IL MUTAMENTO DELLA DESTINAZIONE D USO DEGLI IMMOBILI

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1 7 IL MUTAMENTO DELLA DESTINAZIONE D USO DEGLI IMMOBILI In questo capitolo, dopo aver ripercorso l evoluzione legislativa e giurisprudenziale della fattispecie oggetto di trattazione, si dirà del diverso regime autorizzatorio applicabile a seconda che il cambio di destinazione sia collegato o meno all esecuzione di opere edilizie e, infine, delle sanzioni penali e amministrative conseguenti all inosservanza del regime di volta in volta prescritto. 1. Il mutamento della destinazione d uso degli immobili nell evoluzione legislativa e giurisprudenziale La destinazione d uso individua, sotto l aspetto funzionale, la finalità di utilizzo dell immobile e le modalità attraverso le quali tale utilizzo deve avvenire. Ecco alcuni esempi di destinazioni d uso, nell ambito urbanistico, come tipizzate dal legislatore: destinazione d uso residenziale: edifici di civile abitazione; destinazione d uso agricola: aree destinate a coltivazioni, pascoli, con edificabilità estremamente ridotta; destinazione d uso industriale: capannoni industriali e strutture affini; destinazione d uso commerciale: supermercati, uffici, magazzini; destinazione d uso ospedaliera: case di cura pubbliche o private. La destinazione urbanistica, genericamente determinata, trova la sua normale e necessaria specificazione nella destinazione d uso edilizia, relativa al singolo edificio e alle sue capacità funzionali. La prima è imposta per zone omogenee dal piano regolatore generale o dal programma di fabbricazione, la seconda è specificata e resa effettiva dalle prescrizioni contenute nel permesso di costruire. Nel vigore della L. 1150/1942, che nulla disponeva al riguardo, la dottrina e la giurisprudenza ritenevano che il mutamento di destinazione d uso, andando a incidere sull assetto urbanistico del territorio, doveva essere sempre e comunque autorizzato anche qualora non comportasse alcuna trasformazione edilizia attraverso il rilascio di una licenza di costruzione: si affermava, in particolare, che nelle zone omogenee in cui il territorio comunale veniva ripartito non erano ammissibili altre trasformazioni urbanistiche ed edilizie che quelle consentite dallo strumento di pianificazione e che comunque il cambio di destinazione, anche quando non era accompagnato da opere edilizie, modificava inevitabilmente il rapporto insediamenti/servizi determinando la necessità di nuove e/o diverse QUADERNI DI DIRITTO IMMOBILIARE 127

2 Capitolo Settimo infrastrutture sia rispetto all assetto urbanistico esistente sia rispetto all assetto urbanistico pianificato. La validità di quest assunto trovava esplicito riconoscimento nella L. 10/1977, che richiedeva come obbligatoria la concessione edilizia per gli interventi di restauro e risanamento conservativo nonché di ristrutturazione edilizia che comportassero aumento delle superfici utili di calpestio e mutamento della destinazione d uso dell immobile: in presenza di modifiche strutturali il provvedimento concessorio permetteva di verificare la compatibilità della nuova utilizzazione del bene con gli strumenti urbanistici vigenti. Per gli interventi che non comportavano alcun aumento di superficie, né un mutamento di destinazione, ferma restando l obbligatorietà della concessione, il legislatore ne sanciva la gratuità ove il concessionario si obbligasse, mediante convenzione o assumendosi unilateralmente l impegno, a praticare prezzi di vendita e canoni di locazione degli alloggi concordati con il Comune e a concorrere negli oneri di urbanizzazione. Nulla disponeva la L. 10/1977 per quanto riguardava i mutamenti abusivi di destinazione. La giurisprudenza penale affermava che il mutamento attuato in violazione delle leggi urbanistiche e senza l assenso dell autorità amministrativa, anche qualora non avesse comportato modifiche alle originarie strutture edilizie, integrava un illecito penale punibile ai sensi dell art. 17 lett. a) della L. 10/1977, mentre di diverso avviso era la giurisprudenza amministrativa per la quale il semplice mutamento di destinazione d uso, non accompagnato da opere aventi incidenza sulla struttura dell immobile, non era soggetto a concessione edilizia. La L. 47/1985 demandò alle Regioni la determinazione dei criteri e delle modalità cui avrebbero dovuto attenersi i Comuni, all atto di predisporre gli strumenti urbanistici, per l eventuale regolamentazione delle destinazioni d uso degli immobili, nonché l individuazione dei casi in cui per tali variazioni fosse necessaria l autorizzazione da parte del sindaco. Tale legge subordinava a concessione edilizia soltanto i mutamenti di destinazione d uso attuati con opere edilizie. Mentre, per i mutamenti di destinazione non collegati all esecuzione di lavori di alcun tipo, era attribuito ai Comuni, nel rispetto dei criteri e delle modalità previamente determinati dalle Regioni, il potere di stabilire una diversa regolamentazione. I mutamenti di destinazione d uso che non avessero comportato interventi edilizi non erano assoggettabili a concessione ma ad autorizzazione e sempre che i criteri definiti dalla legislazione regionale avessero trovato attuazione entro ambiti territoriali ben determinati in sede di pianificazione urbanistica comunale. La mancanza dell autorizzazione, ove questa era richiesta, rendeva applicabili le sanzioni amministrative comminate dall art. 10 della legge e il conguaglio del contributo (se dovuto) di concessione. La L. 662/1996 (finanziaria per il 2007) interveniva ulteriormente sulla disciplina della destinazione d uso e, modificando l ultimo comma dell art. 25 della L. 47/1985, demandava alla legislazione regionale il compito di determinare quali mutamenti di 128 QUADERNI DI DIRITTO IMMOBILIARE

3 Il mutamento della destinazione d uso degli immobili destinazione, con o senza l esecuzione di opere edilizie, dovessero essere subordinati a concessione e quali invece ad autorizzazione; ai Comuni, in sede di pianificazione locale, restava il compito di definire le destinazioni di zona e, per ciascuna zona, le destinazioni d uso ammesse e le variazioni consentite (Fiale). La nuova disciplina è contenuta nell art. 10 comma 2 del D.P.R. 380/2001 il quale, ribadendo le previsioni della L. 662/1996, attribuisce alle Regioni il compito di stabilire con legge, e con efficacia vincolante per i Comuni, quali mutamenti dell uso di immobili o di loro parti, connessi o non connessi a trasformazioni fisiche, debbano essere subordinati a permesso di costruire o a denuncia di nuova attività. La legislazione regionale nel rispetto delle norme di principio poste dalle leggi statali può dunque parificare, in relazione alla necessità di richiedere un preventivo titolo edilizio, i meri mutamenti funzionali, quelli cioè che non sono collegati all esecuzione di opere edilizie, ai mutamenti accompagnati da vere e proprie modifiche strutturali. La giurisprudenza amministrativa e penale precisa che il mutamento di destinazione d uso giuridicamente rilevante è soltanto quello che interviene tra categorie che siano funzionalmente autonome sotto il profilo urbanistico, poiché nell ambito di una stessa categoria i mutamenti di fatto non hanno alcuna incidenza sui carichi urbanistici e non comportano dunque alcuna modifica del regime urbanistico-contributivo. È possibile enucleare da tale principio due regole: la modifica della destinazione d uso può essere attuata nell ambito della medesima categoria urbanistica ovvero mediante il passaggio da una cate- permane per gli interventi di manutenzio- La necessità del permesso di costruire goria ad un altra; ne straordinaria, qualora comportino tale modifica connessa o non connessa che sia all esecuzione di opere edili- modifiche delle destinazioni d uso, e per quelli di restauro e risanamento conservativo, qualora comportino il mutamento zie può essere assentita soltanto se di quegli elementi c.d. «tipologici» del fabbricato che, caratterizzandolo dal punto la nuova utilizzazione è conforme alle previsioni degli strumenti urbanistici. di vista architettonico e funzionale, ne rendono possibile la qualificazione in base Come verificare che ci sia stata l effettiva variazione di una precedente destinazione d uso? alle tipologie definite dalla legge. I riferimenti normalmente usati sono la destinazione in atto (se consolidata), l ultima destinazione nota o quella risultante dal catasto. La giurisprudenza amministrativa è orientata a ritenere che in sede di verifica debba aversi riguardo non tanto QUADERNI DI DIRITTO IMMOBILIARE 129 IL CAVILLO

4 Capitolo Settimo alle concrete modalità di utilizzazione dell immobile quanto piuttosto alle soggettive attitudini funzionali che il bene abbia acquisito dopo i lavori. 2. I mutamenti di destinazione collegati all esecuzione di opere edilizie: titoli abilitativi In base alla vigente normativa, è richiesto il permesso di costruire: a) per le opere interne, per gli interventi di restauro e risanamento conservativo e per quelli di ristrutturazione edilizia che comportino: il passaggio da una categoria urbanistica ad altra funzionalmente autonoma, come si verifica per esempio nel caso in cui, con o senza l esecuzione di opere edilizie, si trasformi l uso di un immobile da abitazione a ristorante; il mutamento di destinazione d uso nell ambito di una stessa categoria ma con riguardo a fabbricati ricadenti in centro storico; b) ogni volta che, nel corso dell attività di costruzione di un fabbricato, vengono realizzate opere che determinano una variazione degli standards previsti dal D.M. 1444/1968 o che conferiscono all organismo edilizio caratteristiche di utilizzazione per le quali si rende necessario un nuovo titolo abilitativo in quanto diverse da quelle assentite con il precedente permesso. È sufficiente invece la semplice denuncia di inizio dell attività per gli interventi e le opere che comportino mutamento della destinazione d uso nell ambito di una categoria omogenea fuori dei centri storici. F.A.Q. È oneroso il mutamento della destinazione d uso? La giurisprudenza amministrativa afferma che il mutamento della destinazione d uso, anche quando non è soggetto al previo rilascio del titolo abilitativo in quanto non collegato all esecuzione di opere edilizie, comporta comunque l obbligo di corrispondere al Comune la differenza tra gli oneri connessi alla destinazione originaria e quelli (se maggiori) dovuti in dipendenza della nuova destinazione ogni volta che la mutata utilizzazione dell immobile è idonea a determinare un aumento quantitativo e/o qualitativo del carico urbanistico inteso come rapporto tra insediamenti e servizi in un certo territorio: tale aumento deve essere ricercato nella potenziale incidenza dell insediamento sulla distribuzione degli impianti urbanistici e dei servizi pubblici. 130 QUADERNI DI DIRITTO IMMOBILIARE

5 3. I mutamenti meramente funzionali Il mutamento della destinazione d uso degli immobili Il problema del regime applicabile ai mutamenti di destinazione realizzati senza l esecuzione di opere edilizie sorge soltanto laddove non sia stata emanata una disciplina regionale in attuazione di quanto previsto dall art. 10 del D.P.R. 380/2001. La giurisprudenza, nella perdurante mancanza di una legge regionale e avendo riguardo al sistema delineato dal D.P.R. 380/2001, afferma in linea di principio la liberalizzazione, salvo diversa disciplina regionale, delle variazioni di destinazione attuate nell ambito di una stessa categoria funzionale e senza l esecuzione di opere edilizie, mentre richiede il preventivo rilascio del permesso di costruire per quei mutamenti che diano luogo a modifiche essenziali comportanti variazioni degli standards urbanistici con riferimento alle categorie edilizie introdotte dal D.M. 1444/1968. Non possono ritenersi liberalizzati, ancorché senza opere edilizie, quei cambiamenti di destinazione che si pongano in manifesto contrasto con i vigenti assetti urbanistici di zona (T.a.r. Abruzzo 475/2005; T.a.r. Lazio 5412/2005). Il regime autorizzatorio del mutamento di destinazione Tipologia d intervento Ristrutturazione edilizia, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo che comportino mutamento di destinazione d uso tra categorie funzionalmente autonome dal punto di vista urbanistico. Ristrutturazione edilizia, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo che comportino mutamento di destinazione d uso all interno di una stessa categoria omogenea. Ristrutturazione edilizia, manutenzione straordinaria, restauro e risanamento conservativo che comportino mutamento di destinazione d uso e che sono realizzati su edifici ricadenti in centro storico. Mutamenti di destinazione non collegati all esecuzione di opere edilizie. Titolo abilitativo Permesso di costruire. Denuncia di inizio dell attività. Permesso di costruire indipendentemente dalla circostanza che il mutamento di destinazione sia realizzato tra categorie urbanistiche funzionalmente autonome o nell ambito di una stessa categoria omogenea. Non è richiesto il previo rilascio del titolo abilitativo, ma la variazione è consentita soltanto quando la nuova utilizzazione dell immobile risulta compatibile con le prescrizioni di zona del piano regolatore generale. QUADERNI DI DIRITTO IMMOBILIARE 131

6 Capitolo Settimo 4. Il regime sanzionatorio Le possibili ipotesi di illecito penale e amministrativo, in tema di mutamento strutturale (non autorizzato) della destinazione d uso degli immobili, sono quelle di seguito elencate: totale difformità dal permesso di costruire (art. 31 comma 1 del D.P.R. 380/2001): ricorre tale ipotesi quando durante l attività di costruzione vengono eseguiti, senza aver previamente richiesto e ottenuto un nuovo permesso di costruire, lavori che globalmente conferiscono all organismo edilizio caratteristiche di utilizzazione diverse rispetto alla destinazione d uso prevista dal progetto approvato. Sanzioni: ordine di demolizione, arresto fino a due anni e ammenda da a variazione essenziale al progetto approvato (art. 32 comma 2 del D.P.R. 380/2001): ricorre tale ipotesi quando durante l attività di costruzione vengono eseguiti, senza il previo rilascio del titolo abilitativo, lavori edilizi con mutamento di destinazione d uso comportante variazione degli standards previsti dal D.M. 1444/1968. Sanzioni: si applica il trattamento sanzionatorio della difformità totale dal permesso di costruire se la destinazione d uso, così come modificata, risulta essere incompatibile con la struttura, la tipologia e la forma dell originario organismo edilizio; se invece la modifica della destinazione d uso non è tale da determinare un organismo edilizio in tutto o in parte diverso da quello originario le conseguenze sanzionatorie sono limitate all ordine di demolizione e all ammenda fino a mutamento di destinazione realizzato dopo l ultimazione dei lavori: la fattispecie può essere legittimamente ricondotta all ipotesi della «ristrutturazione edilizia», secondo la definizione contenuta nell art. 3 comma 1 lett. d) del D.P.R. 380/2001, in quanto l esecuzione dei lavori, anche se di entità modesta, porta pur sempre alla creazione di un organismo edilizio in tutto o in parte diverso da quello originariamente esistente sicché l intervento resta assoggettato al previo rilascio del permesso di costruire con pagamento del contributo di costruzione dovuto per la nuova e diversa utilizzazione dell immobile. Sanzioni: ordine di demolizione, arresto fino a due anni e ammenda da a Quanto ai mutamenti di destinazione senza l esecuzione di opere edilizie, la Corte costituzionale ha affermato che, essendo le destinazioni d uso degli immobili in diretto rapporto con l assetto urbanistico del territorio comunale, deve ritenersi che i Comuni possano autorizzarne la variazione soltanto quando la nuova utilizzazione risulti compatibile con le prescrizioni di zona del piano regolatore generale: 132 QUADERNI DI DIRITTO IMMOBILIARE

7 Il mutamento della destinazione d uso degli immobili sicché deve ritenersi applicabile la pena dell ammenda fino a , comminata dall art. 44 lett. a) del D.P.R. 380/2001, nei casi di mutamento di destinazione realizzato, ancorché senza modifiche strutturali, in violazione delle previsioni urbanistiche territoriali o comportante comunque violazione degli standards previsti dal D.M. 1444/1968 e recepiti dagli strumenti urbanistici o dai regolamenti edilizi. QUADERNI DI DIRITTO IMMOBILIARE 133