Deliberazione n. 13/AUT/07

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1 in Deliberazione n. 13/AUT/07 SEZIONE DELLE AUTONOMIE nell adunanza del 12 dicembre 2007 Visto il testo unico delle leggi sulla Corte dei conti approvato con R. D. 12 luglio 1934, n, 1214 e successive modificazioni; Vista la legge 14 gennaio 1994, n. 20 e successive modificazioni; Visto il decreto legislativo 18 agosto 2000, n. 267, recante il testo unico delle leggi sull ordinamento degli enti locali; Vista la legge 5 giugno 2003, n. 131, recante Disposizioni per l adeguamento dell ordinamento della Repubblica alla legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3 ; Visto il regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo della Corte dei conti, approvato dalle Sezioni riunite della Corte dei conti con la deliberazione n. 14 del 16 giugno 2000, modificata con la deliberazione n. 2 del 3 luglio 2003 e con la deliberazione n. 1 del 17 dicembre 2004; Vista la nota n del 27 novembre 2007, con la quale il presidente della Corte ha convocato la Sezione delle autonomie per l adunanza odierna; Udito il relatore, presidente di Sezione Enrico Gustapane. RITENUTO La Sezione regionale di controllo per l Emilia Romagna ha deferito, con la deliberazione n. 43/2007/Pareri del 11 ottobre 2007, alla Sezione delle autonomie, ai fini di coordinamento, ai sensi dell art. 9, comma 1, del Regolamento per l organizzazione delle funzioni di controllo, la questione riguardante l ammissibilità della richiesta di un parere presentata da una Comunità montana, ai sensi dell art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003. La Sezione, avendo rilevato un contrasto nella giurisprudenza consultiva delle Sezioni regionali, ha sospeso la pronuncia sul parere ed ha rimesso gli atti alla Sezione delle autonomie. Le Sezioni per il Molise (Deliberazione n. 3/PAR/2005 del 21 luglio 2005) e per la Basilicata (Deliberazione n. 5/PAR/2005 del 30 novembre

2 2 2005) hanno, infatti, dichiarato inammissibili le richieste di parere delle Comunità montane, secondo l avviso espresso dall Ufficio di coordinamento delle Sezioni regionali. La stessa interpretazione ha seguito la Sezione per il Piemonte, dichiarando inammissibili le richieste di parere presentate da due Unioni di Comuni (Deliberazioni n. 10/Par/2005 del 26 luglio 2005 e n. 13/Par/2005 del 11 agosto 2005) e da due Consorzi fra enti locali (Deliberazioni 14/Par/2005 del 20 settembre 2005 e n. 15/Par/2005 del 20 settembre 2005). Le Sezioni regionali per la Regione autonoma della Sardegna (Deliberazioni n. 2/2006 del 17 e 30 gennaio 2006 e n. 4/2006 del 13 febbraio 2006) e per la Campania (Deliberazione n. 4/PAR del 26 gennaio 2007) hanno ritenuto, invece, ammissibili le richieste di parere delle Comunità montane; anche la Sezione per la Toscana (Deliberazione n. 3/P del 10 luglio 2006) si è pronunziata nello stesso senso, ma per motivi diversi dalle altre due Sezioni. CONSIDERATO L articolo 7, comma 8, della legge 5 giugno 2003, n. 131 prevede che le Regioni possono chiedere alle Sezioni regionali di controllo pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane. La Sezione delle autonomie ha deliberato, nell adunanza del 27 aprile 2004, Indirizzi e criteri generali per l esercizio dell attività consultiva, diramati alle Sezioni regionali con la nota del Presidente della Corte dei conti n del 20 maggio Gli Indirizzi individuano i soggetti legittimati alla richiesta dei pareri e precisano che la legittimazione è circoscritta ai soli enti previsti dalla norma, stante la natura speciale che essa assume, rispetto all ordinaria sfera di competenze assegnate alla Corte. L Ufficio di coordinamento delle Sezioni regionali e la maggioranza delle Sezioni, hanno perciò ritenuto che legittimati a chiedere i pareri sono solo gli enti espressamente indicati nell art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003. L elencazione contenuta nel comma 8 è stata considerata, infatti, tassativa, per questo motivo, è stata esclusa la possibilità di estendere ad altri enti la legittimazione a chiedere pareri alla Corte dei conti. La natura tassativa dell elenco è provata anche dalla considerazione che l elencazione (Regioni, Comuni, Province, Città metropolitane) riproduce letteralmente quella dell articolo 114 della Costituzione, nel testo sostituito dall art. 1 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, della quale l articolo 7, comma 8, della legge n. 131/2003 è norma di attuazione.

3 3 Le Sezioni per la Sardegna e per la Campania hanno riconosciuto, invece, come detto, la legittimazione delle Comunità montane a chiedere pareri alla Corte dei conti. Le due Sezioni hanno osservato che, benché le Comunità non siano inserite nell elenco contenuto nell art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003, non vi sono motivi per impedire a esse di avvalersi dell attività consultiva della Corte dei conti, considerando che le Comunità sono comprese, con i Comuni e le Province, fra gli enti locali previsti nell art. 2 del T. U. degli enti locali 18 agosto 2000, n Il loro ordinamento è disciplinato dagli articoli del medesimo testo unico, i quali applicano alle Comunità tutte le regole della contabilità pubblica. Le leggi finanziarie 2005 e 2006 hanno poi sottoposto tali enti agli obblighi derivanti dal patto di stabilità interno. Le Comunità montane sono quindi soggette interamente ai principi e alle regole del sistema di contabilità pubblico e sono sottoposte anche al controllo della Corte dei conti, nella forma del controllo sulla gestione, secondo i programmi annuali deliberati dalle Sezioni regionali di controllo, e sono obbligate all invio dei rendiconti alla Sezione delle autonomie, al fine della relazione al Parlamento sulla finanza locale. Le due Sezioni ritengono perciò che non vi siano motivi per precludere a quella categoria di enti locali la possibilità di servirsi dell attività consultiva della Corte dei conti, ritenuta di grande utilità ai fini della regolarità e della proficuità della gestione, che le Comunità, al pari dei Comuni e delle Province, devono perseguire. La Sezione per la Sardegna, in particolare, ha precisato, con la nota n. 913 del 22 novembre 2007, che, in attuazione della specialità dell ordinamento di quella Regione, il Consiglio delle autonomie locali della Sardegna ha approvato, il 30 ottobre 2006, un regolamento per la disciplina delle procedure di richiesta dei pareri il quale prevede, all articolo 3, comma 4, la possibilità di estendere la legittimazione per la richiesta di pareri ad altre ipotesi, oltre a quelle elencate nell art. 7, comma 8, della legge n, 131/2003. Le argomentazioni delle Sezioni per la Sardegna e per la Campania meritano grande attenzione perché non vi è dubbio che le Comunità montane potrebbero ottenere un valido ausilio dall attività consultiva della Corte dei conti. Quelle considerazioni non modificano, tuttavia, le conclusioni sull inammissibilità delle richieste di parere delle Comunità montane. La possibilità di andare oltre il significato letterale della legge, per applicare la norma anche a casi non espressamente previsti, ricorrendo all interpretazione estensiva, è ammessa nel caso in cui l oggetto non previsto possiede caratteri che lo assimilano a quelli contemplati dalla legge, tanto da

4 4 presumere che il legislatore abbia omesso involontariamente di comprenderlo insieme con gli altri. Le Comunità montane sono elencate fra gli enti locali, con i Comuni e le Province, nell art. 2 del T. U. n. 267/2000. L articolo 27 del T. U. n. 267/2000 le definisce unioni di comuni costituite fra comuni montani e parzialmente montani, anche appartenenti a province diverse, per la valorizzazione delle zone montane. La giurisprudenza ritiene che la Comunità montana non è un mero fenomeno associativo fra Comuni e tanto meno un ente strumentale dei Comuni o della Regione. La veste istituzionale di specifico soggetto di autonomia della Comunità montana è stata rafforzata con il riconoscimento esplicito della qualifica di ente locale. La Comunità montana è dotata, inoltre, di autonomia statutaria e di autorganizzazione ed è titolare di funzioni proprie. (Consiglio di Stato Sez. V, 6 settembre 1999, n. 1017). La Corte costituzionale ha poi affermato la peculiarità dell autonomia riconosciuta alla Comunità montane, alle quali l art. 4, comma 5, della legge n. 131/2003 attribuisce la potestà statutaria e regolamentare (Corte costituzionale, Sentenza giugno 2005, n. 244). Le caratteristiche dell autonomia riconosciuta alle Comunità montane non valgono però ad assimilare quegli enti alle Province, ai Comuni e alle Città metropolitane. Le Province, i Comuni e le Città metropolitane, infatti, sono enti di rango costituzionale che, posti sullo stesso piano delle Regioni e dello Stato, costituiscono la Repubblica. I poteri e le funzioni delle Province, dei Comuni e delle Città metropolitane sono poi determinati secondo i principi fissati dalla Costituzione (Costituzione art. 114 nel testo sostituito dall art. 1 della legge costituzionale n. 3/2001). Non sembra perciò possibile estendere alle Comunità montane, enti non necessari istituiti e regolati da leggi ordinarie, la legittimazione a chiedere pareri alla Corte dei conti, poiché l art. 7, comma 8, della legge n, 131/2003, non comprende le medesime fra gli enti legittimati alla richiesta. La stessa legge n. 131/2003 tratta delle Comunità montane nell art.4, riconoscendo ad esse la potestà statutaria e regolamentare attribuita alle Province, ai Comuni e alle Città metropolitane, perciò se il successivo articolo 7 della medesima legge avesse voluto conferire alle Comunità montane la legittimazione a chiedere pareri alla Corte dei conti, le avrebbe comprese nell elenco contenuto nel comma 8. La Sezione regionale di controllo per la Toscana ha riconosciuto, con la deliberazione n. 3P del 10 luglio 2006, la legittimazione del Presidente per la Toscana dell Unione nazionale delle Comunità montane (UNCEM) a chiedere, tramite il Consiglio delle autonomie locali, un parere alla Corte dei conti. Il

5 5 riconoscimento della possibilità per le Comunità montane di chiedere pareri, anche per mezzo della loro Unione, è avvenuto però per motivi diversi da quelli addotti dalle Sezioni per la Campania e per la Sardegna. L art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 dispone che le Regioni possono chiedere ulteriori forme di collaborazione alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei conti ai fini della regolare gestione finanziaria e dell efficienza ed efficacia dell azione amministrativa, nonché pareri in materia di contabilità pubblica. Analoghe richieste possono essere formulate, di norma tramite il Consiglio delle autonomie locali, se istituito, anche da Comuni, Province e Città metropolitane. La Sezione per la Toscana, dove il Consiglio delle autonomie locali è già stato istituito, ha concluso, il 16 giugno 2006, una convenzione con il Consiglio e la Giunta della Regione Toscana, la quale prevede, fra l altro, che il Consiglio delle autonomie locali può chiedere direttamente alla Sezione regionale pareri su temi generali in materia di contabilità pubblica. La Convenzione comprende però tale facoltà, fra le ulteriori forme di collaborazione che le Regioni, le Province, i Comuni e le Città metropolitane possono chiedere alle Sezioni regionali. La Sezione ha quindi ammesso la richiesta di parere riguardante le Comunità montane perché è stata presentata direttamente dal Consiglio delle autonomie e ha considerato la deliberazione adottata una forma di collaborazione, anziché l esercizio dell attività consultiva. La Convenzione prevede invero l esercizio dell attività consultiva come distinto dalle ulteriori forme di collaborazione. La Convenzione stabilisce, infatti, dopo aver trattato delle ulteriori forme di collaborazione, che le richieste di parere in materia di contabilità pubblica da parte degli enti autonomi territoriali sono trasmesse alla Sezione regionale della Corte, di norma tramite il Consiglio delle autonomie, riproducendo sul punto l art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003. La Sezione delle autonomie, nell adunanza del 14 novembre 2007, ha rinviato l esame della questione proposta dalla Sezione per l Emilia Romagna poiché, nel corso della discussione, era emersa la necessità di approfondire un aspetto, di carattere generale, non trattato esplicitamente negli Indirizzi deliberati il 27 aprile 2004, la cui soluzione è stata ritenuta connessa con quella della questione proposta dalla Sezione per l Emilia Romagna. La giurisprudenza della Sezione per la Toscana ha indotto la Sezione delle autonomie a concentrare l attenzione sui compiti del Consiglio delle autonomie, allo scopo di accertare se il Consiglio, dove istituito, sia legittimato a chiedere, direttamente e autonomamente, pareri ovvero se deve

6 6 limitarsi a trasmettere alle Sezioni regionali esclusivamente quelli richiesti dai Comuni, dalle Province e dalle Città metropolitane. Il Consiglio delle autonomie locali è previsto dall articolo 123 della Costituzione, nel testo modificato dall art. 7 della legge costituzionale 18 ottobre 2001, n. 3, quale organo di consultazione fra la regione e gli enti locali e la sua disciplina è rimessa allo statuto della Regione. Quando la Sezione delle autonomie deliberò, nell adunanza del 27 aprile 2004, gli indirizzi generali per l esercizio dell attività consultiva pochissime regioni avevano istituito il Consiglio delle autonomie. La Sezione concentrò perciò la sua attenzione sulla questione riguardante la possibilità per i Comuni e le Province di chiedere i pareri, anche in mancanza del Consiglio delle autonomie, e giunse alla conclusione che, fino a quando il Consiglio non funzionasse nella Regione di appartenenza dell ente locale richiedente, il parere potesse essere chiesto direttamente dal Comune o dalla Provincia. Alla data odierna, il Consiglio delle autonomie è stato istituito in quattro Regioni e Province a statuto speciale: Bolzano (legge provinciale 11 gennaio 2003, n. 10), Trento (legge provinciale 15 giugno 2005, n. 7), Friuli - Venezia Giulia (legge regionale 9 gennaio 2006, n. 1), Sardegna (legge regionale 17 gennaio 2005, n. 1) e in sei Regioni a statuto ordinario: Liguria (legge regionale 26 maggio 2006, n. 13), Marche (legge regionale 10 aprile 2007, n. 4), Toscana (legge regionale 21 marzo 2000, n. 36), Umbria (legge regionale 16 aprile 2005, n. 21), Lazio (legge regionale 26 febbraio 2007, n. 1), Puglia (legge regionale 26 ottobre 2006, n. 29). E necessario perciò integrare gli Indirizzi sull esercizio dell attività consultiva, a suo tempo deliberati, risolvendo il seguente quesito: Il Consiglio delle autonomie, nelle Regioni nelle quali già esercita le sue funzioni, è legittimato a chiedere direttamente pareri alle Sezioni regionali o deve trasmettere soltanto quelli richiesti dai Comuni o dalle Province. L art. 7, comma 8, della legge n. 131/2003 prevede che, nelle regioni dove tale organo è già stato istituito, i Comuni, le Province e le Città metropolitane possono chiedere alle Sezioni regionali pareri in materia di contabilità pubblica tramite il Consiglio delle autonomie La legge attribuisce quindi al Consiglio una funzione di filtro fra gi enti locali e la Sezione, ma non sembra che tale funzione possa essere estesa fino a modificare l elenco degli enti legittimati alla richiesta. La legge riconosce, infatti, al Consiglio il compito di intermediario fra gli enti locali e la Sezione: in quel compito rientra la possibilità di vagliare le richieste per evitare le duplicazioni fra i quesiti e per circoscrivere quelle palesemente inammissibili per mancanza della

7 7 legittimazione soggettiva del richiedente. La lettera della legge non consente però di ampliare i compiti del Consiglio, riconoscendogli la legittimazione a chiedere direttamente e autonomamente pareri alla Sezione. Il Presidente della Sezione per la Toscana ha illustrato, con la nota del 16 novembre 2007, il contenuto della deliberazione n. 3P del 10 luglio 2006, precisando che la deliberazione è stata emanata nell esercizio delle ulteriori forme di collaborazione, regolate dalla Convenzione del 16 giugno La deliberazione citata non riguarda quindi l esercizio della distinta e diversa attività consultiva svolta dalla medesima Sezione e dalle altre Sezioni regionali. PER QUESTI MOTIVI La Sezione delle autonomie, premesso che l esame delle ulteriori forme di collaborazione che le Regioni, le Province, i Comuni e le Città metropolitane possono richiedere alle Sezioni regionali non è previsto nell ordine del giorno dell adunanza odierna, risolve, ai fini di coordinamento, la questione proposta dalla Sezione per l Emilia Romagna, confermando la natura tassativa dell elenco contenuto nell art. 7, comma 8, della legge n. 131/200, riguardo all esercizio dell attività consultiva. Le Comunità montane non sono perciò legittimate a chiedere pareri alle Sezioni regionali. Gli Indirizzi generali, deliberati il 27 aprile 2004, sono poi integrati precisando che il Consiglio delle autonomie locali, dove è già stato istituito, non è legittimato a chiedere direttamente e autonomamente pareri. IL RELATORE F.to Enrico Gustapane IL PRESIDENTE F.to Tullio Lazzaro Depositata in Segreteria il 17 dicembre 2007 IL Dirigente generale F.to Eleonora Adornato