Adempimenti del Revisore degli Enti Locali. Corte dei Conti. Maggio 2014

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1 Adempimenti del Revisore degli Enti Locali Corte dei Conti Maggio 2014 Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno

2 PER LA COMMISSIONE ENTI LOCALI HANNO COLLABORATO: CONSIGLIERE DELEGATO: Agostino SOAVE PRESIDENTE: Gianpiero D ANDREA SEGRETARIO: Maurizio CENNAMO ESPERTO: Antonio DE VITO COMPONENTI Antonella BARLETTA Silvia IULA Carmine VORIA Carlo VIGORITO Carmine NOSCHESE Nicola LOMBARDI Francesco VEGLIA Raffaele AMOROSO Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 2

3 UNIONE GIOVANI DOTTORI COMMERCIALISTI ED ESPERTI CONTABILI DI SALERNO CONSIGLIO DIRETTIVO Presidente Sergio CAIRONE Vice Presidente Agostino SOAVE Segretario Carlo DE LUCA Tesoriere Alfonso Maria GAETA Componenti Giuseppe ARLEO Antonio DE LUCIA Pierluigi CHIARITO Rappresentante dei praticanti Ivan MAIORANO COLLEGIO DEI PROBIVIRI Presidente Antonio DE VITO Componente Raffaella MESSINA Componente Antonio MORESE Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 3

4 Sommario Premessa Introduzione Pag.6 Pag.8 1 Bilancio di Previsione. Relazione e questionari Pag.10 2 Rendiconto. Relazione e questionari Pag.22 3 Giudizio del conto. Trasmissione Conto Pag.27 4 Debiti fuori bilancio. Delibere di riconoscimento Pag.29 5 Controllo di Gestione. Comunicazione del referto Pag.32 6 Incarichi e convegni. Atti di spesa > di 5 mila euro Pag.45 7 Incarichi esterni. Invio estratto del regolamento Pag.48 8 Controlli ex la Loggia. Indagine su gestione finanziaria Pag.53 9 Tributi. Rispetto del divieto Pag Beni strumentali. Relazione sui piani triennali Pag Esternalizzazioni. Inadempienze nelle risorse Pag Rendiconto, certificati. Invio rendiconto e patto Pag Dati consuntivo, patto. Invio dati Pag Partecipazioni. Delibera di ricognizione Pag Procedure di spesa. Rapporto sulle procedure Pag.94 Conclusioni Pag.104 Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 4

5 Dietro ogni problema c'è un'opportunità Galileo Galilei Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 5

6 Premessa Nel 2011 si è assistito ad una riforma epocale dei meccanismi di individuazione dei componenti degli organi di revisione economico finanziaria degli enti locali. L art. 16 del decreto legge 138/2011, infatti, nel modificare l art. 234 del TUEL, ha introdotto un meccanismo di estrazione a sorte, ad opera delle Prefetture, dei detti componenti, scelti tra gli iscritti in un elenco tenuto dal Ministero dell Interno. I motivi alla base di tale riforma trovano fondamento sulla vasta eco, accentuata dal momento di grave congiuntura economica attraversato dal Paese, che hanno avuto le avverse vicende amministrative di molti comuni italiani. Tali vicende hanno fatto emergere con forza la necessità di una profonda riforma dei controlli interni ed esterni all ente locale. L Organo di revisione economico finanziario dell ente, è stato il primo ad esserne interessato. Alla luce di questo nuovo meccanismo di selezione dei controllori esterni, molto spesso giovani colleghi si affacciano per la prima volta a questo tipo di incarico professionale. La Commissione Enti Locali dell'unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno, con il presente documento si pone l'obiettivo di mettere al servizio dei colleghi professionisti, in particolar modo dei più giovani, un focus sugli adempimenti a cui sono tenuti i revisori dei conti degli enti locali che hanno come destinatario la Corte dei Conti. Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 6

7 Su questi temi è incentrato il presente lavoro, frutto di una collaborazione tra colleghi che hanno partecipato in maniera attiva alla redazione del presente documento, che ha lo scopo di fornire le informazioni di base sulla natura di questa tipologia di adempimenti, esponendo in maniera analitica l analisi della vigente normativa. Agostino SOAVE (Consiglio Direttivo UGDCEC Salerno) Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 7

8 Introduzione Nell ultimo decennio gli enti locali hanno subito una forte metamorfosi ed i cambiamenti sono stati sia di carattere gestionale che organizzativo. La concezione dei Comuni, in particolare, ha visto il passaggio dalla logica di Azienda Comune a quella di Comune Azienda ed il baricentro delle risorse dell Ente tende sempre più a spostarsi verso l autonomia finanziaria. Il nostro lavoro mira ad essere di supporto a tutti gli operatori della pubblica amministrazione, in particolare alla figura del Revisore dei Conti negli Enti Locali. Questa figura, anche in virtù della maggiore terzietà che gli è stata legittimata dalla nuova normativa, sta assumendo un ruolo cardine nel meccanismo di controllo e vigilanza dello stato sul territorio. Il progetto nasce dall analisi degli adempimenti che il Revisore dei Conti negli Enti Locali deve svolgere nei confronti della Corte dei Conti. Quest istituto, che vanta un secolo e mezzo di storia, ha subito un cambiamento strutturale. La spinta maggiore è avvenuta a cavallo tra gli anni Infatti l istituto della Corte dei Conti è stato rimodulato sia per quanto riguarda l aspetto giurisdizionale, con la legge n. 19 del 14 gennaio 1994, sia per quanto riguarda l aspetto dei controlli, con la legge n. 20 del 14 gennaio 1994, con il regolamento n. 229 del 2009 e con la Legge n. 15 del 4 marzo Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 8

9 Per il presente studio voglio ringraziare l Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno, che ci ha dato l opportunità di approfondire queste problematiche che ogni giorno attanagliano la nostra professione, e tutti i componenti della Commissione Enti Locali, che hanno partecipato attivamente all elaborato. Gianpiero D ANDREA (Presidente Commissione ENTI LOCALI UGDCEC Salerno) Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 9

10 1. Bilancio di Previsione: relazione e questionari L art. 239 comma 1 del D.lgs. 267/2000 prevede che l organo di revisione, nel parere sulla proposta di bilancio di previsione e dei documenti allegati, deve esprimere un motivato giudizio di congruità, coerenza e attendibilità contabile delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti, anche tenuto conto del parere espresso dal responsabile del servizio finanziario, delle variazioni rispetto all esercizio precedente, dell applicazione dei parametri di deficitarietà strutturale e di ogni altro elemento utile. Nel parere sono anche suggerite all organo consiliare tutte le misure atte ad assicurare l attendibilità delle impostazioni. L art.239 è stato oggetto nel corso degli ultimi anni di diverse modifiche e interventi normativi (come il D.L. n.174/2012). In sintesi, le aree di controllo che, per effetto delle nuove disposizioni normative, dovranno essere maggiormente presidiate dall organo di revisione già in fase di parere al bilancio di previsione 2013 sono relative a: - rispetto obiettivi annuali posti dal patto di stabilità interno - vincoli costituzionali all indebitamento - sostenibilità dell indebitamento - assenza di irregolarità suscettibili di pregiudicare, anche in chiave prospettica, gli equilibri economico-finanziari degli enti. Il parere dell organo di revisione, rilasciato sullo schema di bilancio di previsione predisposto ed approvato dalla giunta, viene trasmesso entro i termini previsti dal regolamento dell ente, all organo consiliare, il Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 10

11 quale dovrà adottare i provvedimenti conseguenti alle eventuali modifiche e integrazioni proposte dall organo di revisione oppure motivarne il non accoglimento. Il parere si concretizza in una serie di attestazioni riguardanti: - l osservanza di norme vigenti, dello statuto e dei regolamenti; - l osservanza dei principi del bilancio e contabili, delle modalità rappresentative (DPR 194/1996); - la completezza dei documenti obbligatori allegati e dei documenti per effettuare le verifiche richieste da TUEL e da altre norme di legge; - la coerenza delle previsioni con gli atti fondamentali di programmazione e gestione; - il rispetto del pareggio finanziario e degli altri equilibri finanziari complessivi; - il giudizio sull attendibilità delle previsioni di entrata e di congruità delle previsioni di spesa; 1.1 Verifiche preliminari La prima sezione del parere al bilancio di previsione è dedicata alle verifiche preliminari. L organo di revisione deve preliminarmente all analisi del bilancio di previsione annuale e pluriennale, verificare l esistenza di tutti i documenti e degli allegati richiesti dalla normativa vigente. Deve, inoltre appurare la disponibilità di tutti i documenti e degli elaborati necessari per poter effettuare le verifiche richieste a tale organo dalle norme di legge. Dovrà verificare che lo schema di bilancio Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 11

12 di previsione sia predisposto e approvato dalla giunta completo dei predetti documenti obbligatori. 1.2 Verifiche degli equilibri Finalità della verifica è quella di appurare se il bilancio annuale di previsione ed il bilancio pluriennale rispettano il principio dell equilibrio finanziario. Nell ambito dello schema di relazione da redigere si individuano tre sezioni di indagine: A) Verifiche sulla gestione dell anno precedente: sono finalizzate ad appurare che la gestione finanziaria complessiva dell ente risulti in equilibrio e che l ente sia in grado di rispettare gli obiettivi di finanza pubblica verificando l esistenza di alcune condizioni come la salvaguardia degli equilibri di bilancio, l assenza di debiti fuori bilancio o passività probabili da finanziare, possibilità di rispettare le disposizioni sul contenimento delle spese di personale, assenza di richieste di finanziamenti straordinari agli organismi partecipati. In caso di mancata verifica di sussistenza delle precedenti condizioni, l organo di revisione dovrà indicare le situazioni di squilibrio e/o di mancato rispetto dei vincoli di finanza pubblica. Ulteriori verifiche relative alla gestione riguardano le modalità di utilizzo dell avanzo di amministrazione del penultimo esercizio chiuso effettuato nel corso dell anno precedente e la presenza di debiti fuori bilancio e passività potenziali indicando quali sono le modalità di copertura previste dall ente. Questa sezione si chiude con un prospetto che riepiloga la situazione di cassa dell ente negli ultimi tre esercizi precedenti al bilancio di previsione. Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 12

13 B) Verifica sugli equilibri di bilancio: hanno lo scopo di verificare il rispetto dell equilibrio complessivo del bilancio e degli equilibri di parte corrente e di parte capitale. Si procede a constatare che il quadro generale riassuntivo delle entrate e delle spese dell ente previste sia in equilibrio e che vi sia equivalenza tra entrate e spese per servizi per conto terzi. Dopo la verifica dell equilibrio generale si passa alla verifica dell equilibrio corrente e dell equilibrio in conto capitale, indicando le modalità di copertura dell eventuale disavanzo di parte corrente o l origine dell eventuale differenza positiva destinata al finanziamento delle spese di investimento. Ulteriori verifiche agli equilibri di bilancio sono: 1- relative alla correlazione fra le entrate a destinazione specifica o vincolata per legge e le spese con esse finanziate; 2- individuazione nell ambito della situazione corrente di spese avente carattere di eccezionalità e non ripetitive in grado di influenzare l equilibrio corrente; 3- equilibrio di parte straordinaria. Ulteriore verifica da effettuare in merito agli equilibri del bilancio di previsione è relativa all iscrizione in bilancio del presunto avanzo di amministrazione. C) Verifiche sugli equilibri del bilancio pluriennale, anno in corso e due anni successivi: si procede alla verifica delle condizioni di equilibrio complessivo e dei saldi di parte corrente e di parte capitale dei due bilanci di previsione relativi rispettivamente all anno n+1 e all anno n+2. Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 13

14 1.3 Verifica sulla coerenza delle previsioni In base al principio della coerenza del sistema di bilancio è necessario assicurare un nesso logico e consequenziale fra la pianificazione, la programmazione, la previsione, gli atti di gestione e la rendicontazione generale. Mediante le verifiche sulla coerenza delle previsioni, l organo di revisione valuta il livello di coerenza del bilancio di previsione in relazione agli altri strumenti di programmazione e di rendicontazione dell ente. Tale verifica richiede l analisi del livello di coerenza interna ed esterna delle previsioni di bilancio. Coerenza Interna: l organo di revisione deve valutare se gli obiettivi indicati nella relazione previsionale e programmatica e le previsioni annuali e pluriennali siano coerenti con: - gli strumenti di programmazione di mandato (piano generale di sviluppo) - con gli atti di programmazione di settore (piano triennale dei lavori pubblici, programmazione fabbisogno del personale, piano alienazioni e valorizzazioni del patrimonio immobiliare etc.). Qualora gli obiettivi indicati nella relazione previsionale e programmatica e le previsioni annuali e pluriennali non dovessero essere coerenti con gli strumenti di programmazione di mandato e gli atti di programmazione di settore, l organo di revisione può richiedere un esplicita e motivata modifica agli strumenti di programmazione, prima o contestualmente alla deliberazione del bilancio. Coerenza Esterna: bisogna verificare la presenza di una connessione fra la programmazione dell ente, quella regionale e gli obiettivi di finanza Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 14

15 pubblica (patto di stabilità interno) e le norme di coordinamento di finanza pubblica. Le verifiche relative alla congruenza tra previsioni di bilancio e patto di stabilità interno consentono di evidenziare le modalità di raggiungimento dell obiettivo del patto in base alle previsioni di entrata e di spesa e alle previsioni di cassa effettuate dall ente nel bilancio preventivo. In breve l organo di revisione deve verificare che la previsione di bilancio annuale e pluriennale e le successive variazioni garantiscano il rispetto del saldo obiettivo. 1.4 Verifica attendibilità e congruità delle previsioni Tali verifiche si concentrano sulle principali dimensioni del bilancio, ovvero entrate e spese correnti ed entrate e spese in conto capitale. Verifica delle previsioni di entrate correnti: l organo di revisione deve appurare che sia esclusa l iscrizione di entrate dirette a pareggiare fittiziamente il bilancio, in tal senso l attendibilità di una previsione di entrata si realizza quando le aspettative di acquisizione delle risorse sono fondate su accurate analisi di andamenti storici o da altri idonei riferimenti ad atti o parametri di riferimento. Nel parere, l organo di revisione dovrà riportare l ammontare delle entrate tributarie del Titoli I, per ciascuna imposta, confrontando i valori del rendiconto del penultimo esercizio chiuso, del bilancio di previsione dell anno precedente e le entrate per il bilancio di previsione. Successivamente per le principali entrate correnti l organo di revisione è tenuto a verificare che la previsione sia stata effettuata in conformità alle previsioni normative. Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 15

16 Verifica delle previsioni di spesa correnti: la valutazione dell attendibilità e congruità delle spese correnti va valutata rispetto agli obiettivi definiti dagli organi di governo, al trend storico degli esercizi precedenti nonché in relazione ai contratti e alle decisioni già assunte. L organo di revisione, in base allo schema di parere redatto dal CNDCEC, indica preliminarmente il dettaglio delle previsioni delle spese correnti classificate per intervento e confrontate con i dati del rendiconto del penultimo esercizio chiuso, con le previsioni dell esercizio precedente (o dati di rendiconto se approvato). Di seguito dovrà approfondire l analisi di specifiche voci di spesa: - spesa del personale e sue limitazioni; - spesa per incarichi di collaborazione autonoma; - spesa per acquisto di beni, prestazione di servizi e utilizzo di beni di terzi; - spesa per trasferimenti; - spesa per oneri straordinari della gestione corrente; - fondo svalutazione crediti; - spesa per fondo di riserva; Verifica sugli organismi partecipati: l organo di revisione deve ricostruire l evoluzione dei rapporti dell ente con le società e gli organismi partecipati e verificare che le previsioni di bilancio siano coerenti con tale evoluzione e con la pianificazione dell ente. Inoltre, i revisori verificano se gli organismi partecipati abbiano approvato i rispettivi bilanci d esercizio. Nell ipotesi in cui alcune società presentino in bilancio perdite tali da richiedere gli interventi previsti dall art Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 16

17 c.c., l organo verifica se la quota a carico dell ente sia stata finanziata nel bilancio precedente ovvero sia prevista nel bilancio preventivo. Si richiedono, inoltre, approfondimenti sulle aziende, istituzioni e società di capitale a totale partecipazione dell ente locale (c.d. società in house). L organo dovrà indicare per ciascuno degli organismi e società totalmente partecipati, quelli che prevedono di rispettare il preventivo o di distribuire utili e quelli che in base al preconsuntivo o al bilancio di esercizio dell anno precedente richiederanno nell anno, finanziamenti aggiuntivi da parte dell ente per assicurare l equilibrio economico. Verifica delle previsioni di spesa in conto capitale: l organo effettua verifiche relative alle modalità di finanziamento delle spesa in conto capitale (apertura credito, mutuo, cartolarizzazione, etc.) e del rispetto dei limiti di spesa per alcune categorie di beni individuati dalle norme di legge (acquisto mobili e arredi, autovetture, immobili). Verifica dell indebitamento: l ultima delle verifiche sulle previsioni di bilancio effettuate dall organo di revisione riguarda la natura e l evoluzione dell indebitamento dell ente. La verifica riguarda la ricognizione dell ammontare complessivo dell ente e se tale livello è compatibile con il limite alla capacità di indebitamento prevista dal TUEL (art.204). Successivamente si verifica la corretta individuazione della spesa per interessi passivi relativi ad operazioni di indebitamento garantite da fideiussione e l incidenza degli interessi passivi, compresi quelli derivanti da garanzie fideiussorie fissate, sulle entrate correnti del penultimo rendiconto precedente o su quelle previste. Altra verifica riguarda la congruenza della previsione di spesa dei mutui e degli altri Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 17

18 prestiti contratti alla data del parere e se tale spesa rientra nel limite previsto dall art.204. L organo illustra infine l evoluzione dell indebitamento complessivo dell ente e delle differenti tipologie di operazioni che ne determinano l evoluzione. 1.5 Verifica sull attendibilità e congruità delle previsioni del bilancio pluriennale Come per il bilancio di previsione annuale anche gli stanziamenti contenuti nel pluriennale hanno carattere autorizzatorio costituendo limiti agli impegni di spesa. Nell ambito di tali verifiche, l organo di revisione attesta la presenza, nel bilancio pluriennale, degli elementi essenziali alla valutazione della coerenza, attendibilità e congruità delle previsioni e, in caso di mancata indicazione di qualche elemento ritenuto essenziale, segnala tali mancanze nell ambito delle osservazioni al bilancio. I revisori dovranno appurare che sia redatto in conformità alle previsioni dell art.171 del TUEL o al diverso modello approvato dal regolamento dell ente. Che tale documento per la parte relativa alla spesa sia articolato in programmi, titoli, servizi ed interventi e che le spese correnti siano ripartite tra consolidate e di sviluppo. L organo di revisione verificherà che le previsioni di entrata e di spesa iscritte nel pluriennale tengono conto, tra gli altri, di una serie di elementi (come osservanza principi contabili, tasso inflazione programmato, piano generale di sviluppo dell ente, previsioni contenute negli strumenti urbanistici, etc.) Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 18

19 1.6 Osservazioni e suggerimenti A seguito delle verifiche effettuate, l organo di revisione può procedere con proprie osservazioni e suggerimenti prima di esprimere il proprio parere finale sulla proposta di bilancio da sottoporre al consiglio. In base allo schema di parere redatto dal CNDCEC, la struttura della presente sezione può essere articolata con osservazioni sui seguenti punti: - Previsioni di parte corrente - Previsioni per investimenti - Obiettivi di finanza pubblica - Organismi partecipati - Sistema informativo contabile 1.7 Conclusioni Il parere dell organo di revisione termina con l espressione di un giudizio di sintesi alla proposta di bilancio di previsione. L organo di revisione esprimerà parere favorevole alla proposta di bilancio e ai relativi allegati se ha: - Verificato che il bilancio sia stato redatto nell osservanza delle norme di legge, dello statuto dell ente, del regolamento di contabilità, dei principi previsti dall art.162 del TUEL, dei postulati, dei principi contabili degli enti locali e del principio contabile n.1 degli enti locali; - Rilevato la coerenza interna, la congruità e l attendibilità contabile delle previsioni di bilancio e dei programmi e progetti; Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 19

20 - Rilevato la coerenza esterna e in particolare la possibilità di rispettare i limiti disposti per il patto di stabilità e delle norme relative al concorso degli enti locali alla realizzazione degli obiettivi di finanza pubblica. Nel caso sussistano particolari criticità tali da inficiare: - L osservanza dei principi contabili in generale - Il rispetto delle norme di coordinamento di finanza pubblica l organo di revisione esprimerà un parere non favorevole, oppure un parere favorevole con riserva su specifiche problematiche emerse nel corso dell analisi. 1.8 Questionari corte dei conti I controlli sul bilancio preventivo e sul rendiconto degli enti locali da parte delle sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti sono previsti dall art.1, commi 166 e seguenti della Legge n.266/2005 in attuazione della legge n.131/2003. Attraverso le linee guida e relativi questionari predisposti e trasmessi dall organo di revisione tramite il sistema SIQUEL la Corte deve verificare: - Rispetto obiettivi patto di stabilità - Osservanza vincolo indebitamento (art.119 delle Costituzione) - Sostenibilità dell indebitamento - Assenza di irregolarità, suscettibili di pregiudicare, anche in prospettiva, gli equilibri economico-finanziari degli enti - Che i rendiconti degli enti tengano conto delle partecipazioni in società controllate Se la Sezione Regionale di controllo della Corte dei Conti accerta: Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 20

21 - Squilibri economico-finanziari - Mancata copertura spese - Violazione di norme finalizzate a garantire la regolarità della gestione finanziaria - Mancato rispetto del patto di stabilità interno gli enti interessati devono adottare, entro sessanta giorni dalla comunicazione del deposito della pronuncia di accertamento, i provvedimenti idonei a rimuovere le irregolarità e a ripristinare gli equilibri di bilancio. Tali provvedimenti sono trasmessi alle Sezioni regionali di controllo della Corte dei Conti che li verificano nel termine di 30 giorni dal ricevimento. Le indicazioni richieste nei questionari hanno contenuto minimo e l organo di revisione è tenuto ad integrarle mediante arricchimenti ed anche contrapposizioni critiche per approfondire particolari aspetti e irregolarità rilevate. Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 21

22 2. Rendiconto: relazione e questionari La funzione del rendiconto degli Enti Locali è quella di consuntivare i risultati della gestione nella dimensione finanziaria, economica e patrimoniale, che la Giunta propone alla deliberazione dell Organo Consiliare. L art. 227 del TUEL, al secondo comma, dispone che l organo esecutivo approvi lo schema di rendiconto e lo trasmetta, unitamente alla proposta di deliberazione consiliare, all organo di revisione entro un termine tale da lasciare almeno 20 giorni per l esame e la formulazione della relazione, per successivamente mettere rendiconto, allegati e relazione a disposizione del Consiglio almeno 20 giorni prima dell inizio della sessione consiliare di esame ed approvazione. Il Consiglio Comunale deve deliberare il rendiconto entro il 30 aprile dell'anno successivo (termine che viene sempre rinviato), tenendo conto motivatamente della relazione dell'organo di revisione. 2.1 La relazione La relazione di accompagnamento al Rendiconto da parte del Collegio dei Revisori dei conti o del Revisore Unico deve attestare la corrispondenza dello stesso alle scritture contabili, agli accertamenti eseguiti e alle risultanze di gestione. Inoltre, sulla base degli accertamenti eseguiti nel corso dell anno, dovrà esprimere pareri, considerazioni e proposte per conseguire una migliore efficienza, economicità ed efficacia della gestione dell Ente. E necessario che il collegio verifichi che l Ente, prima di procedere alla redazione del rendiconto, abbia provveduto al riaccertamento dei residui attivi e Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 22

23 passivi, che consiste nella verifica e la revisione delle ragioni del mantenimento, in tutto o parte, dei residui nel conto del bilancio. L articolo 239, comma 1, lettera e) del TUEL dispone che l organo di revisione nel caso in cui riscontri delle irregolarità di gestione deve riferire al Consiglio comunale con contestuale denuncia, ai competenti organi giurisdizionali, nel caso in cui si configuri l ipotesi di responsabilità. Le gravi irregolarità potrebbero essere: - non corretta applicazione dei principi di redazione del bilancio; - inefficienze, ritardi e inadempimenti riscontrati nella acquisizione delle entrate, nella gestione dei beni e nell adempimento di obblighi fiscali e previdenziali. Il Revisore prima di tutto deve verificare se lo schema di rendiconto, approvato dall organo esecutivo e consegnato all organo di revisione, è composto dai seguenti documenti: - conto del bilancio, - conto economico (per i comuni con più di abitanti); - conto del patrimonio. 2.2 Gli allegati Ad accompagnare il conto consuntivo devono essere presenti i seguenti allegati disposti dalla legge e necessari per il controllo: - relazione dell organo esecutivo al rendiconto della gestione; - elenco dei residui attivi e passivi distinti per anno di provenienza; - delibera dell organo consiliare riguardante la ricognizione sullo stato di attuazione dei programmi e dei progetti e di verifica della Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 23

24 salvaguardia degli equilibri di bilancio ai sensi dell art. 193 del T.U.E.L. ; - delibere obbligatorie previste dalla legge; - conto del tesoriere; - conto degli agenti contabili interni ed esterni ; - prospetto dei dati Siope e delle disponibilità liquide di cui all art.77 quater, comma 11 del d.l. 112/08 e D.M. 23/12/2009; - la tabella dei parametri di riscontro della situazione di deficitarietà strutturale (D.M.18/2/2013) - tabella dei parametri gestionali ; - inventario generale; - il prospetto di conciliazione (per i comuni con più di abitanti) con unite le carte di lavoro; - nota informativa che evidenzi gli impegni sostenuti derivanti dai contratti relativi a strumenti derivati o da contratti di finanziamento che includono una componente derivata (art.62, comma 8 della legge 133/08); - nota informativa contenente la verifica dei crediti e debiti reciproci tra ente locale e le società partecipate (art.6, comma 4 del d.l. 6/7/2012, convertito in legge 135/2012); - conto economico del servizio raccolta, trasporto e smaltimento rifiuti (per gli enti che hanno applicato la tassa); - ultimi bilanci di esercizio approvati degli organismi partecipati; - certificazione rispetto obiettivi del patto di stabilità interno; Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 24

25 - prospetto spese di rappresentanza (art. 16, comma 26 d.l. 138/2011 e D.M. 23/1/2012); - relazione trasmessa alla Sezione di Controllo della Corte dei Conti degli effetti del piano triennale di contenimento delle spese (art. 2, commi da 594 a 599 della legge 244/07); - attestazione, rilasciata dai responsabili dei servizi, dell insussistenza alla chiusura dell esercizio di debiti fuori bilancio. Al rendiconto devono inoltre essere allegati gli altri documenti previsti dallo statuto e dal regolamento di contabilità dell'ente. 2.3 I controlli Nella fase successiva il Revisore deve fare una serie di controlli sui dati esposti in bilancio, i più importanti sono: - saldo di cassa e conto del tesoriere; - riaccertamento dei residui (determinazione dei residui passivi, rilevazione dei crediti di dubbia esigibilità, rilevazione dei crediti di dubbia esigibilità); - elenco dei residui attivi e passivi; - fondo svalutazione crediti; - verifica dei debiti e crediti reciproci tra ente locale e società partecipate; - rilevazione di eventuali debiti fuori bilancio; - risultato della gestione di competenza, risultato d amministrazione; - conciliazione fra il risultato di gestione e risultato di amministrazione; - controllo approfondito sui vari tributi locali (entrate e spese). Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 25

26 Poi in seguito il Revisore deve effettuare i controlli sul conto Economico e sul conto del Patrimonio. Entro il termine stabilito annualmente l organo di revisione deve trasmettere alla Sezione regionale di controllo della Corte dei Conti la relazione (questionario) sul rendiconto ai sensi art.1 commi 166 e seguenti legge 266/2005. I questionari vanno inviati tramite Siquel, ovvero il Sistema informativo questionari degli Enti Locali, procedura che consente di creare, compilare, inviare, in modalità elettronica, i questionari. Il questionario contiene sostanzialmente le medesime informazioni previste nella relazione per il Rendiconto. Ulteriori adempimenti ed approfondimenti in merito al rendiconto saranno trattati al Capitolo 12. Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 26

27 3. Giudizio di conto : trasmissione conto Il giudizio di conto si configura essenzialmente come una procedura giudiziale, a carattere necessario, volta a verificare se chi ha avuto maneggio di denaro pubblico, e dunque ha avuto in carico risorse finanziarie provenienti da bilanci pubblici, è in grado di rendere conto del modo legale in cui lo ha speso, e dunque non risulta gravato da obbligazioni di restituzione. In quanto tale, il giudizio di conto ha come destinatari non già gli ordinatori della spesa, bensì gli agenti contabili che riscuotono le entrate ed eseguono le spese. In altri termini, il giudizio di conto ha ad oggetto la gestione dell agente contabile ed è finalizzato alla determinazione del corretto rapporto debito/credito fra quest ultimo e l ente pubblico. La necessarietà del giudizio e la sua indefettibilità nella obiettiva funzione di garanzia, comporta poi che il conto deve essere esaminato dal giudice contabile nella sua interezza, senza esclusioni o limitazioni di qualsiasi specie. Dalla particolare relazione tra agente contabile (tesoriere, economato etc.) ed ente pubblico discendono due obblighi primari: rendicontazione, gestione e custodia dei valori ricevuti. La rendicontazione è imperniata sul conto che l agente contabile deve rendere annualmente, a conclusione del periodo amministrativo. La struttura del conto è simile per le diverse tipologie di agenti contabili. Questi ultimi sono responsabili degli ammanchi di denaro, beni, valori a meno che non dimostrino che gli stessi sono dipesi da causa a loro non imputabile. Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 27

28 Gli agenti contabili sono obbligati a presentare il conto della gestione all ente locale entro 30 giorni dal termine dell esercizio. L ente locale procede a trasmettere il conto della gestione degli agenti contabili alla corte dei conti entro 60 giorni dall approvazione del rendiconto. Per effetto dell art.93 del Tuel, gli agenti contabili salvo che la corte dei conti lo richieda, non sono tenuti alla trasmissione della documentazione occorrente per il giudizio di conto di cui all art.74 del RD 2440/1923 e agli art 44 e seg. del RD 1214/1934. Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 28

29 4. Debiti fuori bilancio : delibere di riconoscimento Il debito fuori bilancio è un obbligazione verso terzi per il pagamento di una determinata somma di denaro, assunta in violazione delle norme giuscontabili che regolano i procedimenti di spesa negli enti locali. L art. 239 del Testo Unico degli Enti Locali indica, tra le funzioni dell organo di revisione contabile, quella di formulare pareri obbligatori sulle proposte consiliari di riconoscimento di debiti fuori bilancio e transazioni. L organo di Revisione (o il Revisore Unico), rispetto ai suddetti pareri, è chiamato ad esprimere un giudizio di CONGRUITA, COERENZA E DI ATTENDIBILITA contabile delle previsioni di bilancio, dei programmi e progetti, anche tenuto conto dell attestazione del responsabile del servizio finanziario, delle variazioni rispetto all anno precedente, dell applicazione dei parametri di deficitarietà strutturale e di ogni altro elemento utile. Nei pareri i revisori suggeriscono all organo consiliare le misure atte ad assicurare l attendibilità delle impostazioni. L organo consiliare è tenuto ad adottare i provvedimenti conseguenti o a motivare adeguatamente la mancata adozione delle misure proposte dall organo di revisione. Con deliberazione consiliare, oggetto del parere da formulare, gli enti locali riconoscono la legittimità di debiti fuori bilancio che derivano da (art.194 D.Lgs n.267): - sentenze esecutive; - coperture di disavanzi in consorzi, aziende speciali e istituzioni; - ricapitalizzazioni di società di capitali costituite per l esercizio di servizi pubblici locali; Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 29

30 - procedure espropriative o di occupazione d urgenza per opere di pubblica utilità; - acquisizione di beni e servizi in violazione delle regole per l assunzione di impegni e per l effettuazione delle spese. La funzione della delibera del consiglio è diretta ad accertare se il debito rientra in una delle tipologie individuate dall art. 194 del Tuel e quindi a ricondurre l obbligazione all interno della contabilità dell ente, individuando contestualmente le risorse effettivamente disponibili per farvi fronte, che possono essere in ordine di priorità: - riduzione spese correnti o utilizzo nuove entrate; - applicazione eventuale avanzo di amministrazione disponibile; - utilizzo di disponibilità derivanti da adozione piano triennale di riequilibrio; - vendita beni del patrimonio disponibile; - contrazione mutui passivi (con limitazioni). Alla proposta di deliberazione consiliare si arriva dopo una fase di istruttoria che vede come principali attori: - Responsabile del Servizio cui si riconduce la fattispecie del debito (predispone una relazione); - Responsabile tecnico (esprime parere su regolarità tecnica); - Responsabile Servizio finanziario (si esprime sulla regolarità contabile e indica i mezzi di copertura). La proposta di deliberazione consiliare viene trasmessa all organo di revisione prima dell esame in Consiglio. L organo di revisione deve Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 30

31 verificare che i provvedimenti di riconoscimento di debiti siano trasmessi alla competente procura della Corte dei Conti. Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 31

32 5. Controllo di gestione : comunicazione del referto La relazione semestrale del Sindaco o del Presidente della Provincia di cui all art.148 del TUEL come riformulato dall art. 3, co. 1, sub e) del decreto legge 10 ottobre 2012, n. 174, convertito con modificazioni dalla legge n. 213/2012, si inserisce nell ambito di un ampio intervento operato dal d.l. n. 174/2012 in tema di rafforzamento dei controlli sulle autonomie locali (controllo esterno) adottato mediante modifica testuale di una serie di disposizioni del TUEL. La specifica misura è funzionale a verificare la legittimità e la regolarità delle gestioni, nonché il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell equilibrio di bilancio di ciascun ente locale. Il referto viene inviato per permettere alle sezioni regionali della Corte dei Conti di verificare semestralmente la legittimità e la regolarità delle gestioni, il funzionamento dei controlli interni ai fini del rispetto delle regole contabili e dell'equilibrio di bilancio di ciascun ente locale. Il referto deve essere anche trasmesso al Presidente del Consiglio comunale o provinciale. Gli enti assoggettati a tale adempimento sono: - I Comuni con popolazione superiore ai abitanti; - le Province. Gli addetti alla trasmissione sono il Sindaco o il Presidente della Provincia, avvalendosi del Direttore generale, quando presente, o del Segretario negli enti in cui non è prevista la figura del Direttore generale. Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 32

33 Il referto riguarda la regolarità della gestione, l'efficacia e l'adeguatezza del sistema dei controlli interni adottato sulla base delle LINEE GUIDA deliberate dalla Sezione delle autonomie della Corte dei conti. 5.1 Le linee guida Le linee guida sono state deliberate Con delibera n. 4 l'11 febbraio 2013, depositate in segreteria Il 18 febbraio 2013, Pubblicate in G.U.L'8 marzo Dalle linee guida si evincono le finalità di fondo del controllo introdotto dal nuovo art. 148 T.U.E.L: - Verificare l'adeguatezza funzionale e dell'effettivo funzionamento del sistema dei controlli interni; - Valutare gli strumenti diretti a verificare la coerenza dei risultati gestionali rispetto agli obiettivi programmati; - Verificare l'osservanza dei principali vincoli normativi di carattere organizzativo, finanziario e contabile ; - Rilevare gli eventuali scostamenti dagli obiettivi di finanza pubblica; - Monitorare in corso d'anno gli effetti prodotti in attuazione delle misure di finanza pubblica e dei principali indirizzi programmatici dell'ente; - Consolidare i risultati con quelli delle gestioni degli organismi partecipati. Il primo referto, relativo al primo semestre, dovrà essere inviato entro il 30 settembre. Il secondo referto, relativo al secondo semestre, dovrà essere inviato entro il 31 marzo. Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 33

34 5.2 Linee guida e schema di relazione Con la deliberazione n. 4/2013, adottata nell'adunanza dell'11 febbraio 2013, la sezione delle Autonomie della Corte dei conti ha elaborato le Linee guida, predisponendo altresì lo schema di relazione da trasmettere periodicamente. Questo ultimo documento si presenta particolarmente ricco di contenuti e informazioni, sulla base di un'impostazione simile a quella già utilizzata per i questionari di competenza degli organi di revisione in relazione al bilancio di previsione e al rendiconto della gestione. Le differenze della nuova disciplina dei controlli interni, rispetto a quella vigente, si colgono con particolare risalto nel livello di maggior dettaglio relativo alla organizzazione ed alle finalità delle verifiche e nel coinvolgimento diretto delle figure organizzative di maggior livello di responsabilità presenti negli enti, quali il segretario comunale, il direttore generale e i responsabili dei servizi. Nel delineato contesto si inserisce il controllo di legittimità e regolarità delle gestioni intestato alle Sezioni regionali, la cui più serrata frequenza infrannuale consente valutazioni in corso d esercizio. In questo senso il referto che il Sindaco o il Presidente della Provincia è tenuto a trasmettere ogni semestre alla Sezione regionale di controllo, dovrà consentire di leggere il concreto sviluppo della gestione attraverso la conoscenza degli atti e delle attività gestionali di maggior rilievo, mediante i quali l ente attua i piani ed i programmi. Al riguardo risulta rilevante che le nuove disposizioni ricevano pronta ed adeguata attuazione nei regolamenti e negli atti di programmazione e Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 34

35 pianificazione; che sia svolto in corso di gestione il monitoraggio dell attuazione dei programmi e venga sottoposto a verifica periodica il piano esecutivo di gestione (PEG), nella sua nuova configurazione. 5.3 Adempimento Nella prima edizione delle linee guida, dunque, verrà compiuta una particolare e più ampia elaborazione estesa ad aspetti, che, a regime, dovrebbero essere solo aggiornati. Il contenuto delle relazioni relative al secondo semestre dovrà essere meno ampio, in quanto le rilevazioni sullo stato dell organizzazione dovranno essere solamente consolidate, mentre per gli aspetti di carattere finanziario ci si potrà limitare ad una disamina della situazione complessiva, sotto i profili evocati dalla norma (rispetto delle regole contabili ed equilibri di bilancio), rinviando per una maggiore analisi ai contenuti della relazione sul rendiconto. Inoltre, è chiarito che i nuovi strumenti di controllo introdotti, così come le informazioni acquisite, dovranno essere coordinati con le altre metodologie di monitoraggio e controllo già consolidate, come quelle che interessano gli organi di revisione economico-finanziaria sulla base della legge 266/2005 (Linee guida ex art. 1, commi 166 e seguenti, l. 266/2005 e relativi questionari sulle relazioni dei revisori al bilancio e al rendiconto). Si sottolinea che tutte le verifiche, che non siano motivate da specifiche esigenze di monitoraggio infrannuale, ma finalizzate all accertamento delle gravi irregolarità contabili e finanziarie, restano nell alveo dei controlli ex art. 1 co. 166 e ss. della legge finanziaria per il Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 35

36 Per garantire una maggiore ponderazione dei contenuti delle relazioni esse devono essere condivise dagli organi di controllo interno e accompagnate dal parere del collegio dei revisori. 5.4 Prima sezione La prima sezione è destinata a verificare e individuare la presenza di eventuali lacune gestionali che possano, quantomeno potenzialmente, alterare i profili di una sana e corretta gestione finanziaria. Ecco perché ricomprende le informazioni concernenti la programmazione, la corretta gestione delle entrate e delle spese nonché l'applicazione delle regole di trasparenza sull'attività svolta. - Programmazione. Rispetto alla programmazione assumono particolare rilievo le indicazioni riguardanti la relazione di inizio e fine mandato (per le amministrazioni che vi sono interessate), la coerenza del PEG con il bilancio di previsione, l'individuazione degli obiettivi delle partecipate nell'ambito della relazione previsionale e programmatica, la copertura dei costi dei servizi da parte delle tariffe stabilite nonché la coerenza tra il programma triennale dei lavori pubblici e il bilancio (anche ai fini del patto di stabilità interno). - Entrate. L andamento delle entrate deve essere oggetto di attenzione nella relazione previsionale e programmatica, nella quale viene espressa una valutazione generale sulle fonti di finanziamento, individuandone la tipologia e il livello d incidenza sul complesso delle entrate correnti e sul pertinente titolo. Nella sede del monitoraggio assume rilievo la ricognizione delle principali delibere adottate in materia di determinazione delle aliquote o tariffe dei tributi locali ed Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 36

37 eventuali detrazioni. L andamento delle entrate di competenza va osservato anche attraverso il raffronto con l andamento storico, soprattutto relativamente al rapporto riscossioni/accertamenti. Di rilievo è la verifica del grado di copertura dei costi dei servizi pubblici locali, garantito dall applicazione delle tariffe vigenti. La specifica attività di riscossione e le sue modalità di gestione (in proprio, esternalizzati, in house etc.), nonché la regolarità della gestione del carico affidato, le quote effettivamente riscosse e quelle rimaste da riscuotere vanno valutate in quanto sono determinanti ai fini di un efficiente gestione dell entrata. - Spese. In relazione alle spese la delibera chiarisce che risulta necessario fissare obiettivi di riduzione degli oneri di funzionamento, con particolare riferimento ai consumi intermedi e alla spesa per il personale, nel rispetto delle disposizioni concernenti i vincoli in materia di finanza pubblica e di revisione della spesa. Lo schema predisposto, invece, richiede una serie di informazioni concernenti, anzitutto, l'attuazione della programmazione effettuata ed i conseguenti risvolti in termini di equilibri di bilancio. E' così necessario specificare se i programmi contenuti nel PEG e nella relazione previsionale e programmatica hanno trovato attuazione nel semestre di riferimento e se, appunto, vi sono stati riflessi sul bilancio, in ordine al mantenimento degli equilibri. Particolarmente significative, poi, si presentano le indicazioni richieste sulle società partecipate e i servizi esternalizzati. Infatti, è necessario evidenziare quali sono i servizi esternalizzati e quale valutazione è Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 37

38 stata effettuata sulla gestione diretta, se le società in house rispettano le prescrizioni di legge in ordine all'acquisto dei beni e dei servizi, al reclutamento del personale e al conferimento degli incarichi nonché se è stata adottata la delibera di ricognizione delle partecipate. Ulteriori indicazioni afferiscono alle procedure di acquisto utilizzate e la programmazione dei lavori pubblici. A quest'ultimo riguardo, in particolare, il questionario richiede la descrizione dei progetti riportati con le relative modalità di finanziamento e i livelli di realizzazione del piano delle opere nel triennio 2010/2012. Dopo alcuni ragguagli sulle misure adottate per garantire la tempestività dei pagamenti (alla luce anche dell'evoluzione normativa intervenuta) gli elementi ancora da rappresentare in ordine alle spese si concentrano sul contenzioso in essere e sul personale. Rispetto al contenzioso occorre evidenziare le modalità di gestione e l'entità dei giudizi in essere, con i relativi riflessi sul bilancio dell'ente, anche a livello potenziale, ossia in relazione alle passività che possono scaturirne. Rispetto al personale, le informazioni riguardano la rilevazione di eventuali eccedenze o posizioni soprannumerarie, le proroghe disposte con riferimento al personale a tempo determinato sulla base delle previsioni della legge 228/2012 nonché l'andamento della spesa sostenuta direttamente dall'ente e gli elementi relativi al costo delle risorse umane impiegate nelle partecipate. - Trasparenza. Dopo le spese tocca alla "trasparenza", con la quale si chiude la prima sezione, che costituisce un argomento piuttosto Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 38

39 frequente nella legislazione più recente, la quale ha imposto una serie di obblighi di "pubblicità" a carico delle amministrazioni locali. Infatti, la relazione da trasmettere alla Corte dei conti si focalizza proprio sulla conferma dell'adempimento di tali obblighi, in particolare afferenti lo stato patrimoniale dei titolari di cariche elettive, il conferimento degli incarichi di collaborazione e di consulenza, la cosiddetta "amministrazione aperta" (articolo 18, legge 134/2012), il personale e gli incarichi degli amministratori delle società e organismi partecipati. 5.5 Seconda sezione La seconda sezione è, come anticipato, dedicata all'adeguatezza ed efficacia del sistema dei controlli interni, con una valenza essenzialmente ricognitiva, in quanto diretta a registrare la presenza di eventuali criticità di fondo del sistema organizzativo - contabile. Pertanto, nelle relazioni successive sarà sufficiente delineare l'evoluzione del quadro di riferimento e l'aggiornamento dei principali indicatori di funzionalità gestoria. - Sistema attivato. Anzitutto, si richiede una rappresentazione (ricognizione) del sistema dei controlli interni attivato, anche a livello descrittivo. In termini puntuali, occorre specificare l'adozione del regolamento concernente il sistema dei controlli interni, l'attuazione relativa mediante un sistema strutturato (organigramma), l'implementazione di un sistema di contabilità analitica nonché l'introduzione di un sistema di misurazione e valutazione della performance. Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 39

40 Dopo le indicazioni di carattere generale lo schema passa a esaminare le singole tipologie di controllo, così come previste e rimodulate dalla legge 213/2012 a partire dal controllo strategico. - Controllo strategico. Si chiede una conferma della relativa istituzione e talune indicazioni riguardanti il relativo funzionamento, con riguardo all'effettuazione di una valutazione sullo stato di attuazione dei programmi con analisi degli scostamenti, alla periodicità del monitoraggio, alla considerazione degli aspetti economico-finanziari, alla sussistenza di una verifica periodica sullo stato di attuazione delle previsioni nonché agli strumenti a disposizione per accertare la qualità dei servizi e l'impatto socio-economico prodotto. - Controllo di gestione. La specificità del controllo di gestione è quella di centrare l attenzione sulle misure che consentono di verificare l efficacia, l efficienza e l economicità dell azione amministrativa, al fine di ottimizzare, anche mediante tempestivi interventi correttivi, il rapporto tra azioni realizzate ed obiettivi operativi assegnati, nonché tra risultati ottenuti e risorse impiegate. L organo preposto al controllo di gestione deve essere in grado di fornire, all organo politico, elementi e valutazioni idonee a modularne i compiti d indirizzo. Di supporto a tale attività è il modello organizzativo adottato e l idoneità delle procedure poste in essere e l indicazione delle caratteristiche fondamentali dell attività di controllo, avendo riguardo alle modalità di rilevazione (contabili ed extra-contabili), alla frequenza Unione Giovani Dottori Commercialisti ed Esperti Contabili di Salerno 40