Human Rights and Citizenship: The Challenge of Migrations

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1 Human Rights and Citizenship: The Challenge of Migrations ISPI Milan, November 13, 2006 Intervento di Bruno Nascimbene * 1. Premessa a) Il mio primo rilievo, di carattere assolutamente preliminare, riguarda la attualità e la problematicità del tema prescelto per questo convegno ( Diritti umani e cittadinanza: le sfide dell immigrazione ) e per questa sessione in particolare ( La protezione dei diritti fondamentali degli immigrati ). L immigrazione è una sfida che può essere affrontata e compresa se si è in grado di compiere, e combinare, le diverse valutazioni che il fenomeno presenta. Di qui la necessità di una valutazione multidisciplinare, quale quella oggi proposta. b) Il secondo rilievo, invero connesso al primo, è che una valutazione squisitamente giuridica, come dovrebbe essere la mia, non sarebbe sufficiente a illustrare il tema. Una disciplina sull immigrazione o dell immigrazione, a livello sia internazionale, sia nazionale è importante, ma non può essere separata dallo studio e dalla ricerca dei profili economici, sociali, culturali, politici. Un diritto dell immigrazione virtuale o teorico, che non tenga cioè conto di tali profili multidisciplinari, non sarebbe di alcuna utilità. 2. L immigrazione e il diritto internazionale L immigrazione è una sfida, anche per il giurista, perchè deve confrontarsi con alcuni temi classici della teoria del diritto internazionale: la personalità e condizione giuridica dell individuo, la protezione diplomatica, * Professore ordinario nell Università degli Studi di Milano, Facoltà di giurisprudenza

2 l efficacia dei trattati internazionali e l esistenza ed invocabilità di norme consuetudinarie in materia, la tutela dei diritti fondamentali. Alcune domande si pongono. Questi temi classici riguardano l immigrato in quanto tale o in quanto individuo? Le fonti e gli strumenti di diritto internazionale sono sufficienti, e le organizzazioni internazionali si adoperano, oggi, in modo sufficiente perché l immigrazione sia regolata da norme condivise, e dunque da norme che siano non semplicemente proposte agli Stati, per essere recepite nei rispettivi ordinamenti, ma che obblighino gli Stati a recepirle? 3. Human rights law e immigrazione Credo che l applicazione delle norme per la protezione dei diritti dell uomo o Human Rights Law alla materia che attiene ai diritti dello straniero rappresenti una delle più significative e positive evoluzioni, appunto, della materia. Un contributo importante, che rappresentata la spinta e incentivo verso una nuova considerazione degli standards di trattamento dello straniero, è rappresentato, negli anni 70 del secolo scorso, dai lavori della Commissione di diritto internazionale delle N.U. sulla responsabilità internazionale dello Stato per danni causati alla persona o proprietà straniera. Il progetto di convenzione internazionale elaborato in quell occasione (relatore speciale era Garçia Amador) si proponeva di conciliare le opposte teorie sugli standards di trattamento dello straniero (standard nazionale, cioè conforme al diritto interno proprio di ogni Stato, e standard internazionale, cioè conforme al diritto internazionale), adattando il passato al presente, e quindi superando o innovando la teoria della protezione diplomatica e dei diritti ed obblighi dello Stato nei confronti, soltanto, dei propri cittadini. Il processo di internazionalizzazione dei diritti e delle libertà fondamentali delle persona, avviato con la proclamazione dei principi umanitari nella Carta delle Nazioni Unite, nei Patti internazionali sui diritti 2

3 civili e politici, da un lato, economici, sociali e culturali dall altro lato, negli Statuti dell Organizzazione degli Stati americani e del Consiglio d Europa, rappresenta il nuovo approccio al tema del trattamento dello straniero. Non è più tema di domestic jurisdiction, perché lo straniero è persona e non può subire, in quanto tale, discriminazione alcuna: i diritti umani protetti dalle norme internazionali vanno riconosciuti a tutti indistintamente, cittadini e non cittadini. 4. I recenti sviluppi. I lavori e le iniziative delle N.U. Il progetto di convenzione ricordato non ebbe successo, soprattutto perché non distingueva sufficientemente i profili degli obblighi dello Stato verso lo straniero da quelli della responsabilità internazionale. Questa fu oggetto di distinta considerazione (un progetto di convenzione è in corso di elaborazione), mentre il tema della protezione dei diritti dello straniero venne ripreso dalla Commissione dei diritti dell uomo delle N.U. (oggi Consiglio dei diritti dell uomo) e in particolare dalla Sottocommissione sulla prevenzione della discriminazione e la protezione delle minoranze. Il primo risultato di questa nuova considerazione è la Dichiarazione sui diritti umani degli individui che non sono cittadini del paese in cui vivono adottata nel 1985 con una risoluzione dell Assemblea generale delle N.U. (n. 40/144). La Dichiarazione è un punto fermo nei lavori successivi della Sottocommissione e della Commissione: si ricordano la relazione finale del Relatore speciale Weissbrodt su Prevenzione delle discriminazioni. I diritti dei non cittadini (del , doc.e/cn.4/sub.2/2003/23, che contiene un rapporto finale e quattro allegati) e, in particolare, i vari rapporti svolti dal Relatore speciale nominato dalla Commissione, che istituì nel 1997 (ris. 1997/15) un Gruppo di lavoro sui diritti umani degli immigrati (la nomina di un Relatore speciale fu proposta dal Gruppo). 3

4 I rapporti finora predisposti hanno ad oggetto, precisamente, i diritti umani dei migranti. Lo specifico tema dei diritti umani dei migranti e la prima nomina, nel 1999, di un Relatore speciale (Rodriguez Pizarro, cui è seguito Bustamante, attualmente in carica), è la conferma di una lettura o impostazione in chiave moderna ed attuale dei diritti o condizione dello straniero. Il diritto internazionale dei diritti dell uomo integra o si sostituisce alla impostazione tradizionale (standards ricordati) della condizione dello straniero. Al Relatore speciale la Commissione aveva affiancato il compito di a) verificare e controllare la condotta degli Stati in materia di diritti umani dei migranti; b) inviare comunicazioni ai Governi; c) effettuare visite; d) condurre studi tematici. Il mandato al Relatore speciale (Bustamante) è stato prorogato (nel 2005) fino al Una conferma in epoca recente dell impostazione di carattere umanitario, degna di nota, si ha nell iniziativa promossa dall Assemblea generale delle Nazioni Unite, definita Dialogo di alto livello sulla migrazione internazionale e lo sviluppo (14-15 settembre 2006). Il Dialogo ha visto confrontarsi Stati, organizzazioni internazionali, organizzazioni non governative in un dibattito che ha posto il migrante al centro dell interesse, sotto una molteplicità di profili, uno (solo) dei quali era il giuridico, il tema dello sviluppo coinvolgendo quegli altri profili economici, sociali, politicigià ricordati (per una sintesi dei risultati cfr. il doc. A/61/515 dell Assemblea generale N.U. del ). 5. Iniziative di carattere tematico e regionale relative alla internazionalizzazione della protezione dei diritti dell uomo Il processo di internazionalizzazione della protezione dei diritti dell uomo non solo continua, ma si perfeziona con iniziative specifiche: tematiche e regionali. 4

5 a) Fra le prime ricordo le convenzioni e raccomandazioni dell Organizzazione internazionale del lavoro, in particolare la Convenzione n. 143 del 1975 sulla tutela dei lavoratori migranti ( sulle migrazioni in condizioni abusive e sulla promozione della parità di opportunità e trattamento dei lavoratori migranti ; si veda pure la raccomandazione n. 151) Più rilevante e recente è la Convenzione delle N.U. sulla protezione dei diritti dei lavoratori migranti e delle loro famiglie, in vigore solo dal 1 luglio L istituzione di un Comitato per la protezione di tali diritti è un significativo strumento previsto dalla convenzione per controllare il suo effettivo rispetto, sia attraverso i rapporti degli Stati, sia attraverso le denunce degli individui. Il numero dei Paesi che hanno ratificato la Convenzione è, tuttavia, assai limitato (al 15 novembre 2006, trentaquattro) e mancano le significative ratifiche dei Paesi di immigrazione, ai quali gli obblighi previsti dalle norme convenzionali si impongono con ben diversa e maggiore incidenza rispetto ai Paesi di emigrazione ovvero ai Paesi dove il fenomeno immigratorio ha un limitato rilievo. b) Quanto agli strumenti di protezione regionale, la protezione assicurata nel contesto dell Unione europea meriterebbe una considerazione a parte, per quanto finora è stato realizzato e per l evoluzione che dovrebbe avere in virtù del Trattato che adotta una Costituzione per l Europa ( Costituzione europea ) sottoscritto il , non ancora in vigore. L immigrazione è divenuta parte integrante del diritto comunitario in epoca recente, a seguito dell entrata in vigore del Trattato di Amsterdam (1 maggio 1999). Prima apparteneva alla cooperazione intergovernativa, disciplinata nel Trattato di Maastricht che ha istituito l Unione europea. L Unione rispetta, invero, i diritti della persona: essa si fonda sui principi di libertà, democrazia, rispetto dei dritti dell uomo e delle libertà fondamentali, nonché dello stato di diritto, principi che sono comuni agli Stati membri. L Unione rispetta altresì i diritti fondamentali quali sono garantiti dalla Convenzione europea dei diritti dell uomo e quali risultano dalle tradizioni 5

6 costituzionali comuni degli Stati membri, in quanto principi generali del diritto comunitario (art. 6 Trattato UE). Una Carta dei diritti fondamentali dell Unione europea è stata proclamata dal P.E., dal Consiglio e dalla Commissione congiuntamente: vari sono i diritti tutelati che possono essere riferiti ai migranti, poiché gli obblighi previsti sono a favore della persona. La Carta vincola le istituzioni comunitarie, non gli Stati, ma l incorporazione della Carta nella Costituzione europea (art. I-9) avrà come effetto la piena obbligatorietà dei vincoli in essa previsti, a vantaggio della persona. 6. Protezione giurisdizionale. Rilievi conclusivi Il tema della protezione giurisdizionale dei diritti rappresenta una sorta di banco di prova dell effettività dei diritti sostanziali tutelati dagli strumenti internazionali. Manca, negli strumenti internazionali esistenti, una forma di protezione internazionale dello straniero o del migrante in quanto tale. La forma più evoluta, riconosciuta al singolo, è rappresentata dalla Convenzione europea dei diritti dell uomo che riconosce il ricorso della vittima della violazione di uno dei diritti tutelati, alla Corte europea dei diritti dell uomo. Si tratta di una protezione par ricochet, perché lo straniero, il migrante, non è tutelato in quanto tale: tutelati sono i diritti relativi alla sua persona, quali il diritto alla vita, il divieto di trattamenti disumani e degradanti, il diritto alla vita privata e familiare (artt. 2, 3, 8 Convenzione). La mancanza di tutela giurisdizionale diretta rappresenta una lacuna, cui in parte, comunque, può supplire la più ampia diffusione di conoscenza degli strumenti internazionali da parte degli operatori del diritto e dei giudici nazionali in particolare. Chiamati, infatti, ad applicare le norme del proprio ordinamento, questi ben possono, rectius debbono applicare le norme internazionali recepite nell ordinamento nazionale o comunque interpretare tali norme in senso conforme al diritto internazionale. Il giudice nazionale, in via 6

7 diretta, potrebbe in tal modo supplire alla lacuna esistente nel diritto internazionale. Una conclusione, questa, che per quanto possa apparire ottimistica, dovrebbe avere l effetto di sollecitare l attenzione sulla necessità che i diritti di cui si discute non possano essere semplicemente proclamati, ma debbono essere resi effecaci ed effettivi a protezione del singolo. Bibliografia essenziale R.B. LILLICH, Duties of States Regarding the Civil Rights of Aliens, in Recueil des Cours, 1978, III, p. 339 ss. e The Human Rights of Aliens in Contemporary International Law, Manchester, 1984; R. CHOLEWINSKI, Migrant Workers in International Human Rights Law. Their Protection in Countries of Employment, Oxford, 1997; F. SUDRE, Droit international et européen des droits de l homme, Paris, 2001; C. TIBURCIO, The Human Rights of Aliens under International and Comparative Law, The Hague-Boston, 2001; C. FAVILLI, B. NASCIMBENE, Straniero (tutela internazionale), voce in Dizionario di diritto pubblico, VI, Milano, 2006, p ss.; B. NASCIMBENE, L individuo e la tutela internazionale dei dritti umani, cap. X, in Istituzioni di diritto internazionale, a cura di, S.M. Carbone, R. Luzzatto, A. Santa Maria, 3ª, Torino, 2006, p. 367 ss. 7