada) Evento che rende incerto il conseguimento dell interesse pubblico ( = fonte di rischio)

4 Due definizioni di Corruzione Entrambe le definizioni individuano comportamenti messi in atto volontariamente Dal punto di vista della gestione del rischio, le due definizioni sono collegate: all interno di un ente locale, un soggetto può compiere un gran numero di abusi (più o meno gravi), prima di riuscire compiere un atto talmente grave da integrare un reato di corruzione.

5 Piramide del rischio di Corruzione reati Abuso del potere pubblico Comportamenti eticamente scorretti

6 Valutazione e Trattamento del rischio di corruzione

7 Processo di Gestione del Rischio (ISO 31000:2010)

8 Identificazione del Rischio di Corruzione Azione consapevole Uso distorto del potere pubblico Evento di corruzione Uno o più interessi privati

9 Triangolo della Corruzione

10 Identificazione del Rischio di Corruzione Gli eventi di corruzione devono essere identificati nei processi che si occupano di: Risorse umane Lavori, appalti e forniture Autorizzazioni e concessioni Sovvenzioni, contributi, sussidi economici Tributi Enti pubblici economici e società controllate Programmazione (economica, territoriale, ecc )

11 Identificazione del Rischio di Corruzione Qualche esempio di evento di corruzione: uso distorto del criterio dell offerta economicamente più vantaggiosa, finalizzato a favorire un impresa; abuso nei processi di stabilizzazione, finalizzato al reclutamento di candidati particolari; uso di falsa documentazione per agevolare taluni soggetti nell accesso a contributi economici.

12 SCHEDA DI DESCRIZIONE DI UN EVENTO DI CORRUZIONE Rif.[ ] AREA DI RISCHIO: UNITA ORGANIZZATIVA: PROCESSO: 1) DESCRIZIONE DEL COMPORTAMENTO 2) PROCEDIMENTI, RISORSE E/O POTERI PUBBLICI OGGETTO DI ABUSO 3) INTERESSI PRIVATI FAVORITI 4) INTERESSE PUBBLICO DANNEGGIATO: 5) FATTORI DI RISCHIO 6) CONTROLLI 7) PRECEDENTI PENALI E DEISCIPLINARI Discrezionalità rilevanza esterna complessità, valore economico Frazionabilità

13 Identificazione del Rischio di Corruzione L allegato 4 del Piano Nazionale Anticorruzione (Elenco esemplificativo di rischi specifici)contiene una lista di eventi di corruzione, suddivisi per area di rischio.

14 Analisi del Rischio di Corruzione Definiscela probabilità e l impatto degli eventi di corruzione Determinail livello di rischio (Probabilità x Impatto) Il PNA propone dei parametri per una analisi semplificatadel rischio di corruzione. Il PNA non fornisce tutti gli strumenti per l analisi.

15 Analisi del Rischio - Probabilità Fattori (caratteristiche dei processi) per il calcolo della probabilità di un evento di corruzione (Piano Nazionale Anticorruzione, Allegato 5): Discrezionalità Rilevanza esterna Complessità Valore economico Frazionabilità Efficacia dei controlli VALORI PROBABILITA : 1 = improbabile 2 = poco probabile 3 = probabile 4 = molto probabile 5 = altamente probabile

16 Analisi del Rischio Impatto Indici per il calcolo dell impatto di un evento di corruzione (Piano Nazionale Anticorruzione, Allegato 5): Impatto organizzativo Impatto economico Impatto reputazionale Impatto organizzativo, economico e sull immagine VALORI IMPATTO 1 = marginale 2 = minore 3 = soglia 4 = serio 5 = superiore

17 Indice Impatto Organizzativo Impatto Economico Analisi del Rischio Impatto Cosa considera La percentuale dei dipendenti che, nell ufficio, sono coinvolti nel processo associato all evento di corruzione Se negliultimi 5 anni la Corte dei Conti ha emesso sentenze per eventi di corruzione simili a quello analizzato Impatto Reputazionale Articoli pubblicatisu giornali o rivistenegli ultimi 5 anni, aventi ad oggetto eventi di corruzione simili a quello analizzato Impatto Organizzativo, Economicoe sull immagine Ruolo svolto, nell Ente, dal soggetto che potrebbe attuare l evento di corruzione (funzionario, P.O., dirigente, ecc )

18 Analisi del Rischio - Impatto La gravità dell impatto dipende: da quante e quali risorse umane dell Ente potrebbero essere coinvolte in un evento di corruzione dai danni economici causati precedenti eventi di corruzione dal danno all immagine causato dall evento di corruzione (probabile diffusione di informazioni sull evento da parte di giornali e riviste). Evento di corruzione = MALATTIA

19 Analisi del Rischio Livello di Rischio Formula per calcolare il Livello di Rischio di un evento di corruzione (Piano Nazionale Anticorruzione, Allegato 5): Livello di rischio = P x I (valore della probabilità x valore dell impatto) P e I possono avere valori compreso fra 1 e 5 P x I può assumere quattordici valori diversi: 1, 2, 3, 4, 5, 6, 8, 9, 10, 12, 15, 16, 20, 25.

20 Analisi del Rischio Livello di Rischio Il prodotto P x I è un numero che ci dice quanto è grande in assoluto il rischio generato da tale evento. (QR = quantità di rischio) Non descrive il modo in cui probabilità e impatto si combinano e interagiscono. (MR = modalità di rischio) Per includere MR nell analisi, bisogna costruire una Matrice del Rischio Il P.N.A. non prevede matrici. Le Linee Guida ne propongono una

21 Analisi del Rischio Matrice del Rischio PROB BABILITA' Vediamo come costruirla IMPATTO Trascurabile medio-basso rilevante Critico da 1 a 3 da 4 a 6 da 8 a 12 da 15 a 25

22 Analisi del Rischio Livello di Rischio Le «dimensioni primitive del rischio» (probabilità e l impatto) possono avere: Un valore minimo: (P = 1) e (I = 1) Un valore massimo: (P = 5) e (I = 5) Un valore medio: (P = 3) e (I = 3) Probabilità 1 = improbabile 2 = poco probabile 3 = probabile 4 = molto probabile 5 = altamente probabile Impatto 1 = marginale 2 = minore 3 = soglia 4 = serio 5 = superiore

23 Analisi del Rischio Livello di Rischio Quantità di rischio (P x I) 1, 2, 3 (1 x 1), (2 x 1), (1 x 2), (3 x 1), (1 x 3) 4, 5, 6 (2 x 2), (4 x 1), (1 x 4), (1 x 5), (5 x 1), (3 x 2), (2 x 3) Valori di P e I Descrizione (modalità di rischio) Una dimensione ha sempre valore minimo (1) e l altra può variare ma raggiungendo al massimo il valore medio (3). Entrambe le dimensioni possono avere un valore superiore al minimo (2 x2). Ma quando una dimensione supera il valore medio (3), l altra ha sempre un valore minimo (1).

24 Analisi del Rischio Livello di Rischio Quantità di rischio (P x I) 8, 9, 10, 12 (4 x 2), (2x 4), (3 x 3), (5 x 2), (2 x 5), (4 x 3), (3 x 4) 15, 16, 20, 25 (5 x 3), (3 x 5), (4 x 4), (5 x 4), (4 x 5), (5 x 5) Valori di P e I Descrizione (modalità di rischio) Tuttii valori di P e I sonosuperiori a 1. Entrambe le dimensioni possono avere valore medio (3), ma non accade maiche entrambe superino tale valore. Ivalori massimi sono raggiunti, ancora, da una sola delle due dimensioni. Tutti i valori di P e I sono uguali o superiori al valore medio (3). Entrambe le dimensioni possonoanche raggiungere il valore massimo. Il rischio raggiunge i valori massimi.

25 Analisi del Rischio Matrice del Rischio PROB BABILITA' La matrice riassume le «4 dimensioni» che misurano gli eventi di corruzione Probabilità = 1-5 Impatto = 1-5 QR = 1-25 MR = trascurabile, medio bassa, rilevante, critica IMPATTO Trascurabile medio-basso rilevante Critico da 1 a 3 da 4 a 6 da 8 a 12 da 15 a 25

26 Analisi del Rischio Registro dei Rischi I risultati dell Analisi del Rischio possono essere trascritti in un Registro del Rischio, indicando, per ciascun evento d corruzione: L area e il processo in cui l evento si può verificare il livello di controllo sul processo la probabilità l impatto la quantità di rischio la modalità di rischio

27 Analisi del Rischio di Corruzione AREA A RISCHIO : IDENTIFICAZIONE ANALISI RIF PROCESSO DESCRIZIONE dell EVENTO LIVELLO DI CONTROLLO Probabilità Impatto Livello di Rischio

28 Ponderazione del Rischio di Corruzione Cosa fare: scegliere quali eventi di corruzione è necessario prevenire (e con quanta urgenza) e quali no. La prevenzione della non può investire in modo tutti gli uffici, i processi e gli eventi a rischio, perché ha dei costi elevati.

29 Ponderazione del Rischio Il P.N.A. non dice come ponderare il rischio, suggerendo solo di considerare il rischio alla luce dell analisi e raffrontarlo con altri rischi al fine di decidere le priorità e l urgenza di trattamento. Le priorità di intervento dipendono, per buona parte, dal livello di rischio degli eventi di corruzione: bisogna prevenire subito gli eventi con il livello di rischio maggiore.

30 Ponderazione del Rischio Per ponderare il rischio è necessario definire: il rischio accettabile (cioè il rischio che non necessita di interventi di prevenzione) I criteri per determinare la classifica degli eventi a rischio.

31 Ponderazione Rischio Accettabile Nel caso della corruzione un rischio è accettabile se si verifica anche solo una delle seguenti condizioni: il Livello di Controllo sul processo in cui il rischio è stato individuato è idoneo a neutralizzare il rischio; l evento di corruzione che genera il rischio ha una Quantità di Rischio poco elevata (meno di 8).

32 Ponderazione Rischio Accettabile PRO OBABILITA IMPATTO trascurabile mediobasso da 1 a 3 da 4 a 6

33 Ponderazione Rischio Accettabile Ad essere accettabile non è l evento di corruzione in se stesso La corruzione non è mai accettabile, in quanto comportamento messo in atto da un soggetto (valutazione etica) Ad essere accettabile è il rischio associato all evento di corruzione (valutazione del rischio)

34 Ponderazione Criteri di classificazione Criterio A: dare priorità agli eventi di corruzione, che possono ricorrere nei processi con il sistema di controlli meno efficace. Criterio B: a parità di controllo, dare priorità agli eventi di corruzione che hanno la modalità di rischio maggiore. Criterio C: a parità di modalità di rischio, dare priorità alle aree con quantità di rischio maggiore. Criterio D: a parità di quantità di rischio, dare la priorità agli eventi più probabili

35 RIF DESCRIZIONE EVENTO H4 progressioni accordate illegittimamente, per agevolare dipendenti particolari H2 Mancata valutazione dei presupposti di legge per il conferimento degli incarichi, allo scopo di agevolare soggetti particolari LIVELLO DI CONTROLLO Probabilità Impatto Livello di Rischio Priorità MINIMO RILEVANTE 1 EFFICACE CRITICO 2 H5 irregolare composizione della commissione di concorso finalizzata al reclutamento di candidati particolari EFFICACE RILEVANTE 3 H3 abuso nei processi di stabilizzazione, finalizzato al reclutamento di candidati particolari H1 Previsione di requisiti di accesso personalizzati e non trasparenti, per agevolare interessi particolari EFFICACE RILEVANTE 4 EFFICACE RILEVANTE 5

36 Trattamento del Rischio Il rischio di corruzione può essere trattato: riducendo la probabilità degli eventi di corruzione, introducendo misure di prevenzione riducendo l impatto degli eventi di corruzione, con strumenti per individuaree rimuoveretempestivamente i soggetti ed i comportamenti a rischio. «rompendo» il triangolo della corruzione

37 Trattamento del Rischio Misure di «rottura Misure di prevenzione

38 Misure di prevenzione: Trattamento del Rischio trasparenza (P.T.T.I.); verifica di precedenti condanne per reati contro la pubblica amministrazione; protocolli di legalità/patti di integrità, Procedure specifiche di gestione (contratti pubblici; erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, vantaggi economici; gestione dei concorsi e del personale; riscossione di sanzioni e tributi); Gestione dei rapporti con enti società controllate.

39 Trattamento del Rischio Misure per individuare e rimuovere tempestivamente i soggetti ed i comportamenti a rischio: codici di comportamento, tutela del whistleblowing; monitoraggio del rispetto dei termini di conclusione dei procedimenti; Monitoraggio dei rapporti tra l amministrazione e i soggetti esterni;

40 Trattamento del Rischio Misure per rompere il triangolo della corruzione: rotazione del personale; definizione di criteri per l autorizzazione allo svolgimento di incarichi esterni; obbligo di astensione in caso di conflitto di interessi; definizione dei casi di inconferibilità e incompatibilità; limitazione della libertà negoziale del dipendente pubblico, dopo la cessazione del rapporto di lavoro; formazione del personale.

41 Programmazione delle misure trasversali MISURA TRASVERSALE STATO DI ATTIVAZIONE Attività previste Responsabi li Indicatori Tempistiche Risorse o o o o o o GIA PRESENTE DA INTRODURRE GIA PRESENTE DA INTRODURRE GIA PRESENTE DA INTRODURRE

42 Piano di trattamento del Rischio PONDERAZIO NE trattamento Processo Descrizione evento Priorità Obiettivo Indicatori Misure da attivare Responsabili tempistiche risorse

43 Misure di Trattamento (nel PNA) MISURA DI TRATTAMENTO PNA Allegato 1 al PNA Tavole delle Misure Trasparenza e PTTI Par. B.3 Tavola n.3 Codici di comportamento Par. B.4 Tavola n.4 Criteri di rotazione del personale par. B.5 Tavola n. 5 Obbligo di astensione in caso di conflitto di interessi Par. B.6 Disciplina degli incarichi e delle attività non consentite ai pubblici dipendenti par. B.7 Tavola n. 7 Direttive per l attribuzione degli incarichi dirigenziali - cause ostative al conferimento Par B.8 Tavola n. 8 Direttive per l attribuzione degli incarichi dirigenziali -verifica dell insussistenza di cause di incompatibilità par. B.9 Tavola n. 9 limitazione della libertà negoziale del dipendente pubblico, dopo la cessazione del rapporto di par. B.10 Tavola n. 10 lavoro; Verifica di precedenti condanne per reati contro la pubblica amministrazione par. B.11 Tavola n. 11 Adozione di misure per la tutela del whistleblower par. B.12 Tavola n. 12 Formazione dei dipendenti Par. B.13 Tavole n. 13 Predisposizione di protocolli di legalità per gli affidamenti par B.14 Tavola n. 14 Monitoraggio del rispetto dei termini di conclusione dei procedimenti par. B Tavola 16 Monitoraggio dei rapporti tra l amministrazione e i soggetti esterni Tavola n. 17 Misure Ulteriori e Procedure di trattamento specifiche per: -La gestione dei contratti pubblici. -l erogazione di sovvenzioni, contributi, sussidi, vantaggi economici - la riscossione di sanzioni e tributi - i concorsi e selezione del personale Procedure specifiche da definire nel Piano di trattamento del rischio. L Allegato 3 del P.N.A. fornisce un Elenco esemplificativo delle misure ulteriori, che possono essere previste nel Piano di prevenzione. Prevenzione della corruzione negli enti controllati Par B.2 Tavola n. 2

44 linee guida operative Andrea Ferrarini, consulente organizzativo in sistemi di gestione del rischio di reato Giovedì 21 Novembre 2013 Palazzo delle Stelline, Corso Magenta 61, Milano